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       摘要：本文基于对厦门市某区外来人口劳动就业、社会保障、子女教育以及社会治安等方面的调查，探讨外来人口社会管理与公共服务供给机制的创新问题。笔者首先分析现行外来人口管理体制中存在的问题，指出在现行管理体制下，即便政府致力于为外来人口提供公共服务的“农民工新政”，也会因管理体制的桎梏而导致政策目标难以落实，或是政策效率严重受损；进而构建了一整套社区参与型外来人口社会管理新模式，旨在通过外来人口的积极参与、管理与服务的相结合以及提高服务的可获得性、构建梯度累进的公共服务获得机制等方式，使外来人口真正融入城市社会。
       关键词：外来人口；社会管理；公共服务；社会保障
       中图分类号：C916　文献标识码：A　文章编号：1008—1569(2007)06—0039—07
       一、问题的提出
       2000年以来，在统筹城乡就业目标的指导下，各级政府对外来人口的就业歧视和就业限制日渐减少，基本取消了外来人口收费项目，但同时要求切实保障外来人口合法权益并提供就业信息、技能培训、公益维权等公共服务。显然，在收费来源锐减的同时要求提高管理水平，这对于主要依靠收费进行外来人口管理的传统体制形成了挑战。
       2006年，随着《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的颁布，以保障权益提供服务为宗旨的“农民工新政”在全国各地展开，外来人口的管理也随之从社会问题演变为公共问题，成为城市政府公共政策议程的重要内容。目前，以农民工为主体的外来人口群体，无论从规模上还是从对城市社会经济发展的重要性上，都已经成为城市政府不可忽视的力量，而其自身所具有的流动性、二元性、缺乏组织依托等特征，又使得对这个群体的社会管理不仅有别于城市居民，而且异常复杂。
       从学术研究领域来看，鉴于外来人口城市生活中所面临的制度化歧视以及由此导致的城市适应的艰难，许多学者对现有的外来人口管理体制提出了质疑和批评，认为以“暂住证”为核心的外来人口管理主要局限于治安管理，其严密而近乎苛刻的规章制度虽然保障了管理的高效率，但却漠视甚至直接损害了外来人口的合法权益。同时，在工作方法上一味强调“管”，使得被管理对象不可能自觉融入到统一的社会管理秩序中来。而对于管理体制的改进，有的学者提出了外来人口社区治理的政策建议，指出以基层社区作为外来人口的管理主体，对外来人口的居住、就业、计划生育、教育、社会保障、社会治安等方面进行综合管理和服务，将有利于整合社区资源，培养外来人口对城市社区的归属感。但现有的研究多从外来人口社会融合的视角，缺乏对社区管理现状和接纳能力的研究；同时，只是单纯地强调将管理权限下放，而公共服务的供给仍滞留在市、区层面，服务与管理之间缺乏必然的联系，从而使得下沉到社区的外来人口管理，也并不足以规避外来人口逃避管理的问题。在实践中，2005年上海市就明确提出“市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施”的外来人口管理体制框架，但在实践中仍然面临“暂住证”办证率低、信息报送少、执法力度不够等问题，而且社区居委会常常以没有被赋予管理外来人口权限为理由，拒绝管理外来人口；或是在社区参与外来人口管理的工作中，出现管得越多，暴露的问题越多，而工作绩效越低的现象，这大大降低社区居委会及其工作人员的工作热情。也有学者提出外来人口自治管理的改革思路，指出外来人口自治组织，不仅能够为外来人口提供各种服务，较好地保障其合法权益，而且能充分发挥自我管理、自我组织、自我约束的功能，既可分担政府职能部门的部分管理功能，又能及时化解许多矛盾。