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       摘要：随着国民经济的发展和城市化进程的加快，我国有越来越多的农业用地转变为非农业用地，由此衍生了大量失地农民和诸多社会问题，这同我国现行的农地产权制度安排不完善密切相关。因此，改革和完善农地产权制度安排，有效保护耕地资源，切实保障农民权益，是促进农业经济发展、增加农民收入、建设社会主义新农村的内在要求。
       关键词：农民失地；农民权益；农地产权；制度安排
       中图分类号：F321.1　文献标识码：A　文章编号：1008—1569(2007)03—0019—06
       20世纪80年代以来，我国国民经济持续快速增长，城市化进展速度加快，大量农业用地转变为非农业用地，由此衍生了严峻的失地农民问题和其他社会问题。从农地产权制度安排视角考察农民失地的根源，探索保障农民权益之道，对于建设农村和谐社会，推进农业现代化，有着重要的意义。
       一、农民失地与农民境遇
       土地是重要的农业生产资源，同时也是城镇、道路、工厂、商店住房和其他非农设施的重要载体。随着国民经济的发展，城市化进程的加快，非农业产业对土地资源的需求越来越迫切。因此，必然有越来越多的农业用地转变为非农用地，并造成大量农民与土地分离，形成失地农民，出现许多社会问题。
       我国非农建设占用耕地主要集中在城郊和经济发达地区。这里说的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。有专家指出，目前，我国非农建设占用耕地每年约250万—300万亩。如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民变成失地农民。1987—2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，多数研究者估计，至少有3400万农民完全失去土地或部分失去土地。如果考虑到各地政府违规用地的情况，目前失地的农民还更多。据卫星遥感资料，目前我国违规用地数量一般占用地总量的20—30％以上，据此推算，失地或部分失地农民的数量可能达4000万一5000万。根据《我国土地利用总体规划纲要》，在2000—2030年30年间，我国非农业发展需要占用的耕地将达到5450万亩以上，届时失地和部分失地农民有可能超过7800万人。
       按照现行的制度安排，农民的土地被征用后只获得极少量的土地补偿金，其合法权益受到严重侵害。按照1998年《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍；但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。根据这个规定，即使以最好的收成、最高的粮价、最高的补偿标准计算，每亩耕地获得的最高安置补偿只在2.5—3万元之间，仅仅相当于土地市场价格的十分之一，甚至几十分之一。有专家指出，失地农民实际得到的补偿一般为土地收益的5—10％，这部分补偿通常仅够农民维持基本生活2—6年。微薄的补偿割断了农民祖祖辈辈与土地相连的关系，从此，农民便失去了基本的生存资料和生活安全保障，由此造成了大量农民上访。据国土资源部的资料显示，2002年上半年，群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73％；其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87％反映的是征地补偿安置问题。2003年国土资源部受理的8000件群众上访，涉及非法占地和征地补偿安置的占六成以上。
       土地是农民最基本的生产资料，种田是农民最根本的职业。土地被征用后，许多农民陷入无田可种、无业可就的悲惨处境，其生存受到极大威胁，并由此引发许多社会问题。例如，许多失地农民的收入水平和生活水平普遍下降。据国家统计局农调队的调查，2003年9—10月，有43％的被调查户完全丧失了耕地，20％的劳动力赋闲在家，46％的失地农户收入水平下降。其中，云南和广西的被调查户失地后收入水平下降的最多，分别下降了26％和10.5％。失去土地丧失生活保障的农民面对失地困境以及当地政府和利益集团的压制，在无法保护土地使用权，无法在土地征用中取得合理失地补偿的情况下，采取诸如上访、对抗甚至集体骚乱等维权行动。根据公安部的调查，2005年发生农村社会骚乱事件87000件，比2004年增加6％，是2003年的1.5倍。
