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       摘要：发韧于中国乡土社会的村民自治，由于固有的乡土气息及其内在的民主选举因素，被学人们称为草根民主。本文主要从内涵、限度和提升三个方面对草根民主进行历史回顾和理性分析，在此基础上进一步展望草根民主的未来发展前景。
       关键词：村民自治；限度；参与型民主
       中图分类号：D638
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2007)04—0031—08
       作者简介：蒋永甫，政治学博士，广西大学公共管理学院副教授； 谢舜，哲学博士，广西大学公共管理学院教授。
       在有着几千年专制传统的中国，自20世纪以来开始了对民主的孜孜不倦的追求。但是，在整个20世纪，中国的民主化进程屡屡受挫，来自上层的民主政体的移植没有成活，而广大知识分子对民主的奔走呼号也似成绝响。民主在中国的命运似乎不佳。但是，谁曾想到，发韧于中国乡村社会的村民自治，却集合了上层政治家的民主承诺和知识分子的民主想象，一时成为中国语境中大行其道的时髦话语。这个根植于泥土、行走在村野的民主，被学人们称为“草根民主”。草根民主，是一种“政治浪漫主义”，还是一种农民的政治行动，取决于我们如何理解村民自治的民主内涵，能否揭示其民主限度，并进一步提升其民主品质。
       一、内生与外赋：村民自治的民主内涵
       村民自治，作为乡村秩序的一种新的制度安排，具有行政嵌入和村庄内生两方面的因素。这是因为，村民自治作为人民公社解体后乡村社会面临治理危机的情况下由村民自发形成的一种新的乡村治理模式，反映了人民公社体制解体后村庄社会对公共权力的需求。这一公共权力包括规定村民的权力与义务，决定乡村公共资源的分配和利用，以及提供秩序等基本公共产品。而一些村庄精英(包括老党员、以乡村教师为主的乡村知识分子和原先人民公社体制下的生产队干部)起而满足村民的这种需求，产生了村民委员会这种新的乡村社会组织形态和管理体制，这就是村民自治的内在生成机制。但乡村治理真空只是一种短期的现象，“当农村承包突破了人民公社体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理的‘真空’，为此决定在乡镇以下设立村民委员会。”当这种由农民首创的自治型治理模式出现以后，立刻得到了中央政府的高度重视与肯定。彭真在1982年7月22日的全国政法工作会议上指出：“村民委员会过去是有的，中间一个时期没有，近几年有些地方又建立起来了，是群众性自治性组织，大家订立公约，大家共同遵守，经验是成功的，应普遍建立。”在1982年由彭真主持的《宪法》修改案中把村委会写入了宪法第111条，并强调村民委员会的群众自治组织性质。至此，村民自治得以合法化，并以行政手段向全国推广而定型为一种替代人民公社体制的现代乡村组织形态和管理体制。1987年，又依据《宪法》制定了村委会组织试行法。由此可见，村民自治的出现，除了是村庄自发产生外，也是一种国家自上而下的制度安排。国家行政权力参与了村民自治制度的形塑。村民自治成为乡村社会的基本制度，离不开国家行政权力的支持和扶持。但在这种支持的背后，体现的是另一种权力生成和合法性逻辑，即没有党和国家的承认，村民自治并不具有合法性。依此逻辑，党和政府也开始积极探索如何规范村民自治制度。在这一过程中，一方面，村民自治制度由个别地区的群众始发性行动，迅速转化成全国乡村社会的统一的组织管理模式；另一方面，村民自治又被赋予了超出村务自治范围的政务功能，从而多受同级村党支部和上级行政主要是乡镇政府的控制和指导。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是基层群众自治组织，农民通过村民委员会实现自我管理、自我教育和自我服务。