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       摘要：互联网的高速发展对公民参与公共政策过程带来了巨大的机遇与挑战，公民利用先进技术手段参与公共政策过程，在提高参与主体的主动性、完善参与客体的科学性、改善参与手段的单一性等方面发挥着积极的作用，随之而来也出现了新的问题。如何寻找有效的对策予以解决，消除“数字鸿沟”，提高科学决策应是进一步落实的关键问题。本文试图通过研究网络环境下公民参与公共政策过程的问题和对策，进而推动公民网络参与的有序化。
       关键词：网络环境；公民参与；公共政策
       中图分类号：D035
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2007)04—0082—05
       作者简介：盛馨莲，厦门大学公共事务学院社会保障专业05级研究生。
       一
       约翰·克莱顿·托马斯在他的《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》中主要论述了以下观点：公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。公共管理者对公民参与行动的任何回避和无视态度都是不现实的。公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。
       网络环境有以下几大特点：一是文化思想的多元性。可以说，网络文化空间的一个划时代意义，是它在人类历史上第一次提供了一个自由开放的言论平台和思想平台。二是文化体系的多层性。一般来说，不同媒体由于自身的特点而定位于不同的文化阶层。网络从最大的程度上包含了从精英文化到大众文化的多层次文化体系。三是沟通行为的交互性。交互性是网络传播的最重要特征之一。传统的大众媒体往往存在着反馈滞后性和失真性的问题，网络传播则在技术上可以实现实时反馈和互动。参与网络交流的网络用户身兼信息发布和接受两种角色，交互性使人类的沟通行为更趋丰富和完善。基于以上观点，本文认为，网络环境是信息时代的全新信息交互平台，它以透明、高效、涵盖范围广泛为主要特点。从公民的角度来看，网络环境下的参与过程是一种全新的公民参与方式。
       网络公民参与是指社会公民借助网络(主要是互联网络)表达自己的政治意愿，参与政治活动以达到影响或改变某一政治力量的决策之制定或执行目的的一种政治行为。公民在网络参与中，网络是公民参与政治的一种工具、方式和途径，是公民参政的基本载体，它使公民参与政治的状况发生了深刻的变化。公民的政治参与变得更加自由、直接、及时、便利和强大。同时，网络又是一把双刃剑，它在给公民参与带来积极影响的同时，也会带来消极的影响。
       二
       我国公民参与意识不高原因包括：因为受到文化水平的制约，权利意识、民主意识较低，政治观念、法制观念淡薄。在现实生活中，公民不仅缺乏参与政治的热情且更为重要的是其参与政治的能力也很低。此外，在许多情况下，公民想表达自己的政治诉求，却很难通过正确的参与渠道与适当的参与方法完成自己的意愿。一是公民参与公共政策过程的渠道不通畅。我国的社会权力结构基本上是自上而下的集权模式。在政府的实际运作中，信息自下而上逐级上报。这一局面造成了政策传播途径的繁琐，降低了信息传播的速度，扩大了信息失真的程度。显然，公共政策制定机构在公共政策制定的同时，难以获取第一手的客观资料，造成公共政策制定出现偏差。基层的公民反馈也不能迅速向上传递，从而造成信息失真。二是公民参与成本较高。公民参与的成本是指公民在参与政治活动过程中所必须耗费的人力、财力和物力。由于我国公民参与成本的居高不下以及目前我国公民的经济收入偏低，造成了很多时候公民不是不愿意参与政治，而是由于经济上的窘迫而无法参与政治。公民在考虑参与政治的过程中往往带有这样一种心理，即他所付出的参与成本是否大于他从公民参与中所得到的利益，当所得到的利益小于所付出的成本时，公民往往选择放弃政治参与。网络作为人类进入信息时代的一种标志性信息传播方式，促进了人类社会的信息交流，畅通了公民参与公共政策过程的渠道，降低了参与公共政策过程的成本。