       对农民来说，土地不仅是最重要的生产资料，同时还是最基本的生活保障。目前，我国大多数失地农民还没有获得与城镇居民同等的社会保障，其生活充满着巨大的危机。近年来，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呼声不断，“三农”问题已经成为我国当前棘手的社会问题，而失地农民问题无疑是其中最容易引起社会动荡的问题。因此，如果不及时采取有效措施，数量庞大的失地农民将直接影响社会稳定。
       在征地过程中，农民基本上没有发言权。据统计，在过去10年里，政府将农民土地征为非农业用途大概增加了15倍，其中只有大约22％的农民参与了征地补偿的谈判过程。农村集体土地征用补偿标准由政府制定，大量土地转让租金在地方政府和土地使用者之间瓜分，农民根本无法保护自己的土地权益，农民因此对政府行为颇为不满。这是近年来，农村干群关系紧张，政府公信度下降，干部形象不佳的重要原因。从长远看，这不利于农村的政治文明建设，不利于社会稳定与和谐。
       二、农村土地产权制度安排的缺陷
       当前，我国农村之所以出现上述严峻的“圈占”农地和失地农民问题，根源在于现行的农地产权制度安排存在着严重缺陷。
       (一)农村土地产权主体不明确，导致政府越权处分土地
       国家现行法律规定，农村土地实行农民集体所有制，农民“集体”享有土地处分权。但是，在事实上法律并没有规定村作为所有权者应有的权利。例如，按法律规定，农村集体有权决定土地的承包期限，但实际上土地承包期限是由国家决定的。这就从根本上否定了村作为农村土地产权主体的地位。再如，现行的土地征用法规定，村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其它用地单位，只能首先由国家买进，然后再由国家拍卖给土地开发商或者其它使用单位。这种规定也在事实上否定了村作为农村土地产权主体的地位。此外，我国的农民或者村作为农民的集体，并不持有集体土地所有权和属于农民的土地所有权份额证书，无法证明自己作为土地所有者的身份。所有这些表明，在现行的农地产权制度安排中，事实上的产权主体并不是农民或村，而是各级政府。有人把这样的制度安排称为“准国家所有制”。
       既然现行的农地产权制度安排事实上赋予了政府以农地处分权，政府就当仁不让地行使起农民代理人的职能，按照自己的意愿处分土地，形成一种虽然不是出于农民本意，但事实上存在的农民和政府之间的委托一代理关系。政府是由若干个人组成的，其目标函数是自身利益最大化。再加上信息不对称和监督成本过高等原因，必然导致代理人在行使土地产权过程中机会主义寻租行为，严重侵害农民的利益。
       
       (二)农地使用权保护不力，导致农地使用权不稳定
       我国从20世纪70年代末、80年代初开始实行家庭联产承包责任制，规定农村的土地所有权归集体，使用权和收益权归农户，即“集体公有，农民经营”的产权安排。
       在我国农村土地权属关系中，农民拥有的土地承包经营权，是从属于土地集体所有权的。而土地集体所有权在事实上又从属于国家行政权利。这样，农民的土地使用权在事实上就完全取决于政府的意愿。如果政府出于某种考虑要调整农民的土地使用权，农民只能被动地接受，别无选择。
       我国农村土地的现行权属关系，决定了政府不可能有效地保护农民土地使用权，农民也没有办法自由选择土地的用途。例如，某些地方政府随意解除土地承包合同，调整土地承包期限，强制农民改变土地用途以及强制征地等，从而弱化农民的土地使用权。据调查，大约30％已经和农民签订30年土地使用合同的地方政府非法调整或占用农民生产用土地。由于对土地没有确定的长期占有权，未来收益预期不确定，投资风险比较大，中国农民很少对土地进行中长期投资，不关心农业长期发展战略，农业生产力发展缓慢，严重制约农民经营土地提高收入的能力。
       (三)农户没有法定转让权，土地不能自由流转
       土地转让是指土地产权在不同主体之间的转手和让渡，其功能是重新配置土地资源，提高土地资源的利用效率。按照现行的农地制度安排，我国农户在法律上没有土地转让权，因而土地要素不能按照农户的意愿自由转让。
       我国目前的土地流转，事实上存在着所有权流转和使用权流转两种形式。农地所有权的流向是从农民集体转移到国家。在这种所有权流动过程中，土地的供给方是农村集体，需求方是国家，两者的市场地位和谈判能力严重不对称。政府处于绝对垄断地位，农村集体则处于接受最后通牒的被动地位，因而土地征用价格普遍较低，致使农民利益严重受损。这是某些发达地区失地农民不断抗争的重要原因，也在一定程度上造成了征地难。