但《村民委员会组织法》又规定了村民委员会接受党和政府的“指导、支持和帮助”，并协助乡政府开展工作。据此规定，乡(镇)与村落(行政村)虽然分别属于基层政权和地方自治组织，但事实者之间也构成行政上的上下级关系。这就意味着，作为一种乡村社会组织形态和管理体制，村民自治的制度安排具有两个目标，一是希望通过村民自治实现乡村公共事务的治理(村务)，二是通过村民自治完成国家下派的各种行政任务(政务)。这种制度安排，是与整个中国现代化过程中国家权力下沉和加强对乡村社会的控制分不开的。
       村民自治的民主内涵也同样具有内生和外赋双重性。村民自治作为一种内生的村庄秩序，它不同于传统的村庄自治的地方在于其生成的方式不同。村庄内生秩序有几种生成方式，一是传统社会自然村的礼治秩序，村庄治理主要是由那些并没有正式职位和上级授权，也不经由村民选举，而是由村庄自然而然产生出来的领袖人物(如宗族头人、宗教领袖、乡村士绅等)来完成的。二是依习惯法，如宗族制度也是村庄内生秩序的一种方式。第三种是村庄自然形成的精英控制，形成村庄秩序。由于“规划的社会变迁”和现代因素的输人，行政村代替了自然村，现在的乡土社会越来越不同于传统的乡土社会了。在经历现代化洗礼之后，一方面，习惯法不再具有刑事法的强制力，传统的村庄精英大部消失，而现代化过程中由于农村的凋谢，农村社会分化程度不高，不足以形成一个有效的村庄精英阶层。这样，村庄内生秩序就有了第四种方式即民主自治。这可由中国第一个村民委员会的产生过程来加以说明。“过去的村庄领导人由上级任命，新的组织没有人任命，也不能自己宣布自己为领导人，村民也不会承认，经讨论，决定由群众自己选举村领导。”村民自治这种乡村秩序的生成由于导人了村民选举的因素，因而其民主内涵具有内生的性质。但村民自治的民主内涵的确立和凸显更离不开执政党的权力话语和知识分子的话语权力，承载着执政党的民主承诺和知识分子的民主想象，因而又具有外赋性质。中国共产党自成立之日起，便举起了民主的大旗，以民主和自由为目标，内争民主，反抗国民党的一党专制，外争自由，捍卫中华民族的独立，反抗日本帝国主义的奴役。但对于什么是民主，如何进行民主政治建设，却经历了长久的探索。建国以后，中国共产党一直在摸索民主政治模式。新中国的第一部宪法《中华人民共和国宪法》便规定了人民主权原则，宣称中华人民共和国的一切权力属于人民。但民主仅仅停留在理念和原则层面，而没有形成一套严密的规则和程序。民主始终停留在工具理性阶段，成为动员群众的工具。这种民主发展到极致就是“文化大革命”时期的“四大民主”即“大鸣、大放、大辩论、大字报”，大民主变成了集体专制。“文化大革命”结束后，邓小平基于“文化大革命”的惨痛教训，再一次提出了民主问题，强调“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”邓小平启动的政治体制改革的中心目标就是实现社会主义民主。但是，由于种种原因，民主化的政治体制改革一直没有顺利开展。当农民以自发的行动首创了具有民主选举色彩的村民委员会来管理乡村社会的公共事务时，为正在摸索民主新路的中国共产党提供了现成的答案。但从一开始，村民自治的民主内涵并没有被确认，直到1997年召开的中共十五大，才把村民自治定位于基层民主，提出要扩大基层民主，保证让人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，并将村民自治
