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       摘要：本文以一项中国农村村民自治现状抽样调查资料为基础，运用民主巩固理论，建构了一个村民自治发展的综合框架，并据此对中国农村村民自治的发展现状和存在的问题进行了综合性的考察。作者认为，村民自治已经全面进入民主巩固的时代，后继发展还面临着系统性的问题，亟待解决。
       关键词：民主巩固；村民自治；综合发展框架
       中图分类号：D638
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2007)04—0058—08
       作者简介：刘义强，华中师范大学政治学研究院博士研究生，中国农村问题研究中心研究人员。
       村民自治已经走过了20年的历程。在缺乏民主自治传统的转型中大国里，村民自治虽运行在一个个小村庄里，却激发了大量的关于基层治理体制和中国民主建设的宏大争论。随着村民自治实践的不断推进，不仅回答了许多当初争议不休的问题，而且积累了进一步发展民主的宝贵经验。因此，对它发展状况的总体性实证性研究和探讨，对深化农村基层民主具有非常重要的意义。
       为全面掌握全国村民自治发展的情况，科学评估村民自治的发展状况，民政部于2005年底到2006年初在全国范围内组织开展了“中国农村村民自治现状抽样调查”。调查以2000年国家统计局第五次人口普查中的区县资料为抽样框，采用分层多阶抽样方法，共选取全国130个县(市、区、旗)，260个乡(镇、街道)，520个村(居)委会，共3500名年龄在18周岁以上的农村居民。此外，还同时对相关村委会主要负责人进行了问卷调查。调查设计比较科学，调查问卷的回收率和有效率都在98％以上。本报告将立足抽样调查的资料，结合目前学术研究的相关成果，从民主巩固的角度，分析村民自治的发展现状及其问题，以对村民自治的发展做出总体性评估。
       一、民主巩固的理论框架及其对村民自治评估的应用
       民主巩固是20世纪60年代以来国际政治学界分析发展中国家民主政治建设问题的一个重要分析框架。相对于西方民主国家而言，发展中国家的政治民主建设几经波折，缺乏稳定性。由此，民主巩固问题成为困扰很多发展中国家的重要理论和现实问题。
       什么是民主巩固?一位研究者戏言，“当民主政治变得令人厌烦的时候，他就已经巩固了。”不同的学者对民主巩固标准认识不一，综合起来，有精英行动论、文化模式论、制度规则论及综合论四种模式。精英行动论着眼于政治精英的行为与民主关系上，认为只有当民主过程中的所有行为者，尤其是那些失去权力而试图重新获得权力的人，也只能采取民主规则来进行，并服从民主过程的结果时，民主才算巩固。文化模式论认为，民主巩固是一个民主结构与规则的调适／凝固过程。亨廷顿认为，“当人们了解到，民主只是为专制问题提供一种解决办法，而未必为所有其他问题提供解决办法时，民主就会变得巩固了。”制度规则论认为，一个巩固的民主是一个符合各种民主的程序性标准的体制，在其中，所有政治集团接受已经建立的政治制度并遵守游戏的民主规则，即社会中的主要政治集团及其领袖愿意接受民主的政权和平转移；另外，精英和民众都在民主体制内运作；当出差错的时候，是更换统治者而不是抛弃民主。达尔提出“秩序和制度的最低纲领理论”，成为制度论的经典理论。综合论者从精英的行为、民众的态度和宪政的结构三个方面来界定民主巩固。具体说来：行为上，能够动员起来反民主的资源和精英消失或不再具有这种能力；态度上，民主程序和制度得到大多数人的认同，并且不寻求民主之外的其他替代方式；在宪政结构上，传统的非民主力量和民主体制中的决策者都不能超越民主的宪政规则。
       对我国农村村民自治的研究和评估，能否借用民主巩固的理论框架呢?我们认为，民主的发展方式和制度规则等都会随着时空背景而异，但是，民主也有一些普遍的评估标准。结合村民自治研究，我们认为，一种综合民主体制中的精英行动者、制度构建、民主文化以及国家权利保障和社区组织支持的框架，可以作为评估基层民主巩固的基本框架，我们将之概括为村民自治发展综合框架。我们将这一框架具体表述如下：
