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       摘要：我国目前正处在转轨时期，新旧体制观念的冲突随时酝酿着危机，如何在化解社会危机的过程中有效进行制度创新，是摆在各级地方政府面前的一项重要任务。本文在对重庆市开县麻柳乡“八步工作法”进行认真调查分析的基础上指出，“八步工作法”是麻柳乡党委政府因应严重的社会危机而进行的一项工作制度创新，是基层民主政治的生动体现，为在和平建设时期和市场经济条件下，党和政府如何依靠人民、让人民当家作主探索了一条可操作的路子，也可为其它地方的乡村治理提供了启示和借鉴。
       关键词：麻柳乡；八步工作法；危机管理；后选举治理；制度创新
       中图分类号：D638
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2007)04—0048—10
       作者简介：高新军，中央编译局比较政治与经济研究中心研究员。
       我国目前正处在转轨时期，巨大的转轨阵痛使得这一时期成为社会矛盾的突发期。我们不仅面临着经济上从计划经济向市场经济的转轨，更面临着政治上转变执政观念和转变政府职能，重塑责任型政府和服务型政府的艰巨任务。新旧体制的冲突、新旧观念的冲突时时酝酿着危机，如何在化解危机的过程中实现制度创新，是摆在各级地方政府面前的一项重要任务。自从1987年我国实行村民自治以来，20年的实践提出了一个重要的问题，即民主选举之后如何实现民主决策、民主管理和民主监督，也就是所谓“后选举治理”问题。这个问题目前在我国农村实行的村民自治中并没有真正解决，由此也就产生了所谓的“选举疲劳’’和“村级民主无用论”。究竟用什么方法来化解这个难题，也是我国深化基层民主政治建设的重大课题。典型和样板的作用是重要的。重庆市开县麻柳乡为我们解决以上问题提供了有益的探索，他们的做法有着强大的示范和引导作用。
       
       “八步工作法”：社会危机引发的政府工作制度创新
       正如我国在经历了文革中“极左”错误路线造成的严重政治和经济危机之后，才成就了改革开放的伟大事业一样，麻柳乡的制度创新始发于一次深刻的社会危机。
       麻柳乡位于重庆市开县西北部与四川省宣汉县的交界之处，幅员面积94平方公里，有11个村、1个居委会，28000多人，22600亩耕地。境内山高坡陡，断崖横生，海拔420—1470米，素有“千猪同槽”之说，自然条件十分恶劣，民谣称之为“九沟十梁四面坡，沟深坡陡悬崖多，往上望望得草帽落，往下看吓得打哆嗦”，加之交通不便，信息闭塞，群众生活水平极低，是全县位置最偏远、条件最艰苦、经济最贫穷的乡之一。
       麻柳乡也曾是开县闻名的“闹事乡”。1999年前后，由于多种原因，该乡党群干群关系一度十分紧张，群众多次越级上访，甚至出现了聚众围攻政府的“99·6·14事件”。当时的麻柳，秩序不稳，环境不顺，民心不齐，干部精神不振，工作推进困难，形势异常严峻。
       2003年6月2日，开县全体县级领导干部在麻柳乡召开了“执政为民”的恳谈会，时任开县县委书记的佘明哲在谈到麻柳乡过去之所以发生社会危机时说到，“过去，麻柳乡干群关系不协调的症结在于损害了群众的利益，一方面加重了群众负担，人均负担130—140元，不种白肋烟每人还收发展基金10元，开展拉网式的计生、林业、国土、建房、殡改清理，搞户户过关，每户收取罚款1000元左右(个别村几乎没有没给罚款的户)；另一方面群众盼望多年的修路等事情又不去兴办，群众有了困难和问题又不去解决，群众说：政府只收钱不办事。这些引起了大多数群众的不满，极大地伤害了群众的感情。”细节是真实的。为了说明麻柳乡制度创新的动力和彻底性，笔者认为有必要在本文中较为详细地分析一下发生在1998年前后的社会危机的原因，尽管这样的回顾有时会给某些当事人带来一些尴尬。据笔者调查，1997年下半年，麻柳乡进行了为期1个多月的“四清理”执法活动，即对1988年以来在“计生、林业、建房、殡葬”方面有违规行为的农户进行处理，主要的处理办法就是罚款。为了调动乡村两级干部的工作积极性，乡里还私下规定收取的农户罚款，乡村干部有3—5％的物质奖励(该款后来在县里工作组的督促下进行了退还)。对于下乡去从事这项工作，乡里的干部们并非都是理直气壮，他们中有不少人当时就感觉到理由不是十分充分，与中央的政策有抵触，尤其是他们将面对的是农民的直接抵抗。这次清理，乡政府收上来的资金有100多万元。笔者调查的麻柳乡兴坪村有1838人，当年就被罚了6万多元。可以想象在麻柳乡这样一个贫困的乡镇，这么多的钱从农民手里被乡政府罚没，意味着什么。所以，执法的结果就如上面引述的佘书记2003年的发言那样，“引起了大多数群众的不满，极大地伤害了群众的感情。”