但应该看到，纯粹的外来人口自治管理组织，一方面可能受整体社会环境的制约而存在参与机制不健全的问题，因为我国的制度变迁是政府主导的制度变迁，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对的优势地位，而且还拥有强大的资源配置能力，能够通过行政、经济和法律手段约束非政府主体的行为。因而在现行政治体制下，外来人口的自治管理必然受到太多限制；另一方面，纯粹的外来人口自治管理等于自筑城市社会的藩篱，不利于外来人口与城市居民的一体化发展。在实践中，外来人口自治组织也仅仅在维护社会治安等个别方面效果明显，而且容易走上“灰色维权”和“暴力维权”的道路。本文研究基于笔者近年来关于外来人口社会管理问题的社会调查。
       二、当前外来人口社会管理中存在的主要问题
       改革开放以来，我国城市对外来人口的态度基本上不是主动欢迎，而是被动做出反应。近年来，中央政府的强势政策干预，以及外来人口以自身的奉献和行动，推动了城市社会考虑开放对其流入的限制，因而城市社会对外来人口的开放领域和程度都带有明显的应急性特征。同时，由于外来人口规模庞大、来源分散且流动性强，也构成了外来人口社会管理的现实性障碍。从整体上看，外来人口的社会管理仍未摆脱传统管理模式的制约，表现出如下特征：
       1、重管理、轻服务。现行的外来人口管理机制是在20世纪80年代以后逐步形成的。形成之初，在管理思路上只强调外来人口对城市资源的冲击和由此引发的社会问题，而忽视外来人口对城市经济的巨大贡献；只看到少数外来人口沦为违法犯罪人员，而无视绝大多数遵纪守法的外来人口被“污名化”，外来人口的合法权益甚至被剥夺，因而在对外来人口的管理实践中有着强烈的防范意味，而且这种观念根深蒂固。从现行公安部《暂住证申领办法》中仍不难看出，条款规定的多是暂住人口需要遵守的义务和承担的责任，而不是权利。这样的义务与权利不对等的规定，决定了在摈弃了一些过激的管理手段后必然陷入低效率：一方面，即使办理暂住证的费用一降再降，甚至降到只收取工本费，但外来人口对办理暂住证仍缺乏积极性，只能通过房东或用人单位来组织办理，或是通过派出所检查、督促而被动办理；另一方面，由于暂住证管理强大的防范犯罪的功能，对外来人口中少数的“重点分子”有着一定的威慑力，从而导致这些人千方百计地逃避办理暂住证。因而就出现了一个有悖于暂住证管理初衷的结果：所管的恰恰是放心对象，管不到的却大多是不放心对象。
       对外来人口的防范式管理，还体现在城市管理中定期不定期的整治行动中：整治外来人口聚居地、整治无证经营、整治胡乱搭建、整治违规办学等等，这些整治行动从规范城市管理来说是必要的，但一味地整治或是演变成一场长期的“猫捉老鼠”游戏，或是引发恶性暴力冲突事件。无论出现哪种结果，都会激化外来人口与城市的对立情绪。事实上，被防范的外来人口恰恰是最需要城市政府保护的弱势群体，因为他们大多来自于农村，教育水平较低，思想单纯，且没有良好的城市关系网络，在面临风险时也不知道通过何种力量寻求公权力的帮助，是易于受到不法侵害的人群。在很大程度上，正是由于城市社会的“防范”，使得外来人口在城市生活中屡遭漠视、歧视和被剥夺的现象屡有发生，导致部分外来人口蔑视制度内的司法和行政力量，萌生反社会情绪并走上违法犯罪的道路。
       2、重直接管理、轻社区参与。外来人口管理基本沿袭了传统的城市管理体制，管理权限大
