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       摘要：目前，我国的土地公有制已经远远不适应我国市场经济发展的要求，严重阻碍着中国城市化和现代化的进程，必须全面改革。改革的基本方向是明确产权关系，允许在一定的条件下自由进行土地所有权的交易。
       关键词：土地制度，增量改革，存量改革，分级所有
       中图分类号：F321.1　文献标识码：A　文章编号：1008—1569(2007)03—0012—07
       通过近30年的改革，中国的所有制结构已经发生了巨大的变化，非公有制经济从无到有，已经发展成为社会主义市场经济的一个重要组成部分，其就业、投资、纳税以及对GDP的贡献，都已超过公有制经济。非公有制的合法地位以及保护私有财产的条款，已经明确写入中华人民共和国的宪法。但是，作为生产资料一个重要组成部分的土地，却几十年不变，仍然保持着单一的公有制形式——农村的土地归农民集体所有；城市的土地归国家所有。这种单一的土地公有制已经远远不适应我国市场经济发展的要求，严重阻碍着中国城市化和现代化的进程，已经到了必须全面改革的时候。
       一、从征地制度的二律背反谈起
       所谓二律背反是指两个法律或规则之间相互矛盾。中国征地制度中存在的二律背反是指中华人民共和国宪法中如下相互矛盾的两个规定：一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。正是由于存在着上述二律背反，我国现行征地制度具有如下三大弊端：
       (一)政府的征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽，土地资源浪费严重
       各级政府滥用行政征地权，在公共利益的名义下征收农民土地用于非公共目的。征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目；从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权，一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也是通过征地取得的。据北京、上海、山东等16个省(区、市)国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示，近10年来政府征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商业、房地产等经营性项目征地也占到总量的22％，学校、企业用地占到13％，特别是东部城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10％，大量的用地是经营性用地。据统计，全国各类开发区累计数量最高曾达到6000多家，占用耕地超过了建国以来城市建设用地的总和；截止到2003年底的保守估计，全国已建高尔夫球场176座(按照国家征地审批权限，用地超过70公顷以上的，须报国务院审批。高尔夫球场占地无一不超过70公顷。)目前，全国已建和在建的大学城超过50多个，大多数是异地新建，因此，几乎全部是通过挤占耕地而建设的，其中占地最少的也在10平方公里以上，多者可达到50平方公里。就是在城市建设用地已经捉襟见肘的今天，很多城市还都存在着大量闲置的土地。
       (二)对农民的失地补偿标准过低，严重侵害了农民的土地权益
       现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍这一上限，而没有规定“两费”最低必须达到的下限，这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到30倍。
       现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，而由于土地用途不同，土地收益高低相差惊人：从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，而从事第三产业开发用地的收益甚至可达农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。根据九三学社估算，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20—30％，企业占40—50％，村级组织-占25—30％，农民仅占5—10％。征地成本与出让价之间的巨额收益，大部分被中间商或地方政府所攫取。
       有些地方政府财政吃紧，压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费，补偿款又常常被层层截留，被征地农民最终得到的补偿极其有限，由此造成失地农民生活艰难，出现了所谓“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无游民”，增加了社会不安定因素。据有关专家估计，在现有的4000万失地农民中，绝大部分是所谓“三无农民”。