       的民主内涵概括为“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，认为这“四个民主”是人民行使民主权利的重要形式。1998年，九届全国人大第五次会议讨论通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，具体规范了村民委员会的选举程序，使之更加充分体现民主选举的精神，也更具有操作性。自此，村民自治的民主内涵得以确立。村民自治的民主内涵的彰显，也充分体现了知识分子的民主想象，村民自治出现以后，引起了国内学术界的广泛关注。国内学术界对村民自治的关注从一开始便集中于村民自治的民主方面，尤其关注村民自治制度对中国未来政治制度安排可能具有的影响。在一些学者眼里，村民自治肩负着中国民主化的初始实验和示范目标的重任。由此可以看出，村民自治的民主内涵的确立离不开党和国家的权力话语的定位和知识分子的话语权力的建构。
       二、民主与治理：村民自治的价值与限度
       如前所述，村民自治的民主内涵具有理论建构的性质。理论建构离不开对村民自治的民主价值及限度的正视。草根民主的价值及限度主要表现在两个方面：一是村民自治对于中国民主化进程的价值与限度，也就是说，作为国家领导和控制的草根民主，能否肩负推动中国政治民主化的重任?二是村民自治对于乡村治理所具有的价值与限度。
       先来看村民自治对于中国民主化进程的价值及其限度。关于村民自治的民主价值，学术界存在着两种对立的观点：支持村民自治论者强调村民自治对于中国民主化进程的价值。徐勇认为，村民自治“既是对中国民主化进程的缺憾的一种补充，又对中国民主化道路提供了一种经验性范式。”他认为，村民自治对于中国民主化进程将起示范作用，必将推动中国民主化的进程。他的基本观点可以归纳为以下三点：(1)在中国，民主如果不进入占人口大多数的农民的日常生活中，就缺乏牢固的根基。而村民自治有利于提高农民的民主素质，三年一届的换届选举使农民逐渐建立起公共权力必须来源于人民同意并接受人民监督的现代民主理念。(2)村民自治属于大众参与式民主，为中国贡献出一套民主操作规则和程序，如由村民直接提名候选人的“海选”、差额选举、秘密写票、无记名投票、集体会议议事决断、干群双向约束的公约性章程和规范、村务公开等，为中国的民主化提供了示范性作用。(3)村民自治是中国政治体制改革和发展社会主义民主的路径。他把邓小平的这段话“高层搞直接选举现在条件还不成熟”，而主张“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”解读为村民自治是中共高层选择和找到的一条中国民主化道路。大部分国内学者和一部分研究中国的海外学者对村民自治的这一民主价值也持肯定的态度，如郑永年从农民与民主化的关系角度肯定了草根民主对于中国政治进程的积极影响。他认为，乡村民主的发展形成了中国农民的阶级意识，由于政治生活不断组织化，从而使中国农民阶级有别于发达国家的农民阶级，在中国民主化过程中扮演建设性的推动力量；同时，乡村民主优先在中国各阶级阶层中发展的事实，很大程度上决定了中国民主化所能选择的途径及其未来发展的方面。改革以来的中国的经验证明，乡村民主正在成为中国民族国家建设和现代民主建设的充满希望的沃土。但也有一些学者明确否定村民自治对于中国民主化进程的价值。党国印认为，乡村社会很难产生推动全社会政治变革的力量，村民自治不是民主政治的起点，而只是一场发展后果难以预料的乡村政治动员令。沈延生在《村政的兴衰与重建》一文中指出，将村民自治作为中国民主建设的起点和突破口，是不切实际的。自下而上的演进不能代替自上而下的变革，“非国家”层面的群众自治也不能代替国家层面的民主宪政。两种观点各有理据，虽有争论，但没有结论。作为对两种观点的综合，我们认为，既不能完全否认村民自治的民主价值，这种否定是没有区分直接事实与理论建构的关系。直接事实与理论建构的区别源于黑格尔《逻辑学》关于直接性与中介的学说。它强调要正确理解事物，就必须学会区分“事物的表现形式和事物的本质”。从直接事实来看，村民自治是在现代化过程中传统社会关联的解体和村庄记忆的丧失，村庄社会经济分化还不足以产生村庄精英的情况下通过民主方式内生的乡村秩序。