       1．村民自治中的精英行动者接受村民自治的制度规则，这包括这些精英愿意用民主制度规则进行村落政治游戏；落选也不采取推翻民主规则的做法进行反抗；服从民主的结果，在位者和下野者都认同通过民主掌握权力。
       2．村民自治的程序性制度落实和体制能力增长。
       3．村民自治的制度规则和实践得到村民的认同。这包括村民民主参与度、村民政治效能感、村民的政治表达和评价。
       4．国家权利保障和社区内生组织支持。我们认为，这四个方面各有侧重，分别表明了民主巩固的不同层面，形成一个完整的村民自治发展综合框架。
       二、村民自治的发展现状：民主巩固持续扩展
       村民自治发展综合框架通过对村民自治发展的内外生变量的综合归纳和处理，使得对村民自治发展的评价被纳人民主巩固的理论架构中来衡量。以下，我们应用调查资料和其他补充资料来进行评估。
       (一)村民自治中的精英行动者：制度卷入与规则认同
       乡村社会中，村民自治的引人改变了乡村精英行动的方式，最主要的原因是村委会成员的产生需要过村民投票这一关。根据精英主义民主的古典理论，民主最核心的本质是精英通过竞争民众的合法认同得以掌握权力。在村民自治中，竞争权力的精英包括村内各类精英和指导村民自治的乡镇干部。
       1．村庄内部精英。村民自治作为现代国家的一种政治建构，冀望通过吸纳长期被排斥在政治之外的农民参与政治过程，约制乡村权力精英，建立良性的基层政治秩序。据研究，在村民自治之前，农村精英行动格局主要有三个特征：其一，双重庇护关系，即乡镇干部庇护村领导，村领导庇护一般村干部；其二，通过情感投资和组织控制维持权力稳定；其三，权力精英来源单一封闭。村民自治尤其是公开的竞争性村民委员会选举对此产生了巨大冲击。调查表明，目前，村委会主任及其成员，从提名、候选人产生到最终的确定大都由村民大会直接选举产生，上级领导和村党支部指定所占比例基本在10％以内。可见，在目前的村委会选举中，已经有90％以上的村委会干部是在民主选举制度的范围内产生的，村庄精英在取得村庄事务决策权的行动中，认同了村民自治的制度安排。通过违背民主安排来获得权力已经成为不受欢迎的少量现象。近几年，即使有村民就村民自治问题上访，也主要是反映有关方面未能严格按照法规进行村民自治活动，一般没有超出村民自治框架的诉求。这也间接说明，在村庄政治决策权的竞争中，失去权力者或者受到损害者并没有拒绝民主本身。
       2．乡镇干部。从一定意义上讲，村民自治是对乡镇干部权力边界的一种约束，他们被迫转变控制村庄的方式。经过20年的村民自治实践，乡镇干部对村民自治的态度，经历了一个从公开抵制到被迫实行但是采取行政和其他力量强行干预，再到尽量使自己在村民自治的民主程序内行动的转变过程。当前，经历了6—7次换届选举的训练以及民主规则的操练，至少表
       面的民主反对者已经比较少了，即便表达对村民自治的质疑，也主要是以民主发展中出现的矛盾和问题为说辞。这至少也表明，村治中的政治人目前已经卷入村民自治的民主运作体制中。精英进人民主制度之中行动并放弃非民主的行动框架，表明村民自治正逐步巩固。
       (二)村民自治中的制度构建：程序完善与能力增长
       法律化、制度化、程序化是改革开放以来基层民主发展的基本指导方针。对于利益分立的参与者而言，最为关键的是建立具体的、有约束力的民主程序，只有这样，才能有真正的民主。下面，我们主要从程序完善和能力增长两个方面作一分析。