       在改革前的1950—1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政支农支出1577亿元，政府通过征收制度提取农业剩余净额4500亿。改革开放后，工农业产品价格由市场决定，国家不再可能通过工农业产品的不等价交换获取农民的经济剩余，但却凭借行政权力低价征用农民的土地，进而从农民那里拿走了超过2万亿元的财富。
       (三)土地征用和出让成为孳生腐败行为的三大温床之一
       从受贿496万余元的青岛市崂山区委书记、区长王雁，到贪污受贿上亿元的深圳市原副市长王炬，到把价值上亿元土地半价批出的原温州市副市长杨秀珠，再到从1997—2000年使沈阳市财政收入一年损失数十亿元的原市长慕绥新；从造成国有资产流失高达10亿元的安徽省原副省长王怀忠，到利用职权为其女儿低价批地3500亩，一转手获利2800万元的广东省副省长于飞，再到一句话就能赚3000万的全国人大常委会原副委员长的成克杰；从贪污受贿金额达2200余万元的河北省刑台市土地管理局干部，到受贿860余万元的原青岛市规划局局长张志光和受贿539万余元的原崂山区国土资源局局长于志军，再到从国土资源部部长的位子上倒下的田凤山，所查到的10个贪官当中也许有8个是跟土地有关系的。
       要消除上述二律背反，惟有两条路径可供选择。一是在保持现有土地所有制结构不变的条件下改变国家的征地范围，将宪法第10款修改成：“国家为了公共利益的需要和经济发展的目标，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”二是在保持国家公益性征地范围不变的条件下改变土地所有制结构，允许城乡土地多元所有制存在，从而使非公益性土地需求通过用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决。
       很明显，把国家的征地范围扩展到公共利益之外，有悖于市场经济国家通行的一般原则：政府的微观经济行为，应只限于提供公共物品的领域。把政府的征地范围扩大到公共利益之外，会不可避免地导致政府对经济运行更不合理的干预。另一方面，由于保持了农村集体土地所有制，农民个体不能直接和政府就征地补偿讨价还价，集体土地的代理人就有可能以廉价的集体土地牟取个人的私利，同时，也就会导致更普遍的腐败行为以及对农民利益更大的伤害和土地资源更无效率的配置。因此，上述第一条路径是不可取的。
       
       考虑到经过近30年的改革，中国的所有制结构已经由原来的单一的公有制转变为公有制为主体的多元所有制结构，而进一步推进城乡土地所有制的多元化，也仅仅是整个所有制结构的一个量的变化，不会对基本经济制度和上层建筑产生本质的影响。所以，我们按照上述第二条路径设计土地制度改革方案。
       二、增量改革：新增非公益性用地以多元所有制形式通过市场进入城市
       在保持原有城市土地所有制格局不变的条件下，进行土地所有权结构的增量改革，即新增加的商业用地可以实行私有，允许商业投资者与农地的集体所有者在遵循法律和土地规划的条件下自由进行土地所有权的交易。这样，城市土地将实行以国有制为主体的混合所有制结构，这就要在宪法和土地管理法有关城市土地制度和农地转让的规定未做修改之前，由国务院或发改委颁布有关行政法规或政策，作为变通。这是一种妥协的渐进式改革，或叫做增量改革。但它没有从根本上改变国家的土地制度，对既得利益者的利益给予承认，与先行的意识形态也不会产生很大冲突。鉴于以往增量改革大都有成功的经验，所以，经过努力，这一方案也还是容易被政府接受的。
       需要指出的是，整个征地制度改革的核心是确定公平合理的征地补偿标准。很明显，现行征地补偿的原则有失社会公允，是与构建和谐社会的理念相悖的。和谐社会要求改革和发展不能建立在一部分群体利益得到改善、另一部分群体利益受损的基础上，也不能只满足于在保证任何人的利益不受损的前提下增进其他人利益的所谓帕累托改进。
       在中国已进入人均GDP超过1000美元的城市化加速发展时期，政府不仅有必要，而且有能力实行工业反哺农业、城市支持农村的政策，从而统筹城乡发展，建设一个全面小康的和谐社会。为此，征地制度改革应遵循的一个基本原则，是着眼于提高被征地农民原有的生活水平，而不是仅仅满足于“使农民保持原有生活水平”，也就是说，征地的制度安排要着眼于让农民多得点、城市少得点这样的帕累托改进。只有这样，才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处。为此，对被征地农民，一定要按照被征土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿。