       农地使用权的流转主要发生在农户之间或村集体与村外经济组织之间，并且是一种“地下”状态。在这种使用权流动过程中，由于农民个人拥有的信息不充分，土地交易数量小，市场规则不完善等原因，一般不能形成体现农地供求关系的均衡价格，从而损害出让土地农民的利益。而农村集体组织一般不具备作为全体农户经济利益代表的经济组织基础，因而也无法通过其决策行为来影响农地流转市场，这也会导致土地转让价格过低，损害农户权益。
       据调查，2005年在转出的土地中，有87.6％的土地转包给本村的亲戚或其他村民。其中，半数以上不收取任何报酬，即使收取报酬，其平均价格也显著低于外村人的用地价格。在转出土地的农户中，有50.9％的农户未收到流转价款，有33.6％的农户得到现金补偿，有14％的农户得到粮食补偿；在转出的农户中，有46％的农户转出土地没有约定期限，54％有约定期限的农户中又有一半的农户的约定期限为1年以内，只有6％的农户曾经约定过超过10年的流转期限。在转出土地的农户中，有86％的农户在转出土地时没有签订书面合同，尤其是在不收取报酬、转出期限不确定或转出期限很短的情况下更是如此。在签订的书面合同的农户中，有46％的农户所签订的合同是由双方共同起草的，有22％的农户所签订的合同是由第三方起草的。这表明，我国农村土地流转市场发育非常幼稚，还有待完善。
       (四)土地收益权残缺，农民利益严重受损
       土地收益分配制度主要包括农地产出分配制度和土地产权转让收益分配制度。在农地产出分配制度方面，主要问题是现行的农村土地制度安排中没有明确谁是土地收益分配主体，也没有给出土地产出收益在国家(税收)、集体(集体提留)和农民(收益)之间分配的经济依据。其必然结果是，政府成为事实上的分配主体，拥有土地收益分配权。在土地产出收益中，政府收多少税，村集体和乡镇政府提留和统筹多少，最后农民能拿到多少，基本上取决于政府的意愿。这是多年来农民经济负担较重、收入增长缓慢的重要原因。当然，2006年全国免除农业税后，农业生产积极性和农民收入均有所提高，农地产出分配格局开始向农民倾斜。
       在土地产权转让收益分配制度方面，主要问题是国家单方面规定征地标准，并且规定国家征地的受偿主体是集体经济组织，而不是承包经营农户。在这样的制度安排下，农户根本无权参与征地补偿费标准和补偿费分割比例的谈判，无法争取和保护自身的合法权益。有资料称，土地产权转让收益经过多次分割，失去土地的农民得到的收益仅占土地收益的5—10％。农村土地被征用，受损失最大的是农户。
       三、完善我国农地产权制度安排的路径
       在我国，土地既是农民的重要生产资料，同时又是他们最基本的生存保障。因此，为了有效利用农地，保护农民合法权益，建设和谐农村社会，需要深化农村土地产权制度改革，选择更有效率的农地制度安排。
       当前，关于如何深化我国农地产权制度改革，理论界提出了两条对立的思路。一条思路是实行土地私有化，另一条思路是实行土地国有化。土地私有化改革，有利于明确产权边界，保护农民的产权主体地位，但必然彻底改变传统农地所有权的性质，颠覆农村业已形成的正式的和非正式的农地制度安排，同我国的基本经济制度和主流意识形态冲突，不具有现实性。土地国有化改革，有利于土地统一管理和产业化、规模化经营，但与我国农村长期以来形成的非正式制度安排严重冲突，难以被广大农民认同和接受，也很难付诸实践。比较可行的选择，是在继续坚持农村土地集体所有的基础上，进一步完善和保障农民的土地使用权、转让权和收益权。具体设想是：
       (一)保障农民集体的农村土地产权主体地位
       要从法律上明确并保障，农村的土地归农民集体所有。明确农村土地所有权主体是农村集体经济组织，赋予农村集体经济组织以法定权利和民事权利，使之依法成为农村土地集体所有权主体。农民集体拥有农村土地的全部产权，包括土地的占有权、使用权、收益权、处分权和转让权。修正现行法律中关于农地所有权主体模糊的规定，明确将土地所有权界定到村级集体经济组织。在没有村级集体经济组织的社区界定为行政村，而在由行政村行使土地承包权的前提下，农户承包的土地区域范围应与之相对应。任何个人、组织和单位不得侵犯农民的土地产权。城镇建设和工业化要占用农民土地的，要征得农民的同意，给予充分的经济补偿，并且要妥善安置失地农民的就业和生活，保障农民的合法权益。政府的责任是明确界定和严格保护土地产权，不能代替农民行使土地产权。
       (二)长期稳定农民的土地使用权
       主要是从法律上明确并保障，在坚持农民集体拥有土地终极所有权的前提下，允许单个农户永久地使用承包土地。土地使用权可以继承、出租或转让。最近，国家在刚刚修订的《土地管理法》中已明确规定，农民土地承包权受法律保护，承包经营期限为30年。这是一个良好的开端。此外，非耕地的承包期限也应用法律条文规范为50—100年不变。同时，国家还应当