       其实，1999年6月14日麻柳乡的群体性突发事件的发生原因远不止“四清理”活动。1994年，我国实行“分税制”改革之后，由于财力上收，事权下放，乡镇的财力日渐枯竭。笔者了解到，开县对麻柳乡实行的是“划分收支范围、确定收支基数、定额上解或者补助、超收分成或者全留”的“财政包干”体制。对于像麻柳乡这样的贫困乡镇，从年初到年底，乡里工作的重点就是如何筹集政府工作人员和教师的工资。如在农业税没有取消的2001年，县里给麻柳乡核定的收入是60多万元，但是支出就有300多万元；2003年核定收入是67万元，支出却要351万元。2005年农税取消后，麻柳乡的财政收入只有少量的契税，每年约为2000元，而支出(包括教师工资)需要559万元，其余部分要靠县转移支付方可解决。开县直到2006年才开始实行乡里的教师工资由县里统发。人是要吃饭的，人也是要生活的，乡镇干部们并不是可以不吃不喝的圣人。窘迫的财政状况和迫切的吃饭需求，使得乡里自然把注意力集中在可以产生“效益”的工作上，至于其它没有效益的工作，则要向后靠一靠。
       那些年，乡村两级干部在政策的执行上和工作的方法上也存在着严重问题。例如，强令农民购买“磁化肥”，不买就扣钱；向农民强迫收取发展基金，全乡达20多万元；强收“以资代劳”费，人均15元；在推广规范化种植水稻的技术中，对于没有按照规定做好的农民要每亩或每丈(只凭干部随意规定)收取10元的“科技认识费”；当共青团员团费收不上来和村里的招待费不够时，也要搭向农民收取统筹款的便车，一并收取，以至于农村统筹款的收取情况十分混乱。甚至农民卖猪还要替政府向买方征收15元的“毛猪购销税”，这项税款后来竟演变为所有的养猪户不论卖没卖猪都要向乡政府交税的做法。这种以罚代管和强迫命令的工作方法和工作态度，使农民认为乡政府是只收钱不办事，从而丧失了对乡政府的基本信任。1997—1998年，中央开始采取了一系列惠农政策，麻柳乡的老百姓一时间仿佛获得了一把维权的“尚方宝剑”，开始公开与乡政府对抗，最后酿成了“99·6·14事件”。
       1998年底，开县乡镇换届调整了麻柳乡的党委、政府班子，原主要领导被调走了，以李红彬书记为首的新领导面临着非常困难的工作环境。新领导要想打开工作局面，首先必须统一
       干部的思想。但是据了解，当时不少乡干部受“官本位”思想的影响，首先想到的并不是要转变政府的工作作风和加强基层民主政治建设，而是要压服群众，建议县里抓几个人。但是，这个建议遭到了县里的拒绝。面对上级的压力和群众的不信任，这些乡干部感到很绝望。
       置之死地而后生。很明显，在这样的形势下别无它路，只有走彻底的民主执政之路。麻柳乡的制度创新就是在这样严峻的背景下起步的。面对矛盾，他们没有退避躲让，而是积极化解。在当时十分被动的局面下，麻柳乡党委政府提出“头要昂起来，胸要挺起来，劲要鼓起来，旗帜要扛起来，工作要干起来”的口号，他们开始在李红彬书记的带领下自带干粮下村调查，发放问卷，了解矛盾问题的原因。乡党委和政府的主要领导则去矛盾最集中的地方与自发的群众代表进行交流，了解他们的愿望和意见。在这个过程中，干部们遭遇到群众的白眼、讽刺、挖苦、辱骂和不理睬自然是少不了的。在上下两级的挤压下，干部们开始反思自己过去的所作所为，并逐步为走向一条新的民主化道路作了思想上的铺垫。
       造成严重紧张的党群干群关系的原因很清楚，那就是政府“只会乱收钱、不会办实事”。要想让麻柳乡的老百姓重新相信政府，就必须真正为老百姓办实事、办好事，取信于民。乡党委政府首先想到的是修建双河口大桥，这成了麻柳乡制度创新的切入点和突破口。双河口大桥涉及解决该乡双泉、大同、大碧、九坪四个村共3691人过河难问题，桥未通时，群众生产生活极其不便，几乎每年都有行人被洪水吞噬生命，人民群众对修建双河口大桥渴望已久。乡党委政府经多方协调，筹集了3万元，又面向社会募资7500元。1998年12月，乡党委政府牵头，由4个村推荐组成了“双河口大桥建设领导小组”。领导小组找技术人员规划、测设、预算，该桥需投资24.05万元，3700人承担，人均需集资65.00元。方案报经乡党委政府审定时，党委政府觉得总投资偏大，便另找人员规划、测设、预算，总投资只需12.95万元，人均35元。方案确定后，新的问题又产生了：一些群众不理解不支持，反而说干部牵头修桥是假，想从中捞“油水”是真。负责此工程组织发动的乡干部和先前积极性很高的村干部面对重重困难都不愿干了。这时，乡党委政府果断做出两项决定，一是充实领导小组，每村推荐1名群众加入，并由3名群众分别作会计、出纳、保管，由群众来管钱，干部只管事；二是将方案交由群众讨论全民公决，同意的签字盖章。结果95％以上的群众同意此方案，由此坚定了乡党委政府的信心。4个多月后，大桥建成了。工程验收后结算，还余34695.4元。有村干部建议，余款抵作农税交乡财政所。乡党委政府又做出决定，按人均9.4元如数退给群众，绝不抵作农税上收。双河口大桥的建成、让人民当家作主的管理方法和最后退款，在全乡干群中引起强烈反响，群众说：“从来政府收钱收进去了就别指望退出来，这次真的不同了，这9块4角钱，买回了我们的心啊!”