       也许有人会担心，提高了征地补偿费，会增加城市化的成本，阻碍城市化进程。我认为，这种担心是不必要的。首先，征地补偿费(按市场价值)的适度提高，表面上看会增加征地的直接成本，但实际上仅仅是将原土地的增值部分由政府、开发商和腐败官员手里直接转移到原本就应该属于土地所有者的农民手里，这不仅符合公平原则和中央统筹城乡发展的政策，有助于缓和城乡矛盾和对立，使亿万农民切实享受到工业化、城市化和现代化所带来的好处，而且有助于从源头上遏制征地环节所频繁发生的腐败行为。其次，通过提高征地补偿费，使用地成本反映土地真实的市场价值，这有利于用地单位节省土地，集约化使用土地，促进土地资源的合理配置，缓解城市化与保护耕地之间的矛盾，这恰恰符合建设节约型社会的战略方针。
       自上个世纪90年代以来，很多地方都出现了农村集体土地直接转变为非农用地的实践，如广东的南海市(1992—2002年)、江苏的昆山市(1992年)和上海的光联村(1993年)都以不同的方式使集体拥有的部分农地在保持集体所有制的前提下直接转化成了工业用地，从而使农民直接享受到工业化和农地转用所产生的巨大利益。2003年，广东省人民政府还发布了《试行农村集体建设用地使用权流转的通知》，指出，“农村集体建设用地使用权可以按照本通知的规定流转；凡依法经批准使用或取得的、合乎规划的、办理土地登记领取土地权属证和界址清楚、没有权属纠纷的集体土地，可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益”。
       三、存量改革Ⅰ：以加快城市化进程为目标设计合理的农地制度
       (一)城市化与农地制度
       中国是一个已经进入工业化中期的发展中国家，但其13亿人口仍有9亿人口生活在农村，相对于中国目前的工业化程度和人均GDP而言，中国的城市化水平不仅低于世界平均水平，而且低于发展中国家的平均水平，这严重制约着中国现代化的进程和全面建设小康社会目标的实现。
       根据我国经济和社会发展三步走的战略目标，本世纪中叶要基本实现现代化。现代化是一个工业化、城市化和社会现代化三位一体的文明演变过程。一国的城市化水平是现代化的重要标志之一，也是人类文明进步的必然结果。根据世界各国城市化水平变化规律，我们可以大致预测2050年世界城市化水平大约在70％，其中发达国家为88％，欠发达国家为69％左右。因此，中国要在21世纪中叶基本实现现代化，城市化率至少要达到75％左右，这意味着-从现在起，我国每年的城市化水平需要递增0.7—0.8％左右。
       从农村、农业和农民的角度看，我国现有耕地18.5亿亩，农村现有劳动力4.8亿。按照中国农村现有生产水平、科技水平，有1.7亿劳动力就可以保证农产品的供给，满足国民经济发展和全社会的需求，其余3.1亿劳动力要在农业以外寻找就业出路。所以说，加快城市化进程，也是解决“三农”问题的根本途径。目前，有1.6亿左右农村劳动力在当地从事乡镇企业或其他非农产业，另外1.5亿富余劳动力需要转移到城市。而到2050年，预计全国总人口将达到历史峰值16亿左右，按照75％的城市化率，届时将只有4亿左右的农村人口。这意味着从现在起在未来45年内，城市人口将净增8亿，其中至少有7亿是由农村人口转移而来，平均每年需要转移大约1550万人口。
       然而，我国现行的农村集体土地制度至少有五大弊端，不利于上述目标的实现：一是集体土地所有权残缺。按照宪法和土地管理法及土地承包法，村民对集体所拥有的土地，既不能出卖，也不能转让，村民的集体土地所有权是残缺不全的，以至于有相当多的村民，甚至是一些官员和经济学家，都认为农村的土地是归国家所有的(至少事实上如此)。这种残缺的集体土地所有权，排斥了村民集体在城市化和工业化进程中对农地转用的自主支配权和在征地过程中的议价权，从而排除了农民分享工业化和城市化净福利的权力，造成数以千万计的农民在失去土地的同时，没有获得相应的非农就业岗位和社会保障，更没有转化为城市居民。二是集体土地所有权主体不明确。一方面，乡镇政府是国家机关，许多乡镇又没有集体经济组织，究竟谁是乡(镇)农村集体土地所有权代表也就模糊不清了；另一方面，村民小组虽是基础，但一没有法律地位，二没有经济核算形式，三没有办公地点，有的甚至连小组长也没有，遇事由各户联合推举一名代表。在这种情况下，土地所有权由谁来行使?怎么行使?正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权，而集体土地的所有者又是缺位的或虚构的，所以，本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便往往以集体所有者的名义为农民做主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民的利益。三是农民对集体所有的土地只有承包权。农民不能以所承包的土地做抵押进行