从理论建构方面来看，村民自治不是政治层面的民主制度，而是一种民主化的村级治理模式。它之所以成为中国民主化的初始道路，体现了一部分知识分子的民主理论建构。事实与理论建构的关系，在马克思看来，就是当实践不成熟时，理论只是一种空想，当实践成熟之后，理论就会变成革命的科学。肯定草根民主对于中国民主化进程的积极作用，则需要处理这样一个问题，即村民自治能否沿着上行路线延伸到乡镇、县、省直到全国等更大范围?是否真如政治家所设想的那样：农民把一个村的事情办好，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼，提高议政能力。理论和事实都表明，一旦民主越过熟人或半熟人社会的边界，就存在着不同的发展路径。如乡镇一级的派系等初级竞选组织、全国层面的政党的产生便成为不可避免的制度安排。因此，从村民自治的草根民主进入到国家政治层面的政治民主，并不是一条简单的单行线，而是存在着另外的发展模式。
       上述关于村民自治的民主价值主要从外部来看待村民自治的民主价值，而没有从内部即从村庄治理的角度来看村民自治的民主价值。从内部来关注村民自治，村民自治的中心词是治理。从村庄社会内部来关注村民自治的民主价值就是关注作为一种民主化村级治理的制度安排的价值及其限度。从治理的角度来看，存在着多种治理模式，包括传统中国乡村社会的乡绅自治或村庄自治。尽管从理论上讲，民主化的治理模式要优越于各种非民主的治理模式。但是，由于中国乡村社会地域广泛，人口众多，各种村庄的社会基础存在着深刻的差别，使得这种民主化的村级治理的制度安排也显现出完全不同的景观。一些村庄藉由村民自治获得了良好的治理，另一些村庄则出现了治理乱象。
       村民自治的民主内涵主要表现在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。从实践上看，民主选举经过了十多年的发展和完善，已成为草根民主最为耀眼的事件。农民在村委会选举中还出现了许多制度创造，如发源于吉林省犁树县的“海选”、竞选演说、秘密划票间、“函投”、具有代议制性质的村民代表会议、村务公开等等。但是，民主决策、民主管理和民主监督却在实践中落实不好，不如民主选举普遍落到实处。即便就民主选举来看，由于原子化的村民缺乏集体行动的能力，再加上村委会作为正式的村庄权力安排得到了来自代表国家权力的乡镇政府的支持，使得村民对当选村干部缺乏约束的能力，使有些村干部以权谋私、吃喝盛行、生活腐化、作风专横。一方面，使由农民自发产生和自上而下的制度安排相结合的村委会丧失了对村民的凝聚力和吸引力，另一方面也使村民对村委会失去了依赖感。从理论上讲，民主选举能提高村级公共权力的合法性，但有关的调查表明，大量经过严格民主选举产生的村委会并不具有实际的合法性。从治理效果来看，村委会没有因为是由村民选举就得以高效运
       作。一些学者更是指出，经由民主选举产生的村干部越来越失去治理乡村的能力，在许多情况下，他们的作用只是为乡镇政府通风报信、带路认门。
       村民自治虽然是一种内生的具有民主性质的乡村组织形态和管理体制，但作为一种国家正式认可的村级组织，是国家从外面嵌入的，具有自上而下的制度供给的特征。在一个亿万农民处于分散孤立的状态下，没有政府的有效领导、组织，甚至行政法律的干预，民主是很难进入农民的实际生活之中的。但这种指导型的民主，又使村庄政治多受上级行政权力的控制和指导，这突出地表现在代表国家行政权力的乡镇政府在对待村民自治问题上所呈现出的矛盾心态。他们一方面举办村委会选举，但却不允许自己规划的人选落选。由于行政权力的控制和指导，村民自治的民主空间受到种种限制。村民虽然可以选举本村领导人，决定本村公共事务，但村民选举产生的村主任却可能被乡镇组织宣布撤换。面对强大的国家权力，草根民主往往显得无能为力，成为柔弱的小草。正如一些学者所指出的那样，如果不从制度构造上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题，村民自治的发展限度是可想而知的。