       李红彬在回顾这一段历史时是这样描述的，“农民负担、村务公开、行政违法行为的处理和兴办公益事业曾是群众普遍关注的四大热点问题。一是对农民负担问题，我们严格执行中央、市县有关减轻农民负担政策；二是对村务公开的问题，每村都建有村务公开栏，每半年公布一次财务收支情况和其他应公开的情况，消除群众的疑心和戒心；三是对行政违法的处理问题，第一，对过去极个别的错误处理本着实事求是、依理依法的原则予以纠正，给群众一个明白，几年来共纠正了6件；第二，对新的违法行为的处理转变工作方式和方法，变集中突击为经常性开展工作，变过去所有的工作人员‘有权’处理各种违法行为由职能部门专司其职，做到执法依据、执法主体和执法程序上合法，杜绝了‘通不通，三分钟’等一些不良现象发生；四是对兴办公益事业问题，做到既遵循法律准则，又尊重民意，充分按照民主和量力兴办实事的原则。主要体现在三个方面：一是群众想办的事业，且群众积极性高、有能力承担的，各级组织和干部坚决支持，反之如果积极性不高，时机不成熟就决不强按牛头喝水；二是必须层层召开会议，进行全民公决，按《村民委员会组织法》的规定，形成公决意见书，户户签字，共同遵守；三是凡涉及财物的相关问题都由群众推举人选进行主管，乡村两级只履行监督职能，工程完工后及时向群众公布账目。由此，群众看到党委政府说话是算数的，基本树立起了诚信政府的形象。”这种双赢的局面，使干部和群众都看到了民主执政的巨大能量。
       麻柳乡党委政府认为，要把群众需要办的事情办好，不仅要有良好的愿望，更要有符合群众实际的科学民主的工作方法，只有这样才能聚合民力，上下同心，把好事办实，把实事办好。有了这个良好的开头，在接下来的修路铺路、饮水工程、建校办学、农网改造、电信建设等一系列公共服务项目上，他们逐步形成了一套完整的、民主科学的“八步工作法”：第一步，深入调查收集民意，征求群众意见的面要达到60％以上(弄清大多数群众需要办什么)；第二步，召开会议初定方案(召开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办)；第三步，宣传发动统一思想和认识；第四步，民主讨论确定方案(多次召开党员干部和村民代表会议，在初步方案的基础上，根据群众的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50％以上；这避免干部在财务上拎不清，成立群众财务管理委员会，所有钱物均有群众代表管理，村组干部管事不管钱)；第五步，户户签字进行公决(赞同的达到85％，才予以实施，否则暂缓)；第六步，分解工程落实到户；第七步，各村民小组组织实施；第八步，竣工张榜公布(由群众财务管理委员会清算财务)。一方面，他们在决策、实施、管理中，严格民主程序，充分尊重民意；另一方面，他们绝不放任自流，而是站在大多数群众的根本利益的角度，加强组织引导，努力形成科学决策。有时为了一个方案的形成，几上几下，反反复复，需要经历数十次，才能敲定。
       民主执政的效果是惊人的。一是密切了党群干群关系，实现了农村和谐。过去群众恨干部，现在盼干部，干部下村，群众争着往家里请。群众不但自愿出钱出力兴办公益事业，还自发地给乡党委送了21面锦旗、立了2块德政碑。过去麻柳乡是全县不稳定的典型，现在治安良好，已连续6年零上访，干群齐心协力，重现了党群干群的鱼水深情。二是改善了生产生活条件，改变了农村面貌。1999年以来，他们发扬自力更生精神，依靠群众投资投劳，新修公路326.8公里，建设大小桥梁8座，实现了村村、组组通公路。2002—2004年，投资500多万新建人饮池216口，铺设钢管490公里，解决了6250户、24460人的饮水困难，实现了全乡100％的村、85％的人吃上了清洁卫生的钢管自来水。场镇水厂的技改也已经完成。筹资130多万元，硬化场镇街道、居民新村街道19200m2，场镇危岩治理工程已经启动，集镇建设“三桥两路连四区”的规划实施顺利。新建程控电话机房2处，电话由1999年的5门发展到现在1926门，已实现区域内通讯全覆盖；积极配合电力部门，投入近1000万元，完成了8个村的农网改造工