       多滞留于市、区两级政府各专业职能部门纵向的条条式管理中，而城市管理的基层执行组织——社区则缺乏行政的综合协调与管理职能。这种以政府出台政策、以行政手段管理为主的政府主导型外来人口管理模式，在实践中呈现出管理高端化和条强块弱的局面，面对规模庞大、来源分散、异质性强、流动频繁且缺乏单位组织依托的外来人口，管理任务的复杂性和繁重程度自然使得有限的政府力量难以从容应对，从而造成权责分离以及微观政策执行不到位等负面结果。从本质上说，外来人口的直接管理是一种权威型管理，作为被管理对象的外来人口基本被排斥在管理决策之外，只是纯粹的管理客体。
       近年来，虽然地方政府都不同程度地增加了对外来人口公共服务的供给，但在实践中却表现出过于集中和“居高不下”的问题，并且因主要依赖主流媒体的宣传而使得政策信息难以传递到外来人口。以就业服务为例，目前面向外来人口的公益性就业服务机构均分布在市、区两级，街道和社区层面的就业和社会保障工作站并不面向外来人口开展工作，这就使得在居住区位上远离行政中心的外来人口不能很便捷地享受服务，甚至有很多外来人口根本不知道可以和如何享受这样的服务。以厦门市工会的“12351”职工帮扶热线和农民工免费劳务市场为例，虽然厦门本地的报纸、电视都曾做过大量的宣传报道，但乐观估计也只有不到20％的外来人口了解这些信息。外来人口对就业服务的利用效率低下，很大程度上源于社区在外来人口公共服务体系中的缺位，因为这个缺位导致了信息传递的失效和获得服务的高成本。尽管城市社区对外来人口形同“消失”，但外来人口对被纳入社区管理却存有很高的期望值。笔者2006年7—8月在厦门市某区进行的问卷调查结果显示，高达85.6％的被调查者认为“外来人口应该参与社区管理”；而对于“是否希望自己作为一名外来人口参与社区管理”，32.0％的表示“很乐意”；28.4％的表示“愿意，但没有加入途径”；20.2％的表示“愿意，但没有时间”；只有16.6％的表示“不愿意，没兴趣”。
       3、重多部门齐抓、轻部门间合作。目前，地方政府都尚未建立专门的外来人口管理服务的常设机构，一般是由市级综治委牵头成立各职能部门组成的外来人口管理领导小组办公室，并相应在区级设立外来人口管理中心。中心的主要工作是协调与外来人口管理有关的事宜，涉及到计生、教育、公安、建设、劳动和社会保障、工会、共青团、妇联等10多个部门。但在实践中，区级的外来人口管理中心由于定位不清，权责有限，因而基本上是个虚设的机构，没有发挥其应有的作用，而外来人口的社会管理和公共服务工作仍然分散在各相关职能部门具体实施。
       应该说，这种由多部门分工协作、齐抓共管的外来人口综合管理体制是与我国的行政组织体制相一致的，但从实践来看，由于各个职能部门对外来人口管理的侧重点不同，并在各自领域内制定相应的管理办法；再加上缺少一个权威的协调机构，各个部门间信息交流又不通畅，就会出现各自为政、管理办法互不配套、甚至相互抵触的情况。这不仅难以形成管理合力，而且容易形成重复管理和管理漏洞，导致管理成本的增加，社会资源的浪费和管理效率的低下。目前，计生、治安、税收(征收房屋出租税)、教育等几个部门都需要定期进行入户调查，很多第一手资料可以共享，但因为管理部门的不同，都自成一体，不仅加大了工作量，而且频繁干扰外来人口的正常生活，还造成几个部门的数据口径不一，不能相互印证。同时，多头式管理还不可避免地出现重视本部门利益，忽视社会共同利益的问题。
       4、重经济利用、轻社会融入。目前，外来人口已经成为城市经济建设的一支不可或缺的重要力量，其对城市经济发展的重大贡献也是人所共知的。但是，大规模外来人口的涌入打破了城市正常的管理体系，增加了城市运行和管理的负荷，使得交通运输、文化教育、医疗卫生等各种城市基础设施面临前所未有的压力，甚至引发一系列社会问题，因而客观上也形成了城市社会对外来人口的排斥，产生一种“既离不开，又拒绝接纳”的矛盾心态，外来人口难以真正融入城市社会。