       三、参与与组织：草根民主的提升
       目前，有关村民自治的民主讨论多停留在村委会选举这一事件上。把选举看作是草根民主的核心，这已成为众多学者的共识。民主一旦被程式化，化约为某种简单的东西，学人们看到的将是一种理想化的、乌托邦式的民主，而非真实的民主。在许多中国人的观念里，民主就是选举，选举的方式是投票。但民主并非就仅仅是选举，选举仅仅是民主的一种手段或技术安排。这种把民主等同于选举的认识一方面没有区别微观层面的民主与国家宏观层面的民主，另一方面是对当代西方主流民主理论的生吞活剥。当代西方主流民主理论把民主看作是在全国层次上的一种政治方法或一套制度安排，在这种方法中，民主的核心就是领导者在定期的自由选举活动中通过竞争获得人民的选票。因此，对于民主而言，选举是关键性的。把选举当作草根民主的核心就等同于把应用于国家层面的代议民主直接应用于村落社会，使得草根民主只关注投票选择“当家人”，决定由谁来治理村庄，村庄治理越来越取决于村干部个人的品质和个人能力。
       但是，如果仅仅把民主选举看作是草根民主的核心，我们便犯了一个常识性的错误。首先，民主的模式有多种，而非一种。其次，民主作为一种制度安排，既可发生在宏观层面的国家领域，也可发生在微观层面的村庄社会。国家范围内的宏观民主不同于村庄领域的微观民主。国家层面的宏观民主的实现不可能通过人民直接参与的方式，而必须经由代表来进行。现代宏观民主基本上是一种代议民主，人民并不直接行使政治权力，而是经由选举赋予政治权力合法性，并经由选举监督政治权力的运行，并使政府承担政治责任。微观民主主要存在于一个狭小的地域或组织，这是民主的发源之地。微观民主更接近于民主的理想，即人民的统治。再次，从民主的性质来看，民主还可以分为政治民主和社会民主等。不同性质的民主具有不同的内涵和功能，政治民主主要表征为一系列制度和程序；而社会民主虽然有一套制度和程序安排，但缺乏强制实施的能力，这就决定了社会民主关注一种具有宽容和遵守规则的社会和文化心理，在一个没有宽容精神和规则意识的民族或社会群体中，是不可能培育民主精神的。另一方面，社会民主强调公民自治，关注随着经济发展而带来的社会结构的多元化和社会组织的自主性。
       草根民主作为社会民主和微观民主，应属于参与型民主而非选举型民主或代表型民主。“参与型民主是微观民主的本质，因为参与的强度即它的真实性和有效性同参与者的数量成反比，参与者的人数越多，每个参与者的作用就越小。”参与型民主更适合于村庄社会的民主制度安排。草根民主的基本单位是村落，它不是传统社会自然形成的自然村落，而是由原人民公社时期的大队转化而来的行政村。如果说自然村落是一个熟人社会的话，那么，由几个自然村组合而成的行政村则相当于一个“半熟人社会”。在熟人社会是不需要民主的，一方面，村民与村民之间彼此了解，谁的才干如何，品质如何，大家都了然于心，所以不需要选举；另一方面，因为大家彼此熟悉而自然而然发生信用及规矩，没有谁会或谁敢越出这种信用和规矩，否则，他会受到大家的强有力的惩罚。在一个行政村内，村民之间虽然有共同的公共空间，但各自日常生活范围受地域上的限制只能发生在自然村落里。由于存在着村庄公共事务和解决这种公共事务的公共权力的存在，从而为村庄政治的产生提供了舞台和机会。从这个意义上说，政治生活正始于行政村这种半熟人社会。在行政村实行村民自治，必须打碎整体性的权力，使最大多数村民参与公共事务的管理。除非每个人直接参与村庄公共事务的管理，在一定程度上对自己的生活和周围的环境进行控制，村民才能真正具有政治效能感。因此，只有把民主建立在参与的基础上，才能最终提高村民自治的草根民主品质。