       1．民主选举机制稳步确立。20年来，我国的村民自治在民主选举制度方面做出了深刻的转变，民主选举制度的法律化和规范化水平得到很大提高。评估民主巩固，不仅要看有没有一种民主制度，更要看这些民主制度在实践中有没有得到遵循。根据调查，当前村委会选举中，制度规则完善并得到有效实施的村占被调查村的80％以上。资料显示，以民主规则处理选举中各个环节的事务，已经成为主流。一是村民选举委员会成立的方式。选举委员会是民主选举的领导机构，它制定选举安排、处理选举中的争议并确认选举结果，具有重要意义。可以看出，作为选举领导机构的选举委员会，其制度建设已经获得广泛实践，非民主的制度运作，如“村党支部指定任命”或者“上级领导指定”这两种方式所占比例已经在10％以内了。总体上来看，由村民大会推选产生占61.3％，制度运作的民主扩展趋势是十分显著的。二是候选人提名和产生是选举中最初一关，也是关键一关。由于在提名方式上并没有统一的制度规定，因此，多种提名方式，如“海选”、村民代表会议提名、自荐提名、村党支部提名等，都是合法的。但是，从民主程度上来看，不同提名方式的民主内涵是有差别的。调查显示，目前初步候选人提名主要由群众直接提名产生(70％)，由选举委员会、村党支部或者上级提名产生的所占比例较小(分别为17％、8％和5％)，而且呈现递减趋势。另外，超过93％的被调查村民认为，正式候选人产生是由全体村民投票或者村民小组、村民代表会议投票确定的，村党支部确定或者上级政府确定的不到7％。三是差额竞争性选举是确保村民选举民主的一项重要指标。据调查，目前村委会主任和成员的选举方法，超过85％已经采用差额方式，选举的竞争性和民主性得到保障。另外，通过对上述制度运作方式及其效果之间进行的分类交叉分析表明，每组数据中的第一项，即最能显示民主性的数据之间相关性非常高，也就是说，民主选举的制度之间具有强烈的规模报酬递增@倾向。
       2．民主决策机制得到加强。经典民主理论认为，民主政治实质是在政治精英特定制度框架中追逐决策权力。民主决策主要包括两个层面，一是村民直接参与本村重大事务的决策，二是村委会在广泛吸纳村民意见基础上，根据民主自治原则，对村治中的日常事务进行决策。调查表明，超过90％的被访者认为自己的村庄有村民代表，而且超过60％的被访者认为这些代表是由村民推选和联户推选产生的。从民主决策的实践来看，有超过60％的被访者认为其村庄在前一年至少召开过一次村民代表会议或者村民会议，50％以上的被访者在前一年中参加过一次以上的村民会议或者村民代表会议。不过，调查也表明，在民主决策的具体实践中，普通村民或者村民代表的作用尚有限。可见，民主决策机制和组织的建设已经具备一定的基础，但是实际的运转尚待进一步的民主建设。
       3．民主管理机制广泛应用。民主管理的关键在于制定系统配套的村级管理制度，形成群众参与、民主协商基础上有规则的、规范化的管理。调查显示，目前民主管理的相关制度和规则都已经普遍建立，执行情况也得到村民基本认可，受访者对民主管理的评价较为正面。统计数据显示，接近50％的受访者明确表示所在村有村规民约或村民自治章程，而在对相应村委会干部的调查中，接近90％的受访者表示有村规民约或村民自治章程。此外，这些民主管理制度的制定，也是广泛征询村民意见的结果。统计表明，超过65％的受调查村民表示在制订村规民约或村民自治章程时，征求过村民会议、村民代表会议及部分村民意见，没有征求群众意见的只占15.3％。
       4．民主监督机制发挥作用。村治中的公共权力，如果不能得到必要和有效的监督，极有可能蜕变为少数人借以谋取私利的工具，从而造成民主败坏。民主监督的核心是采用制度化、组织化的方式进行村务公开、民主评议，特别的情况下还要对执掌村庄公共权力的人进行纠正和制裁。从村民自治的民主监督机构设置情况来看，民主理财小组和村务公开监督小组设置率都不高，不到受访村民的30％。另外，有接近50％的村民不清楚本村是否有民主理财小组和村务公开监督小组。从民主监督的实践形式上看，其状况也不够乐观。由于缺乏机构和制度安排，民主监督的重心，也就是财务监督状况最为堪忧，只有不到7％的被调查者认为自己对本村重大财务收支情况有了解，有超过70％的人不清楚。调查显示，11项村民关心的村庄公共事务处理情况基本上实现了公开，但在涉及财务和非固定性资金使用方面的公开情况最差。总体来说，民主监督的实践进步较为缓慢。
       综上所述，村民自治的制度体系，经过6—7届换届选举的锤炼和修正，实现了村庄权力多次和平易手，制度规则已经基本落实，制度能力正在持续扩展。
       (三)村民自治中的民主文化构建：积极参与与效能扩展