       程。山区人民行路难、饮水难、赶集难、通话难、照明难等问题已基本解决。三是社会事业蓬勃发展。2001年以来，投资150多万元，改扩建了乡卫生院，增加使用面积1500m²，医疗设施逐步完善。目前，全乡有卫生院1所，卫生所1个，卫生室10个。2006年，运用“八步工作法”，推进新型农村合作医疗制度，在短短的10天时间组织全乡72％的农民自愿人均筹资10元参加合作医疗(参合人数为19606人)。投资823万元，排除危房2890m²，新建了1所占地面积15亩、建筑面积近10000m²的麻柳初级中学，迁建了面积3564m²的麻柳小学，改善了11所村校的办学条件。目前，全乡有一类初中l所，中心小学2所，村校21所。新发展了有线电视近2000户，基本实现有线电视网络全覆盖，加密电视进农村。投入20多万元，新建1个面积达456m²的综合文化站。投入70多万元，新建了1个敬老院和2个五保家园，面积达1486m²。基本解决了本乡群众的就医难、上学难、看电视难、受保障难。四是推动了农村经济发展，提高了群众生活水平。目前，全乡建立年出栏500头生猪养殖场5个，生猪养殖小区12个，实现规模养猪3.8万头；建立长毛兔良种繁殖场4个，长毛兔养殖小区10个，发展100只以上养殖大户150户，全乡农户养兔率达50％，实现规模养殖长毛兔10万只；建立“波杂羊”良种场1个，人工授精站4个，山羊养殖小区5个，实现规模养羊1.5万只。2005年，全乡生产总值6903万元，增长11.3％；农村经济总收入3022万元，增长11％；人均纯收入1478元，增长19.3％；全乡年末储蓄存款达4280万元，比上年增1037万，增长32％。
       “八步工作法”：民众参政议政的有效渠道
       在调查中，笔者深深感到，“八步工作法”的制度创新既是中央对农村政策调整后产生的积极结果，更是基层干部和群众应对变化了的形势的创新之举。“八步工作法”建立起了“该办什么、怎么来办，由群众说了算”的民主管理机制，群众参与兴办公益事业和发展经济等重大事项的民间调查、项目决策、资金管理、清算公示的全过程。“问计于民，还权于民，造福于民”的八步工作法聚合了民力和民智，把“群众想办的”和“政府要办的”拧成了一股劲。佘明哲认为：“麻柳乡政府在实践中总结出的农村八步工作法，是基层民主政治的生动体现；而民主政治作为一种手段，能够有效地配置各种资源特别是政治资源，调动广大群众和干部的积极性、创造性。真正做到了让人民当家作主。”这真是真知灼见!
       长期以来，我们虽然在口头上和文件上强调了多年，要相信群众和依靠群众，要让人民当家作主，但并没有真正落在实处。相反，长期的官本位思想使得地方政府在实践中往往喜欢“干部指挥命令，群众被动服从”的做法，喜欢“为民做主”，工作方法简单粗暴，官僚主义严重。麻柳乡的“八步工作法”真正在实际操作的层面上解决了群众参与的重大问题，使人民当家作主真正落到了实处。李红彬这样总结这种方法：“‘八步工作法’实质在于：民主决策，让群众自己决定自己的事情；民主管理，让群众自己管理自己的事情；民主监督，让群众自己监督自己的事情。”其间处处细节体现了基层民主政治精神。
       例如，麻柳乡修326．8公里公路，总投资1200万元(其中现金240万元，群众投劳折合960万元)，政府的补助不到50万元，就是说用50万元换取了群众的1150万元投入。在麻柳，老百姓掏钱办事，没有怨言，没有上访告状，还送锦旗感谢党委政府，这是什么原因?根源在于他们还权于民，充分发扬民主，真正建立了一套民主决策、民主管理、民主监督的机制。为了动员群众办好自己的事情，公路建设采取了统一的流程：入户调查确定方案(线路走向、负担方案、集资额度)——宣传发动统一思想——户户签字进行公决(赞同的达到85％，才予以实施)——分解工程落实到户——竣工结算张榜公布。为了取信于民，由群众推荐建设领导小组成员，保证有50％以上的群众代表参加，并且由群众代表管钱管物，干部只管组织、引导、协调、监督和服务。为了把思想不通的群众转化过来，乡村干部白天忙在工地上，晚上打起电筒挨家逐户做工作，一次不行做两次，对有的群众做思想工作长达半年之久；对个别不通情理的群众，乡村干部以身示范，垫资出劳，真心帮扶；对确有实际困难的群众，组织干部、党员帮助修建。精诚所至，金石为开，干部的真情终于感动了群众。