首先，在就业上，外来人口长期被区隔在城市次属劳动力市场，他们的发展能力以及向上流动的机会非常有限，由于户籍、教育水平等方面的制约，外来人口中的绝大多数长期被限制在劣质就业的轨道上，而且合法权益得不到有效保障。同时，劳动报酬低下，是城市社会的“工作中的贫穷者”；保障机制缺失，生活遇到困难时，难以获得城市公共资源的支持。其次，在居住上，外来人口长期驻留在城乡结合部或“城中村”，有着极强的“区位黏着性”，与城市居民形成明显的隔离，缺乏与城市居民的交往和理解。就业和居住是外来人口城市生活的最重要内容，在这两方面所受到的城市社会排斥，反过来也导致外来人口对城市社会的复杂情结：一方面留念城市的繁荣和赚钱机会，另一方面又缺乏对城市的认同和归属感。因此，外来人口逐渐地转向本群体内部寻找认同，社会交往半径从家人到老乡，最长延伸到外来人口群体，基本上生活在自己划定的圈子里。
       同时，外来人口作为公民身份的政治参与也缺乏保障。外来人口不能在城市参加选举，更不能被选举；在公务员考试、职称评定、入党(团)等方面基本机会不多，使得这一规模庞大的群体，在城市各项政策的决策中无法表达自己的利益诉求，处于“集体失语状态”。而近年来，虽然各级工会积极向外来人口开放，但外来人口对基层企业工会的认可程度较低，这主要是由于基层工会普遍受制于企业，在资方的强势压力下基本无从发挥维权的作用。
       三、新型社区参与型外来人口社会管理体制构想
       作为城市社会管理的一个重要组成部分，外来人口管理中存在的问题不仅有损外来人口合法权益、有碍“农民工新政”的顺利推行，而且也有悖于政府管理体制改革的理念。20世纪90年代以来，政府提出了“小政府、大社会”的社会公共管理模式，即政府在转变职能中缩减行政权能，主要对城市整体发展进行目标管理和政策调控，在城市管理中心下移的同时，将本应由社会承担的职能交还给各类社会组织，使其在社会管理中发挥更大的作用。因而，无论从外来人口社会管理体制自身来看，还是从整个城市政府管理体制改革的大背景来看，创新外来人口社会管理体制都是当务之急。
       鉴于此，本文提出一个社区参与型的外来人口社会管理体制的新构架。概括地说，该管理体制是依托于社区的参与式管理、依托于服务的激励式管理和依托于专门机构的一体化管理。具体而言，就是把外来人口的管理和服务权限同时下放到街道和社区居委会，实行居住地管理，并寓管理于服务之中。社区参与型管理是建立在政府和社区组织的互动基础之上的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动式人口治理模式。
       1、树立城市居民与外来人口乃“利益共生体”的管理理念。“利益共生体”管理理念表明城市对外来人口主动接纳的态度。近年来，在科学发展观的指导下，城市对外来人口的管理基本走出了“直接排斥”阶段，但仍表现出“被动接纳”的特征，在具体的管理中依然有“内外”之
       分——外来人口被区隔在专门的劳动力市场、专门的聚集地、专门的民工子弟学校，并由此衍生出与城市几乎绝缘的专门的生活方式。
       从各国城市化发展来看，移民与城市的融合都有一个过渡期，第一代移民往往处于“半城市化”状态，发达国家通过提供一些社会福利和保障政策，帮助这些处于“半城市化”的移民早日融入社会。如在日本，上世纪60年代政府通过廉租房、义务教育等政策措施，使得第一代移民的子女基本享受到与城市居民子女的同等待遇，所以第二代移民顺利地融入城市，“半城市化”问题没有在他们身上延续；而一些发展中国家，由于种种原因忽视了“半城市化”问题，使得“半城市化”成为一种坚固的结构性现象，而且“不断复制”，导致以移民或移民后代为主体的“贫民窟”成为城市难以切除的“恶性肿瘤”，直接恶化了社会问题。可见，外来人口与城市的融合虽不是一蹴而就的事情，但如果两代外来人口都保持着与城市的疏离和隔阂，则无疑是一个值得警醒的信号。因此，在今后对外来人口的社会管理上，必须在指导思想上彻底转变，在观念上将其视为城市的一员，与城市居民是“利益共生体”：即外来人口与城市居民利益高度相关、相互依存。尤其要强调的是，城市对外来人口的接纳，不是“被迫”和“恩赐”，而是互惠互利，从而真正弥合城市居民和外来人口在社会关系方面的断裂。