       民主制度需要有健全的社会基础。民主游戏不仅要有好的规则与程序，还需要有与之相应的公民文化支撑。所谓民主文化，就是在民主实践中积极参与民主活动，对民主制度和运作的过程与结果持认同的态度。
       1．民主参与度。这里主要以民主选举来说明。据调查，虽然有77％的选民表示自己在村委会选举中投了票，但是，公民文化还是比较欠缺的，随着参与层次的提高，受访者的参与度越来越低。这表明，目前的村民自治有较为广泛的参与率，但是在参与的层次上还不够高。
       2．民主效能感。民主文化的核心是民主的效能感。它是指参与民主活动过程中的个体对自己能否影响民主政治结果的信念。民主效能感的高低会影响到个体是否有动力参与民主，从而影响到民主巩固。村民自治的发展，使得村民的民主效能感得到提高。调查表明，70％以上的村民认同村干部由“老百姓自己选更好”，另有近19％的村民主张“上级任命和老百姓选举相结合”，而认同“上级任命更好的”不到4％。这是一个巨大的转变，民主方式已经为村民所高度认同。
       民主不仅意味着公共事务的决策权按照多数决的原则分配，更是一种寻求社会共识、平衡利益分歧的装置，即“努力使得能够影响决策权的多数最大化，而不是满足于获得作出决策所需的狭隘多数。它要求各种规则的制定、各类机构的设置旨在使人们广泛地参与政府，并就政府推行的政策达成普遍一致。”@民主效能感和决策是否反映共识密切关联。调查显示，在村民对村干部的意见表达方式上，相当数量的村民选择“在村里开会时发言提意见”(27.1％)、
       “找村干部谈话”(37.7％)、“找村民相互议论”(30.4％)和“选举时不选他们”(20.8％)等方式表达自己的意见。同时也应该看到，村民自治在选举之外的一些民主机制尚不健全，制度化、程序化的意见表达机制尚不普遍，还有33.8％的村民选择“憋在心里不说”。民主能否表达共识，其基础在于民主产生的干部能否听取群众意见，代表群众利益。根据统计，民主选举对于达成社会共识，形成的民主效能感起到了积极作用，87％以上的受访者认为民主选举至少有时候可以使得村干部注意听取群众意见，77％以上的受访者认为民主选举能够使得村干部代表群众利益。良性的民主效能感的形成和维持，对于民主实践深入人心、持续扩展、获得巩固具有重要意义。
       (四)村民自治的权利保障和社区支持：逐步提升与初步构造
       实践证明，民主的成功需要有效的国家能力和理性的公民社会。这里仅从乡镇对村民自治的支持和农村社会内在发展的角度简要阐述这个问题。
       1．乡镇政府对村民自治的权利保障有所增长。根据我们调查，当前，由于上级政府、尤其是民政部门在村委会选举等工作上给予了高度重视和严密的工作部署，乡镇政府在指导推动村委会选举工作上也相应比较重视，工作力度都比较大。根据民政部相关统计，在刚刚过去的全国村委会换届选举中，除去少数特殊情况的村经过上级民政部门同意暂缓选举之外，全国绝大部分村都实现了民主选举的届期轮替。
       村民对乡村关系的评价也可以说明乡镇政府对于村民自治权利保障工作做得如何。调查表明，村民对乡村关系的总体看法是比较正面的，选择“比较好及以上”者占55％左右，再结合选择“不太好”和“很不好”的只有1％不到，无疑说明，乡镇政府正在从村民自治的权利侵犯和干预者角色逐步转变为保障者角色。
       2．村民自治的社区支持正在形成。根据资料，村民自治的效果已经得到村民的普遍认同，村民也相信民主选举可以使适合的人选上去，村民自己选举的干部比上级政府直接任命的好。可见，村民自治正在从社区外生的制度建构转变为社区内生的制度实践，民主在实践中实现了自我增殖能力的提升。这是基层民主巩固中的重要体现。
       三、村民自治发展中的主要问题：冲突、形式化与深化乏力
       在看到民主巩固的同时，我们也应该看到，伴随着民主的深化，村民自治的发展还面临着一系列的问题和挑战。民主是“一连串事件”。依据前述的民主巩固的分析框架，我们将当前村民自治发展中的主要问题归纳如下：
       (一)精英的失序博弈：民主与行政、宗族等的冲撞