       又如，麻柳乡的丰元村地势险峻，修路24.8公里，是全乡人均工程量最大(人均达1400多元)的村路。公路路线的走向如何，各小组争执不下。乡里组织召开了7次群众大会，拿出初步方案。第一方案由于受益面不平均，近70％的群众不同意，大家重新讨论；可第二方案由于走向分散，仍有50％多的群众不同意；直至第三方案“两头赶中间，26个转盘转上山”，所有村民在公决书签字同意后，才开始施工。公路通车后，村民们自发地立了一块德政碑：排忧解难公仆显身手，劈山斩碍人民立头功。乡人大主席团主席王中福说：“修桥、修路，这些事政府想了多少年都由于矛盾重重，没有搞成，原因在于没有走群众路线。而八步工作法从组织方式、管理方式上进行了民主创新，得到了老百姓的信任。”
       同时，“八步工作法”也是对政府行为的规范和约束，它使政府找到了自己在市场经济中的位子。在“八步工作法”中，核心是“让群众管钱、干部管事”和“全民公决”。它在让群众参与的过程中，也加强了对政府的监督和约束。决策，政府要首先听取群众的意见，以大多数群众的公决意见为准；执行，群众代表参与其中，起着举足轻重的作用；资金，由群众组成的理财小组进行管理，干部管事不管钱；清算，全部账目公开，接受群众的查账和监督。这种做法，从制度上彻底切断了干部与资金管理上的联系，从根本上防止了权钱交易的腐败现象的发生，也还了干部一个清白，给群众一个明白。
       共产党作为执政党，其执政之基是取信于民。而要做到这一点，就要做到公正、公开、公平，接受群众的监督。公生明，明生廉，廉生威，“民无德不立，官不廉不威”。例如，群众最关心的是村级财务，麻柳乡党委政府就指导村里组建了民主理财小组，规范了开支审批程序(村里支出由会计开票，3个村民代表签字，支书审签，主任付钱)，确定了财务公开办法(村里的账务定期公布，允许群众随时可以查每一张发票)。群众最怀疑的是干部在工程上捞取好处，麻柳乡党委政府规定乡村干部不承包工程、不管钱只做事，群众集资实行多退少补，工程管理人员的一点误工补助也由群众公决确定；大到几百万元的建筑工程，小到几百元的门市出租，都一律坚持在公平、公正、公开的原则下，实行招标，不搞“暗箱操作”。场镇老街硬化实行“动态标的”招标法：将甲方领导小组成员所填标的的平均数作为甲方标的，将竞标单位报价的平均数与甲方标的的平均值作为中标标的，最接近者中标。这样就避免了因事先泻漏甲方标的所
       带来的不公，防止了招投标中的腐败。群众最反感的是干部吃吃喝喝，乡领导到双泉村指导公路测设，村里炖了一只鸡来招待，乡领导当场进行了批评教育：“群众集的钱不能拿来乱吃”，从此杜绝了该村吃吃喝喝的现象。群众最痛恨的是干部处事不公，尹家村在确定公路线路时，村支书不优亲厚友，拒绝了亲家要公路从屋前经过的不合理要求，赢得了群众的称赞。政府的这些做法，应该说都是群众监督和约束的结果，由此，麻柳乡党委和政府逐步赢得了人心。
       当前，社会正在转型，体制正在转轨，活动规则正在转变。在新的历史条件下，做好群众工作，就要改变过去那种“干部指挥命令，群众被动服从”的做法，善于运用说服教育、典型引导、提供服务、依法办事的方法，发动群众、组织群众、宣传群众、教育群众，保护和调动好群众的积极性、主动性和创造性，把人民的事办好、办实，办得人民群众满意，为推动发展提供动力源泉。
       笔者在麻柳乡调查，看到了一种很有意思的现象，即在我国乡镇范围内，在还没有实现乡镇干部直接民选产生的情况下，如何解决干部们对下负责的问题。应该说，在现有的自上而下的干部管理体制中，干部们很自然地会产生对上负责为主的倾向，因为权力的授予方来自上级，下级干部也是由上级任命的。但是，麻柳乡的“八步工作法”体现的却是对下负责为主，这形成了鲜明的对照。为什么在同样的干部管理体制下，麻柳乡会出现与别人不同的“八步工作法”，而没有和别人一样呢?