       “利益共生体”管理理念的两层涵义。一是“和谐共处，相互促进”。外来人口以其对城市经济的巨大贡献，已经成为城市发展和城市居民生活不可或缺的力量；而城市依然是外来人口向上流动的不二选择。城市社会给予外来人口享有就业、社会保障、子女义务教育、政治参与等方面的公民权力，既保障外来人口合理分享社会经济进步成果，也保障城市经济发展免受用工短缺威胁。二是“分阶段接纳，逐步融合”。因为一方面近期内我国尚不可能实现自由迁移，尤其是大中城市还必须设置进入门槛，尚不具备户籍制度完全放开的条件。而目前外来人口的社会管理矛盾已经凸显，不可能等到户籍障碍消失时再来解决；另一方面，城市社会对外来人口的排斥不完全是制度性歧视，社会生活层面的认同并不会因户籍制度的彻底改革而得以解决。因此，在相当长时间内，必须在承认外来人口特殊性的前提下帮助外来人口融入城市社会，逐步提高其与城市居民的同质化水平。
       2、建立专门的外来人口管理与服务相结合的常设机构。首先，构建街道外来人口综合管理和服务中心。面对数量如此巨大的外来人口，城市竟然没有一个统一的、专门的管理机构实施规范有效的管理，这是难以想象的。本文认为，应将现有的市级外来人口管理领导小组办公室和区级外来人口管理中心规范化，并设立垂直下属机构直达街道一级或社区居委会层面。出于规模效应的考虑，可选择在街道一级成立外来人口综合管理和服务中心，通过构建管理与服务相结合的管理体系，为外来人口提供“一站式”服务。街道外来人口综合管理和服务中心作为一个管理实体，承担各职能部门委托的管理任务，并自行予以资源整合，在保证完成任务的前提下进行归类管理，以尽可能降低管理成本。同时，街道外来人口综合管理和服务中心还将承接现滞留于市、区两级的外来人口公共服务职能，并可进一步延伸到外来人口数量较多、居住密度较大的社区居委会，在居委会层面为外来人口打造“零距离服务”。在各级专门的外来人口管理常设机构中，尤其在街道和社区居委会一级，应按比例配备外来人口身份的党组成员、管理干部和工作人员，赋予他们代表外来人口表达群体意愿，行使民主管理的权力。这样既保障了外来人口的政治参与权，也能够更好地根据外来人口的需求偏好提供与之匹配的公共服务。其次，依托“居住证”管理构建梯度累进的外来人口公共服务获得机制。在新型社区参与型外来人口社会管理体制中，一名外来人员进城务工，首先要在基层派出所进行人口信息登记，办理“居住证”(即现行的“暂住证”)，“居住证”将成为其享受各项城市公共服务的唯一凭证。获得“居住证”以后，他可以凭此在街道或社区方便地获得职业介绍信息、政策咨询、培训等就业服务；房屋租赁信息、计生服务等生活服务，以及依托各种NGO开展的子女课业辅导、儿童免费托管、心理咨询、成人教育等各种公益性服务。
       在新型社区参与型外来人口社会管理体制中，“居住证”管理仍然是一个核心。但与目前的“暂住证”管理相比，“居住证”管理重在利益导向，通过提供服务提高其“含金量”，从而引导外来人口自觉办理。“居住证”管理将有助于形成统一口径的外来人口动态管理信息系统，一方面为城市政府的科学决策提供权威依据；另一方面，也为构建梯度累进的外来人口公共服务获得机制提供了可能性。所谓梯度累进的公共服务获得机制，即根据外来人口务工年限的增长(或同时选择几个参照指标)，而享受逐步升级的市民待遇。与“居住证”管理挂钩的梯度累进公共服务获得机制，是一个渐进市民化的过程，旨在通过为外来人口的城市融合提供制度化接口，为其提供一个在城市生活明确而稳定的预期，从而规避其在就业、社会保障等方面的短视行为并约束其违法冲动。