       制定和颁布土地承包权的标准合同。合同内容应包括土地承包权限范围、承包期限、合约双方的权利义务、对违约的处罚等，实施规范化的承包合同管理。有恒产者有恒心。可以相信，如果农户获得了有法律保障的土地永久承包使用权，就有可能克服农业经营中的短期行为，增加农业长期投资，促进农业经济持续稳定增长。
       (三)完善土地收益分配制度
       在完善土地产出收益分配制度方面，主要是在已经取消农业税收的基础上，规范并减少各种收费，同时制定工业反哺农业的政策。在发达国家，政府一般不直接向农民收费，而是给予多种补贴，保障农民增产增收。我国在工业化初期，通过向农民收费，增加资本积累，发展工业生产，有其合理性。现在，国家工业化已经有了相当水平，在我国东部经济发达地区，政府已经有能力逐步减轻农民的经济负担，直至最终完全取消农民的收费，并给农民以补贴。
       在完善土地产权转让收益分配制度方面，主要是通过法律明确界定“公共利益”的标准，防止政府以“公共利益”的名义乱征、乱占农地。同时，要出台相关法律，规范政府征地行为。基本要求是，政府在确定农地征用时，要充分听取农户的意见；确定补偿标准时要遵循市场原则，体现农地的市场价值；土地产权转让收益主要归农民所有，各级政府不得层层截留；妥善安置失地农民，有条件的可以逐步将失地农民纳入社会保障体系，确保农民不因失去土地而生活无着落。
       (四)建立完善的土地流转制度
       主要是着手建立和完善土地交易市场，包括产权交易市场和使用权转让市场。在完善产权交易市场方面，主要是规范政府的征地行为，确保农户的合法权益。在完善使用权转让市场方面，主要是杜绝黑市交易，建立阳光市场，保护交易双方的合法权益。不论哪类交易市场，土地交易的主体可以是原始出让人和原始受让人，也可以是再转让人和再受让人。交易的方式可以是转包、托管、入股，也可以是土地合作社等。土地使用权转让的价格应当由土地市场的供求状况确定，不得人为设定。对用于经营性项目的土地，应当允许原土地所有者和承包者以土地作为资产参与开发和入股经营，以取得土地增值带来的收益；也可用土地增值收益建立土地基金，对失地农民实行最低生活保障制度。政府应当规范土地交易市场规则，组建流转服务机构，提供土地经营价值评估、法律文书、公证等公共服务，促进土地规范有序流转。发达国家的经验表明，培育有效的土地交易市场，形成有经济依据的土地使用权转让价格，有利于农民权衡转让农地的利弊，防止某些地方出现的非理性土地流转，有效保护农户利益。
       (五)完善地方政府征地激励约束机制
       政府是农地产权的界定者和保护者，也是最大的侵权者。在现行的土地产权制度安排下，地方政府有强烈的偏离公共利益原则的内在与外在激励，侵犯农民土地产权。为了规范政府的征地行为，尽量减少政府的“寻租”激励，有必要改革现行的相关制度安排，完善政府的激励约束机制。首先，完善对地方政府的激励机制。主要是建立健全新的地方政府官员评价指标体系，将农地保护作为评价地方政府绩效的重要指标之一。在这套考核指标体系中，既要考评包括经济增长数量方面的指标，也应考评包括经济发展质量方面的指标，如土地资源的利用效率、经济可持续发展等方面的指标。通过改革政府官员的考评制度，建立相应的利益诱导机制，可以有效地减少以牺牲农地换取地方经济增长的诱因。其次，加强政府在征地中的权力约束。政府在征地中具有垄断权力，农民不能有效约束政府的征地权力，致使政府可以随意地制定征地范围、用途以及补偿费发放方法等。根据这种情况，有必要加强对政府征地权限的约束，保障合理利用土地资源，保障农民权利不受侵犯。最后，加强对地方政府行为的外在约束。一方面，作为被征地一方，农民应该组织起来，提高组织化程度，实现土地征用中农民与政府的平等对话权利。现行的土地征用规则实际上是利益集团博弈的结果，整个征地过程中农民个体与政府和利益集团之间对比势单力薄，基本没有知情权和话语权，无法体现和保护自身的利益。通过提高农民的组织化程度，从而增强农民在土地征用中的谈判能力，并且可以促使征地信息公开化。这在一定程度上可以监督并减少政府行为对公众利益的背离，保障农民的合法权益。另一方面，尽快建立并完善第三方仲裁机构，负责监督、调查、受理并裁决土地征用中的争议。在目前的制度框架下，政府在土地征用中拥有垄断权力，农民和政府的谈判地位完全不平等。农民凭借个体的力量难以获得与政府博弈的充分信息。如果有仲裁机构的参与，就有可能在一定程度上对政府的失范行为进行约束，保证土地征用的合法性及公平性。