       一种可能的解释是，麻柳乡遇到了别人没有遇到的政府信任危机，那里的社会矛盾空前尖锐，在民众的强大压力下，他们终于找到了一条符合人民愿望的新路子。实际上，正如笔者在2005年的一本书中分析指出的，真正的原因是目前乡镇党政面临着村民自治后新旧领导体制的冲突和挑战，而他们正处于这种冲突的矛盾焦点上。在这一点上，乡镇党政实际上承受着来自两方面的压力：一是来自村民自治的要求建立新型民主合作体制的压力；另一个是来自原有的自上而下的干部任命体制的压力型指标的压力。在这两种新旧体制的冲突中，乡镇党政要想充当和事佬是不可能的，而不论其主要站在哪一边，都将使自己陷入困境。乡镇党政干部尽管还是上级任命的，但是由于在实施村民自治后，他们要直接面对人民群众，所以感受到的来自群众的监督和压力，都不是县以上党政机关所能比拟的。在麻柳乡，乡村干部需要执行由县里统一布置的各种活动，完成县里下达的收入任务和其他各项任务指标，同时，他们也要亲身感受农民们的抱怨，特别是由于长期的乱收费和干部的官僚主义工作作风，使得那里的民众积聚了对乡镇党政的极大怨气，并且通过不断的上访和聚众闹事反映了出来，这本身就是对乡镇党政的监督和压力。这样，在乡镇党政与上级、群众这样两对矛盾中，1999年前后，后一种矛盾，即乡镇党政与群众的矛盾处在了主要方面，从而迫使麻柳乡的党委政府采取全新的民主执政的创新举措，并一举化解了这对矛盾。应该说，从2000年中央在安徽省进行农村税费改革试点开始，到2005年在全国取消农业税，大幅度增加对农村的转移支付，改善农村基础教育、交通通讯、医疗卫生、清洁饮水、广播电视等基础设施建设水平，强调民主执政、科学执政、依法执政，对各级地方党政是有巨大影响的。在这样的背景下，麻柳乡党委政府通过化解矛盾冲突，实现制度创新就是顺理成章的了。
       制度创新是具有很大风险的。在没有尝试过民主执政各项举措之前，谁也没有把握这样的举措到底会产生什么样的结果。笔者曾长期在美国从事地方政府治理的案例调查和研究，并在自己出版的著作中较为详细地介绍了美国地方政府治理的各项做法。当笔者第一次从报纸上了解到麻柳乡“八步工作法”的故事后，就被麻柳乡“八步工作法”中的“群众管钱、干部管事”和“全民公决”的内容所吸引。这也正是美国地方政府治理中的关键所在。在美国地方政府治理中，不仅资金的管理远离官员之手，而且但凡重大问题的决策，都要实行全民公决，这是民众参与管理过程的重要渠道之一。回国后，笔者也曾在不同的场合与学者和地方干部交流过这方面的心得体会，但是得到的答案大都是中美两国国情不同，这些举措可能不适合中国的国情。不知是这种做法真的不适合国情，还是真的这样做了就要约束和规范政府和官员的权力，从根本上切断了权钱交易的途径，触犯了既得利益，反正我终于在麻柳乡的“八步工作法”中看到了它实实在在的功效，并得到了民众的衷心拥护。它真实地说明，民主执政的规律是相通的，不论是在美国还是在中国。
       麻柳乡“八步工作法”的创新是在对危机的管理中创造出来的，也是被逼出来的。面对上级对压服民众的否定和群众的愤怒，那时的乡党委政府只有民主执政一条路可走。在这样的情况下，创新的风险反而降低了。同时，“八步工作法”实施后的效果是惊人的，被真正发动起来和调动起来的民众的积极性充分显示出了民主执政的巨大潜能。这些消彼长，就催生出了一种新的制度化的民主执政的实际操作程序。其实，“八步工作法”的产生完全符合我国制度创新的规律。我们可以回顾一下，在改革开放的过程中，我们的哪一项重大举措不是在化解危机的过程中诞生的呢?这就是“置之死地而后生”的道理。
       “八步工作法”：解决村民自治中“后选举治理”难题的成功尝试
       2007年是我国实行《村民委员会组织法》20周年。20年来我国的基层民主政治有了很大的发展。就村民自治而言，民主选举的发展情况最好。但“后选举治理”的难题仍旧困扰着我们。笔者长期从事“三农”问题研究，也在安徽、河南、四川、陕西等中西部省份的广大农村进行了大量的实际调研。就我掌握的情况来看，在民主选举后，我国村民自治中的“民主决策、民主管理、民主监督”基本处于空白。当选的村干部不兑现竞选承诺的情况司空见惯，不少村干部当选后以权谋私，村民也没有渠道去实施监督。村务公开、民主理财、村民代表大会等制度形同虚设，整个“后选举治理”依然需要制度创新。