       3、构建政府规范性管理与社区服务性管理双向互动机制。首先，社区是落实政府规范性管理的最佳平台。政府的规范性管理是指对外来人口管理的制度性规范，并运用政府权威对社会资源进行合理配置，同时对外来人口中的弱势群体提供政策倾斜和社会扶持。而社区服务化管理则是充分利用社区针对性强和机制灵活的优势，依托社区资源为外来人口提供服务的同时予以有效管理。
       在新型社区参与型外来人口社会管理体制中，社区将全方位取代单位成为外来人口享受城市公共服务的最重要平台。目前，单位仍然是外来人口与城市联系的唯一纽带，在外来人口管理社区缺位的情况下，外来人口只有通过单位享受城市公共服务，但鉴于单位作为市场经济体的逐利本性，必然与提供公共服务的公益性相冲突，“农民工新政”中的一些优惠政策难以落实就是一个证明。而社区是外来人口居住的载体，具有为外来人口直接提供公共服务的区位优势，不仅可以使外来人口便捷地、低成本地享受到公共服务，而且使外来人口感觉与城市居民一样，是社区的一员。其次，组建基层社区工会组织，在社区层面招募工会会员。基层工会组织从单位内部外化到社区层面，将更有效地发挥维权作用。原因在于，其一，由于外来人口“跳槽”频繁，难以成为基层企业工会的稳定会员，成立基层社区工会将不会存在这样的问题；其二，可以避免来自企业管理层对组建工会和工会开展活动的阻力，工会干部在维权方面没有太多的顾忌而敢于维权。今后在条件成熟时可培养专职社区基层工会干部；其三，基层社区工会组织跨越了企业间的边界，从而有利于加强企业员工相互之间的横向联系和配合，将更有力量与企业方抗衡。其四，基层社区工会必须以其组织的吸引力招募会员，因而将更加注重组织建设和发展。目前，基层企业工会采取的是“粗放式”会员招募方式，即只要企业组建工会，全体职工将自动转为工会会员，这也在相当大程度上导致了基层企业工会的惰性。再次，引导NGO参与外来人口公共服务的生产。在新型社区参与型外来人口社会管理体制中，还应积极发挥各类非政府组织(NGO)的作用。在市场经济中，NGO是对政府行政管理的必要补充，尤其在社会管理方面，可以提供多样化服务，帮助政府摆脱对社会事务的具体服务。∞在外来人口的管理与服务体系中，一方面鼓励NGO面向外来人口提供服务，另一方面也积极引导帮助外来人口建立自己的NGO，在享受社区服务的同时也成为社区服务的生产者和提供者，并以组织的形式参与外来人口的社区管理。实施“农民工新政”以来，相较于政府对外来人口的“增权”热情，外来人口自组织的“充权”行动却受到抑制。事实上，外来人口自组织对社区管理和服务的参与，可以使他们从自身的实际需求出发，为外来人口提供更具针对性的管理和服务，提高管理绩效。同时，参与社区管理可以促使外来人口自组织关心社区事务和社区发展，在帮助外来人口真正融入社区的同时，注重组织的规范化建设和发展。最后，赋予社区外来人口管理主体相应的权力。目前城市社区对外来人口的排斥，并非源于社区本能，而是长期政策导向使然。因而，在新型社区参与型外来人口管理体系的构建中，必须赋予街道和社区居委会相应的属地管理权和综合协调权。街道作为区政府的派出机构，不是执法主体，没有执法功能。而在现行的外来人口管理体制中，街道和社区居委会基本上只面向外来人口进行计生和治安管理，街道和社区居委会一级的劳动保障服务站尚没有为外来人口提供服务。因而，在将外来人口管理责任全面下放的同时，管理权限应随之下放，做到管理主体权责分明，并着重从人员和经费上保障街道、社区两级管理和服务工作的顺利开展。