       有一些对中国政治不太了解的人，屡屡认为中国的村民自治放在连政权都不是的村庄中，连幼稚园民主都不如，不值得关注。事实上，村委会虽然不是政权的序列，但是它兼具官方和民间两重身份，内生着民主和行政两种机制的博弈，体现党、国家与社会的多重关系，在其中的民主实践是大有看头的。正因为如此，村民自治的发展也一再面临严重的挑战和不同组织原则、行为规则的持续冲撞。这主要包括：乡村关系中乡镇和村庄精英的失序博弈，如乡镇对于村民自治的非法干预和不当控制；村庄内部党支部和村委会权力的失序博弈，如体现在相当一部分村中的支部书记与村委会主任的矛盾；在选举竞争中凭借不同组织原则的村庄内精英之间的失序博弈，如采用宗族等组织手段形成候选人之间的不平等竞争等。总体而言，由于基层治理体制的错位，民主机制和行政机制、民主原则和党内原则、民主原则和宗族派性、民主原则与自利原则等之间的关系尚未理清，相关行动者在民主制度和程序中可以找到不少“木马”，导致民主巩固问题丛生。
       (二)制度供给的困境：形式化与效能困局
       1．民主制度的形式化问题。目前基层民主政治建设中的主要问题，是表现在规则制度无法有效运转上。在实践中，制度表面化和形式化体现在民主运行的各个方面，使得民主应有的效果难以切实体现。
       2．多数决定被少数人拒绝执行困住问题。当前，村民自治中的一个突出问题是：通过规范的制度和程序办事，往往因为少数人阻扰，将多数人都同意的决定否定，从而使得村务管理的难度增大，这尤其表现在目前村庄的道路建设、农田水利维护和管理以及村庄集体经济利益分配等公益事业领域。因此，如何提高村民自治制度之下的村庄提供公共服务和公共产品的能力。突破多数决定被少数人阻挠从而导致总体福利下降的困局，将是村民自治进一步发展不得不面临的难题。
       (三)村民认同的缺失：政治冷漠与认同表面化
       1．动员式参与，缺乏主动性。衡量一个地方村民自治是否得到深入发展，关键要看村民参与的广度和深度。目前，村民对村务公开和民主管理的参与还比较被动。一般都是需要一定的会议补贴等激励因素，才愿意参与相关会议。而对于本村公开项目和内容一般也难以主动进行质询和进一步澄清。沉默的大多数刚好成就了少数人对村庄公共事务的垄断。
       2．民主认同趋于表面化。事实上，村民对村庄的村民自治的认同还是比较表面化的。一般而言，他们都认同村干部办事必须民主、公开、公平，但是，由于个体农民缺乏组织，难以形成对公共事务的一般性意见。因此，在实践中，他们往往不选择通过正式民主程序和制度追求自己的利益，而是采用个人化方式，如和村干部拉关系等追求其特殊利益。
       (四)支持性环境的短缺：保障乏力与支持不足
       1．国家保障不足。这主要表现在：其一，缺乏对乡镇干部督促、推进村务公开和民主管理工作的有效激励机制；其二，缺乏对村民自治违规行为的惩处机制；其三，缺乏对乡村恶势力的有效打击机制。目前，在一些地方，由于村级组织难以进行组织活动，缺乏对村庄秩序的保障能力，使得一些黑恶势力渗透进村级公共事务管理中，严重影响了村民自治的运行。
       2．社区内生组织支持不足。目前，村务公开和民主管理的瓶颈就是村庄内缺乏有效的农民经济利益组织和其他能够聚合村民意见、表达村民公共看法、有效监督村务管理工作的组织体制。其一，村党组织缺乏聚合村民利益的组织能力；其二，村民代表会议等组织建设较为涣散，难以有效整合村民意见，监督管理村务民主；其三，社区内生的农民专业性经济利益组织发展不够，在村民自治工作中难以发挥这些组织的作用。农村社会由于组织发展欠缺，单个的农民、农户缺乏好的机制与村委会的民主管理对接，导致民主难以切实推行，单纯选举式民主也容易陷入部分村庄精英“捞一票就走”的困境中。
       村民自治20年是基层民主发展的新起点，它在国家构建和社会发育中以顽强的生命力存活下来，并取得长足发展。当然，还存在大量发展中的难题等待着进一步的解决。因此，如何在20年后的今天，客观认识村民自治发展状况和问题，是在新的起点上如何进一步推动村民自治发展和基层民主政治建设的基础。本文对这一问题只作了初步的回答。