       参与型民主关注民主的内容和实质，它除了要求参与者具有公共德性之外，还必须藉由村民自由结合之组织，才能具有政治行动的力量，参与公共事务的治理。因而，参与型民主实践必须回应马克思在一百多年前关于小农的政治影响的著名论断。马克思认为，农民的生产和生活方式决定了小农是一盘散沙，无法形成一致的集体行动，由此决定了“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”如果不能解决由原子化的个人集合而成的“一袋马玲薯”的状态，每个村民对村庄公共事务持一种“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，“事不关已，高高挂起”的态度，那么，既便有村民自治这样的制度安排，民主也没有进入乡土社会的深处，而仅仅停留在表面的一道亮眼的风景线。在现代化过程中，特别是新中国成立以来的几十年来的乡村改造运动，传统的社会关系遭到致命性的破坏，不只宗族已近彻底的消失了，而且由于现代化所带来的人际关系理性化趋势，乡村社会基本上也已丧失一致行为的能力。
       如何克服村民的原子化状态，这是实现村民自治由选举型民主向参与型民主的转型的关键，也是草根民主所需要解决的一个中心问题，这是一个比选举而赋予内生权力合法性更加迫切的问题。只有解决了这个问题，才能从根本上防止村庄内生公共权力的异化问题，并最终克服行政吸纳政治的困局。提升村民自治的民主品质，由选举型民主上升为参与型民主，村民的集体行动能力是关键，而这种集体行动能力取决于村民之间的社会关联、组织化程度和水平。组织是农村社区内的主要行动单位，组织化的力量是社区精英参与公共权力分配的主要因素，通过组织化形成村庄社会的多元权力格局，改变过去一盘散沙的局面，才能形成一致的共同行动。所以，要提升草根民主的品质，关键是提高农民的组织化程度和水平。
       一般来说，乡村组织有两种发展方向，一是自组织，二是被组织。自组织是乡村社会自发产生的组织类型。在传统中国，由于“王权止于县政”，乡村社会基本上形成了自治格局。乡村社会存在着多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，它们包括宗教、市场等方面形成的等级组织或巢状组织类型。这些组织既有以地域为基础的有强制义务的团体(如某些庙会)，又有自愿组成的联合体(如水会和商会)，它们共同构成杜赞奇所提出的“权力的文化网络”。因而，传统中国社会并非只有家、国二元组织结构，而是存在着众多的介于家与国之间的自组织体系和规范，为乡村自治提供丰富的组织资源。在现代化过程中，由于“规划的社会变迁”，一方面摧毁了传统社会的许多自组织，另一方面由于外部政治势力的介入，乡村社会出现了许多政治和经济组织，但这种组织都不是农民自发建立起来的，而是利用行政力量自上而下地把农民组织在各种政治和经济合作组织中。这些组织承担着一定的政治和经济功能，却不是乡村社会的自组织。随着农村经济体制的改革，这些组织相应的就不再承担原有的功能了。现代化的乡村需要一种新的乡村自组织。起自20世纪70年代末的农村改革缩小了国家在农村的控权范围，为农村自组织的生长提供了制度空间。现代化过程中产生的这种介于“国”与“家”之间的乡村合作组织，是提高农民的集体行动能力，推进草根民主品质提升的一个重要力量。村民只有通过这种乡村合作组织形成集体行动的能力，才能改善在村庄政治中的无能和无奈地位，真正实现村庄公共事务的有效治理。
       村民自治的制度安排，是在一个高度行政化和组织化的社会里开辟了一块社会民主实验的农村根据地。如何致力于提升其民主品质，一方面需要一种自由的制度空间和自上而下的良善的制度供给，另一方面需要一种立足于乡土社会的民主理论，从而维护和巩固这块农村民主根据地。托克维尔指出：“一个全新的社会，要有一门新的政治科学。”重温托克维尔，我们有理由追问：草根民主正在乡村行进，且日益成长和壮大，民主理论岂能止步不前?