       “八步工作法”的可贵之处恰恰就在于填补了这个空白，进行了成功的尝试。笔者在调查中了解到，“八步工作法”主要是用在村一级或者几个村之间的项目上的。它主要采取的是项目管理法，是“决策前的论证制、决策中的票决制、决策后的监督制”。在我国广大农村地区，每年都有一系列的公益项目需要实施。比如，每年“一事一议”的钱怎么花，路怎么修，桥怎么架，水井怎么打，学校怎么建，低保户怎么确定，等等。这些公益事业有些是要群众集资兴办的，有些是从上级政府那里争取来的专项资金进行建设的。这些公益事业项目，先做哪个，后做哪个；钱从哪里来，如何管理；账目如何公开，群众怎样监督；等等，确实需要有一个得到群众认可的规范化的管理程序，使“民主管理、民主决策、民主监督”具有可操作性。“项目管理法”可以使参与管理、监督的群众目标明确，职责清楚，时间确定，有始也有终。从而避免农村那种虽然职责在身，但又无所事事的弊端。在麻柳乡做过蹲点调研的开县县委宣传部副部长赵远坤就认为，“其实农村工作实行民主管理、民主决策、民主监督的精神早就有了，重要的是要在
       具体工作中间学会如何运用、细化、形成农村工作的一种长效机制，实践基层民主政治。”
       采用“八步工作法”化解“后选举治理”的难题，也是有成本的。相比较以前的领导说了算，“八步工作法”更强调尊重民意，彻底的公开、透明。这必然会增加乡村干部的工作难度和工作时间，要求乡村干部们更要放下架子，真正做人民的公仆，从而彻底颠覆了中国官本位的传统观念。这个观念的转变过程，麻柳乡的干部经过了大约1年多的时间。对此，李红彬回忆说，“农民前几年说‘土地分到户，不到党支部，推倒村委会，能免税和费’，干群关系恶化。其实，以前我们干部也想办事，但往往办事是用行政命令的办法，导致钱也出了，活也干了，最后反而挨骂。‘八步工作法’实施后，乡政府找准了为民办事的切入点，干部的工作积极性空间高涨。”李书记的这段话其实是浓缩了麻柳乡村干部思想转变的漫长过程。实际上，当初不少乡村干部在群众意见鼎沸时主张压服村民的意见被县里否决后，也曾十分绝望，意志十分消沉，工作非常被动。他们似乎失去了制约群众的撒手锏。这才有当年李红彬书记“头要昂起来，胸要挺起来，劲要鼓起来，旗帜要扛起来，工作要干起来”的口号。但是，“八步工作法”所代表的民主执政理念一旦在实践中显示出较之从前的传统做法的无比优越性，对乡村干部的教育作用就比任何说教都更加有效。他们从此知道了民主执政是服务群众和实现政府目标，并将两者有机地结合起来的最有效的方法。
       实践是检验真理的标准。麻柳乡兴坪村5组村民廖华山说：“前几年的乡，我们有意见。原因是干部只想着领导的利益，不考虑百姓利益。1995年，村民要求修路，乡领导也答应了，可要求每人投200元。我们村1600人拿30多万，才修4.8公里的路。我对乡干部说：‘你们不是在修路，是在做生意，要把村里修垮。’而实施‘八步工作法’后，人均40元就把路修好了。”开县党委和政府认为，麻柳乡通过推出“群众公决”、“群众管钱，干部管事’’等一系列举措，建立了一套民主决策、民主管理、民主监督的机制，激发了人民群众广泛参与建设的热情。麻柳乡的实践告诉我们，坚持执政为民，必须坚持走群众路线，充分发扬民主，还权于民，主动尊重群众，善于组织群众，真心服务群众，在努力实现人民群众经济利益的同时，不断发展人民群众的政治利益。
       “八步工作法”：持续推广的可能性和生命力
       犹如自然科学的新发现要具有试验的可重复性一样，社会科学的创新要具备可持续性和可推广性，创新才能真正成立。麻柳乡作为一个开县有名的落后乡镇，从2000年开始到2006年，连续6年多没有群众上访，经济社会发展很快，干部群众关系融洽，公益事业旧貌换新颜。该乡推行的“八步工作法”引起了当时开县县委的重视，并首先在开县总结推广。为慎重起见，2003年，开县县委办、组织部、宣传部、电视台专门派出了精干的调研组进驻麻柳乡，用10天时间，深入到15个村、46个村民小组和9个乡属单位进行了调研采访，走访党员干部群众496人，其中乡村社三级干部167人、无职党员21人、群众308人；查阅了乡党委政府1999年以来的所有文件、制度、总结和个人学习心得等资料。调研结束后，调研组写出了详细的调查报告。在这样的基础上，“八步工作法”这个新生事物开始走出麻柳，走向开县，走向重庆市。
       从那以后，凡是到麻柳乡来考察的人，都会问同一个问题，这种做法是可持续的吗?实践在几年里已经做出了回答。2005年7月，现任县委书记蒋又一带领县四套班子领导再次去了麻柳，感受麻柳的新变化，并在座谈会上讲到：“不单单是在麻柳，而且在全县和全市，‘八步工作法’同样受到了干部群众的真心欢迎，被广泛运用于经济社会的各个领域，显示了它在推动农村各项工作和攻坚克难方面的强大生命力和巨大作用。”