       首先，网络环境增强公民的民主意识和参与意识。互联网在社会各领域的广泛渗透和应用恰恰符合了民主政治发展的需要，为公民参与民主政治生活提供了一个良好的工具。传统媒体如报纸、电视、广播等往往被权力系统所控制，是所谓的社会主流文化代言人，而所谓的社会主流文化往往被某些传统思想观念所占据，那么其它的一些与主流文化不相符合的但不违背法律的正当利益诉求就很难得到表达，而网络就像没有守门人的论坛，被称之为“自由的信息公社”。除此之外，世界上再没有一种传播方式能使众多人可以如此自由地交换思想。在网络上，任何人都可以自由地交换各自的信息、知识和经验，独立地发表和传播自己的言论。这种互动行为强化了网上公民的自主性，而自主性又直接影响到公民的政治功效感，使自己感到在政治方面是可以作为的，从而增强了公民参与的动力。
       其次，网络环境推动政府与公民的直接互动。网络的各个终端用户都可成为公共政策制定过程中的信息源，任何用户的意愿、要求可以随时在网络上发送。当政府将其服务以电子方式延伸至各机构、公众和所有服务对象时，相关的服务对象也能以同样的方式给政府以反馈。这样，便产生了服务提供者与享受服务者之间的良性互动。“数字化政治行为”能在很大程度上提高公共政策制定的民主化程度，并使公民监督公共政策执行的过程成为可能。可见，网络架起政府与公民之间相互沟通和对话的电子桥梁。一方面，借助网络，公民可随时表达自己的意见与建议，增强对政府决策的影响力；另一方面，政府能更广泛地了解公民的意见，有利于集思广益，做到决策的民主化、科学化。目前，世界各国都在积极倡导信息高速公路建设，构建电子政府，从而建立更加开放型的民主。
       再次，网络环境降低公民的参与成本，提高网络时代的公民参与能力。网络环境的一个显著特点就是能够降低公民的参与成本。在分析参与成本时，主要的分析要素有这样几个方面：一个要素是直接性的，即参与主体是否要付出时间、精力和金钱等代价，有时对这些成本的估量会让人们有所退缩；另一个要素是后继性的，即对参与不良后果的预测分析。显然，网络环境能使公民花最少的钱获取最多的信息，为公民参与打开一个广阔的窗口，很快地提高了公民参与的能力。
       最后，网络环境为公民参与公共政策制定提供了先进的技术手段。公共政策的制定过程不再是“黑箱子”里面的事情，而是在一个高效透明的环境下进行的，公共政策制定者可以既是公共政策结果的受益者同时也是参与公共政策制定的人，公共政策制定者的利益前所未有地与公共政策受益者的利益相统一，所以公共政策制定者必须具备强烈的“网络意识”。在公共政策制定过程中始终重视网络的系统作用，保证网络在公共政策制定系统中的相对独立性。网络能让公共政策制定者倾听公民的意见与建议，并且再也没有将公民排斥在公共政策制定系统之外的理由。在未来的公共政策制定系统中，网络的作用将会越来越重要，因为公共政策制定者可以通过互联网占有足够的信息资源，并通过网络监控公共政策执行的全过程。互联
       网能将公共政策制定一公共政策执行一公共政策反馈这一完善的公共政策动态过程有机的联合起来，公共政策制定者可以通过网络随时了解公共政策执行中出现的各种问题以及实际达到的政策效果，以便随时加以修正。
       如2006年，《劳动法(草案)》在全国范围内征求修改意见，短短1个月的时间里就收到了19万件意见，其中报刊刊登的有145件，群众来信1280件，其它大部分都是通过网络的方式得以传达的。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰列举了本次征求意见的三个特点：一是参与面很广，有用人单位、社会团体、专家学者和普通劳动者。这些意见，来自全国的31个省、自治区、直辖市和香港、澳门2个特别行政区。二是基层普通劳动者的声音表现比较充分。来自劳动者的意见，占收到意见的65％左右。三是很多意见都经过认真的准备，很有建设性。由此可见，网络环境使得公民参与政策制定的意识增强，同时也降低了参与的成本。