       当笔者2006年11月初到麻柳乡的时候，正赶上乡党委政府布置县乡人大代表的换届选举工作，召开乡村两级干部会议。会后，笔者在与一些村干部的交谈中，了解到了“八步工作法”在一些村的实施情况。麻柳乡兴坪村1998年修村级公路5公里，人均集资287元，为此进行了三次公决：第一次是要不要修路的公决；第二次是要多少钱修路的公决；第三次是公开决算的公决。2000年，该村又建设了饮水工程，户均集资200元，建设了9个总容积达1400m²的蓄水池，同样是数次公决。2006年，村里要将4.44公里的村道硬化，改建成水泥路，这条4.5米宽的路由于纳入了国家的“村村通工程”，每公里国家可以补助15万元，但仍需村里人均集资220元才能完成。对于这项工程，村里专门成立了由3名村干部、1名群众代表和1名党员代表组成的“公路建设委员会”，群众代表管钱，党员代表管账，村会计也管账，要两账合一。对于路最后修多长、人均集资多少钱等都要进行全民公决。兴坪村在此之前修建村办公楼花的3.8万元，开县高桥镇天然气井喷事故中国家给的重建基金的分配，2006年农村电网改造中的人户费用和小工的工资支出等费用的收集，鲤鱼塘水库移民搬迁安置中“农转非”指标的分配，等等，一切的一切，都要在群众中进行全民公决。
       2006年11月8日，笔者在麻柳乡还看到了一份2006年7月19日由有关村民签署的公决书，题目是“麻柳乡原协和村五组鲁鱼塘水库移民安置‘农转非’人员决定协议书”，共有21名村民在该协议上签名或者按了手印，其中水上农户12人、水下农户9人，协议对水下农户全部“农转非”和对水上农户进行多少钱的补偿进行了具体的规定。最后签字的除了全部水上农户、水下农户之外，村民小组、村委会和乡政府也都签了字。
       事实上，在麻柳乡群众与政府矛盾最尖锐的时候，时任乡党委书记李红彬、乡人大主席团主席王中福都担任着主要领导职务，为什么同一批干部产生了与群众的两种感情?当时的乡长郑小红一番话让人深受启发：“麻柳乡的经验并不仅仅在于出了一个勤政为民的好班子，更在于建立了‘八步工作法’这样一套实践基层民主、提高执政能力的制度。只要遵守了这个制度，即使是这届班子换了，麻柳乡干部与百姓的鱼水深情也会世世代代持续下去!”
       在麻柳乡调查期间，当年“麻柳经验”调研组成员之一，接任李红彬的继任党委书记肖仁海告诉我一个故事。2005年，他们偶然在一份报纸上看到一篇报道，说河南省的一个县实行了“八步工作法”，并说这是他们自己的创造。为此，麻柳乡专门为“八步工作法”进行了专利注册。这虽然是一个八卦新闻，但是，至少从一个侧面反映了“八步工作法”已经不胫而走，在更大的范围内得到了推广。其实，早在2004年，重庆市就在全市推广“八步工作法”，不少单位在更大的领域内运用了这种方法，并取得了不错的效果。笔者在2006年11月初的麻柳之行中没有对这个问题进行深入的调查，但笔者相信，“八步工作法”为在市场经济条件下解决如何相信人民、依靠人民的重大理论和实践问题提供了一条成功的路子。
       目前，中国共产党正在实现从革命党到执政党的转变。革命时期必须依靠人民才能获得革命的胜利，这个道理不言而喻。在和平建设时期，一个地方要想获得经济上的大发展，往往更需要开发商和企业家，而不是普通的老百姓。这样，党的执政理念往往演变成从依靠人民到依靠开发商和企业家的转变，从而潜藏着产生巨大的社会矛盾和社会冲突的危险性。“八步工作法”的可贵之处就是提供了在和平建设时期、在市场经济条件下，党和政府如何依靠人民、让人民当家作主的一条可操作的路子。我不能说这种办法在县以上的党政部门就一定适用，但我可以负责任地说，在乡镇和村一级，这种办法是切实可行的，效果是巨大的，它代表了民主执政的方向，是有巨大发展和推广潜力的。
       在与李红彬的交谈中，我曾经提出这样一个问题：“‘八步工作法’对下负责的价值取向，与我国目前自上而下的干部管理体制是有矛盾的。麻柳乡在危机中创立和推行了‘八步工作法’，并取得了良好的效果。但是，这是在对政府和干部本身的权力进行限制和约束的基础上才实现的。如果其他地方没有遇到危机，他们还会有积极性去推行这种办法吗?特别是推行这种办法就要约束政府和干部的权力，在存在巨大利益的情况下，或者存在腐败问题的情况下，’八步工作法’的推广会遇到什么样的局面呢?”李红彬认为，这是一个比较复杂的问题，但可以肯定的是，“八步工作法”不论在麻柳乡，还是在其他地方，坚持下去和推广开来，都不会是一帆风顺的。这本身也是一场改革和革命。但是，人民需要它，人民相信它，这是社会的最基本面，这才是“八步工作法”强大生命力的来源。