       三
       扩大公民的有序政治参与是发展社会主义民主政治和构建和谐社会的重要手段。但是，网络是一把双刃剑，它在给公民政治参与带来便利的同时，也存在着很多消极的负面影响。
       1．公民参与的机会不均等导致社会分层，产生“数字鸿沟”。由于经济发展的不均衡性，我国的某些欠发达地区公民很少有具备通过网络参与政治的能力。简单说来，“数字鸿沟是指不同的主体在电信产品和服务上的差距。”④虽然随着网络技术的发展，网络越来越人性化简单化，但是总会有些人因缺乏起码的信息技术能力而被排除在网络参与政治之外。这种情况会造成在看似平等的信息时代中，少部分受过良好计算机教育及有钱购买先进计算机设备的人充分利用网络资源，获取网络时代的信息霸权。获取和支配信息的不平等必然导致政治参与能力的巨大反差，从而导致网络政治参与的不公平性。公民政治参与的真谛是使利益相关人都能参与公共事务的讨论和参与决策，而网络技术对于公民网络政治参与的这种限制，本质上限制了政治参与的范围。如果让一部分公民替代其他人来参与公共事务的讨论和决策，那么，这种政治参与的局限性甚至比当今社会普遍实行的代议制政治参与还要大。这种政治参与不应该叫做网络政治参与，而应该叫做“精英政治参与”，不均衡的政治参与使政治发展产生偏差，造成信息穷人和信息富人的矛盾。
       2．盲目推行电子政务，导致形式主义和实用主义盛行，缺乏相应的制度保障。我国传统的政府治理理念是以约束为导向的，这种价值导向同样也影响了我国电子政务的发展模式。地方电子政务发展的初衷往往是出于政绩的考虑，而不是以服务公民为导向。这主要体现在以下几个方面：一是以为建立政府网站，就是建设电子政府，就是提供了高绩效的政府服务。许多地方政府盲目的随大流，简单地认为只要请一个网站制作公司为政府制作一个网站，把这个地方政府搬上互联网，电子政务建设就算完成了。这样的运作，使得原本应以服务公众为出发点的电子政府建设成为空谈，政府绩效无从谈起。二是政府网站建设只是形式，提供服务成为空谈。很多地方政府像建立内部信息系统一样建立政府网站，政府网站的服务功能无从体现，连能够提供网上服务的都很少，更不用说能够真正提供网上办公服务的网站了，至于能够提供“一站式”完全网上办公的网站则几乎没有。三是经济利益驱动胜于服务意识驱动。地方政府对能直接带来当地经济利益的信息高度重视，纷纷在政府网站开设相关栏目，甚至建立专门的招商引资和旅游网站，这说明地方政府在很大程度上受财政刺激的影响。而对纯服务性的公共服务，往往没有过多的重视，很多网站的这些栏目根本无法打开，即便能打开也是形同虚设，其根本原因在于这些政府部门还缺乏真正的服务意识。传统政府管理模式下的政务公开，信息的可靠性得不到保障。
       3．高速的网络发展容易导致公民参与陷入无政府状态。网络是无中心、无界限的离散结构，在网络中任何终端都可能变为中心，任何人都是自主的信息源。因此，网络是真正标榜极端个人主义的自由天堂。公民在网上可以充分享受信息自由权。这种自由权包括获取信息的自由和发布信息的自由，如果任凭这种毫无约束的绝对自由泛滥，就极有可能导致无政府的政治参与，从而影响国家稳定。互联网既可以凝聚民族力量，同时也能削弱政府统治。网上难以控制的跨国信息流动正成为西方社会价值观和意识形态渗透我国以及敌对分子进行政治颠覆的新工具。西方国家凭借科技优势控制信息的输出发布，在网上兜售西方的民主观念、政治模式、价值取向和生活方式，以和平方式入侵我们的文化领域，企图瓦解民族感情、淡化政治意识形态。恐怖组织、邪教组织、叛国组织也充分利用网络蛊惑人心，严重危害了人民群众的身心健康，扰乱了社会的正常秩序。
       4．信息拥挤影响公民的理性选择。正如美国著名学者克利福特·斯托尔所言：“网络是历史上存在的最接近真正的无政府主义状态的东西。”网络崇尚个人自由主义，否定任何权威，这种不受任何规范制约的自由参与极有可能导致政治信息的泛滥。面对呈几何式增长的网络信息，公民有可能失去了明辨是非的能力。表面看来，公众拥有无数信息，但拥有无数错误信息往往比什么信息都没有更为可怕。可以说，网络增强了人类收集和利用信息的能力，同时也使编辑、传播和操纵虚假信息有了更为先进的工具。总之，网络信息的多源性和不确定性极大地影响了网络政治信息的可靠性，加之信息量庞大又真假难辨，这必然使得公民网络政治参与的理性化程度大为降低，导致公民政治参与有可能趋向非理性化，而且如果网络信息资源始终不能得到有效控制，公民参与的非理性化倾向不能消除，那么，网络时代的公民政治参与就难以排除而导致社会政治不稳定的潜在威胁。人们有理由担心，亿万个网民亿万种声音，多数同意的民主原则被伤害后难以找到有效协调社会整体利益的手段，可能导致日益严重的无政府状态，甚至是国家的崩溃。
       5．网络道德问题。网络造成了公民道德失范，多元文化和价值观念的充斥使网络活动主体失去了价值选择的理性判断，做出一些不道德的行为，往往导致公民非理性的政治参与。
       四
       那么，如何改进网络环境下公民参与公共政策过程呢?笔者提出如下几点建议：
       第一，增强网络信息基础建设，提高公民参与素质，跨越“数字鸿沟”。一方面要加强网络基础设施建设和政府公务员的网络技能培训，不断增强政府应用网络、发展网络的能力和对网络信息的获取、加工、处理能力。另一方面是要大力加强电子政务建设，构建高效的电子政府。目前，非制度化和非理性化是当前公民网络参政呈现出的特点，发展电子政务为公民的网络参政提供了一个制度化的途径，把政治参与纳入政府的规范管理。高效的电子化政府，为公民有序政治参与提供了许多技术支持和有利条件。
       第二，创建完备的法律法规，规范网络秩序。要改变网络信息传递的无序状态，减少非规范性的网络政治参与，制定网络法律是当务之急。网络立法既要规范网络秩序，又不能妨碍公民政治参与的自由，保证秩序和自由的协调与平衡。要把政治、经济、法律、管理、信息资源建设、安全、技术等诸多领域的专家吸收到网络立法的研究中来，通过跨学科、跨领域的研究和实践，保持健康、文明、有序的网络环境，共同建设完善的网络法律规范，真正做到依法治网，从而保障公民有序的网络政治参与。
       第三，大力加强网络伦理建设。首先，制定合理的网络伦理规范。网络伦理的自律性可以有效地控制公民在网上的政治参与行为，使之有序地进行。目前，关于网络伦理，我们应秉承我国优秀的传统伦理文化，在实践中不断探索，最终制定出符合国情，真正深入人心的伦理规范，以期引导并规范公民的网上言行，保证他们有序地参政议政。其次，宣传和开展网络道德教育，让网络活动主体提高自己的网络道德意识，从而对自身所应承担的道德责任有一种发自内心的认同感。网络道德教育特别是对青少年的道德教育应该成为互联网普及教育的一个方面而得到充分的重视。通过网络道德规范的学习，提高道德主体自身的修养，真正做到自警、慎独，严格规范自己的行为，以积极向上的态度来参与网络政治生活。
       第四，建设开放性的政策制定网络系统。政策系统特别是政策制定系统应该是面向社会的开放性系统，决不能与社会环境隔绝开来，因为它作为政府的组成部分，只是社会环境大系统中的一个子系统，它必然受制和依赖于社会环境，它的生存和发展必须适应社会环境及其变化。同时，决策中枢系统也通过制定政策以及控制政策的实施对社会环境施加影响，政策系统正是在与社会环境的双向作用和相互影响中达到动态平衡，政策系统乃至整个政治系统因此得以生生不息。可见，政策制定系统决不能把自己与社会环境隔绝开来，而应成为一个开放性的系统，这对维持系统的稳定和发展是至关重要的。因此，政府的领导决策活动原则上应向社会公开，不仅让政策内部下级执行组织而且也应该让社会公众了解领导者的决策过程，主动接受社会监督。只有这样，才能广开信息来源，及时广泛地收集来自社会各方面的意见和要求，以此作为政策制定的依据，并据此预测某项政策实施的可行性和在政策运行过程中可能遇到的各种问题。