       贷款，这是造成目前农民贷款难的一个重要原因。四是现行农村土地制度不利于土地资源在全社会范围内合理配置。一方面，集体土地的所有权不能在不同集体(乡镇和村)之间进行转移；另一方面，本集体以外的成员不能直接承包该集体的土地。虽然农民的土地承包权可以转让，但由于土地承包法规定土地承包权的转让期不得超过承包期，这就限制了人们对土地的长期投资，特别是限制了城市资本向农村的转移。另一方面，2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。这不仅会阻碍城市化进程，因为农民为了保留土地承包权而宁可放弃在大中城市定居的机会，而且也不利于农村实现土地的规模经营。五是土地承包权存在着内在的不稳定性。这种不稳定性的一个重要原因正是在于农地的集体所有制：由于一个地区的农地是由这个地区的农民集体所有的，那么当单个的农户离开这个地区的时候，他就必须放弃该地区集体土地的使用权；而当该地区出现新的农户时，别的农户享有的土地使用权必然要被重新分配，以满足新的农户的土地需求。结果就是，随着地区人口的变化，土地的分配必须不断做出调整。
       (二)农地制度改革的不同方案
       关于中国农地制度的改革，理论界主要提出了三种方案：一是维持并完善现有的农村土地集体所有制。其中有人主张将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制，以使其所有权主体具体化、人格化。有的学者认为我国目前农地制度创新的理想模式是集体所有制下的租地农场制，还有部分学者主张实行土地股份合作制。二是主张土地归国家所有，农民永佃。其中有的学者强调以二次承包为准，把承包期延长到999年，农民手中的土地可以流转，即所谓国有加999年使用期改革方案。三是主张土地私有化。认为解决农村问题的核心在于土地私有化，并对反对土地私有化的种种代表观点一一进行回应，他们通过对中国和西方历史上土地制度演变的比较分析，认为土地私有产权制度的确立，是建立市场经济和实现“现代化”的必要条件。
       (三)三种方案的比较和选择
       永佃制是一个租赁合同，其产权在国家、集体和个人之间分割。虽然这种产权安排对于私人而言稳定性有较大提高，但是由于受到不完全转让产权的制约，缺乏流动性。而且，承租者不能用租赁合同作为抵押来申请贷款或者进行其他融资活动，限制了农村金融在农业生产和农村经济中的作用。
       至于在坚持现有的集体所有制基础上去改良农地产权制度，并不能使农村土地使用的经济效率有明显提高，反而使产权结构的复杂程度增加(进而交易成本增加)，还有可能造成制度的锁定效应，使未来更彻底的农地产权改革遇到更大的阻力。
       与上述两种方案相比，农地私有或许是加快城市化进程的最佳改革方案。首先，私有化可以提高农地产权的长期稳定性。对个人来说，最具有长期稳定性的产权安排是土地完全归个人所有。由于委托人是私人，其产权转让的交易成本要大大减少。由于作为私人财产的土地是可以抵押的，这就为农村各种生产型投资的融资提供了强有力的保障。其次，私有化可以提高农地产权的流动性。每个家庭的土地边际产量是不同的。如果农户可以自由转让土地产权，边际产量较低的农户就有动力以一定的租金将农地出租给边际产量较高的农户。由于两个不同农户的边际产量之间总有一个正的差额，在一个土地市场上就存在一个可以被双方都接受的租金。当市场达到供求相等的时候，资本和劳动在农地上的分配达到了帕累托最优。要在目前的农地产权形态下赋予农民较高的土地使用权流动性是不可能的，土地私有是唯一的出路。再次，私有化促进农村劳动力更有效率的配置(包括向城市更有效的流动)。农民在拥有土地的条件下可以将土地长期出租或出售，农村土地私有化能够提高农村劳动力向城市流动的经济效率。最后，土地私有化能够为农民提供更为有效的社会保障。从农地的失业保险功能来看，农地集体所有制下，失业保险功能对于农村剩余劳动力向城市流动有重要的保障意义。在农地所有权归农户私人所有的条件下，农民可以选择保留和出租，反而可以促进农村劳动力更加稳定地向城市转移。从农地的养老保险功能来看，在家庭承包制度下，农民已不能期待国家或集体为自己丧失劳动能力以后的生活提供保障。而在农地私有制下，以多种方式处置自己的土地资产将为丧失劳动能力的农村居民提供稳定的收入来源。
       四、存量改革Ⅱ：按照公益性和非公益性原则调整全国土地所有制结构
       在推进农村土地制度改革的同时，应该进一步深化城市土地制度的改革，也就是说，要根据公益性和非公益性标准，在全国范围内调整土地所有制结构，即与公共利益相联系的土地，无论土地是在城市还是在郊区都归国家所有，新增的土地通过行政性征地环节而获得；而除了由法律规定属于国家所有的土地外，其他土地(包括城市和农村)归个人所有，无论是国有企业还是私人企业用于商业开发的土地，只能通过土地市场与土地所有者进行公平的交易而获得。上述改革无疑是最彻底的改革，是真正意义上的改革，是解决城乡二元土地产权结构的根本途径，也是中国所有制结构改革的攻坚战。
       这里有必要对公益性用地做出进一步分析。首先应该强调，即使国家出于公共利益的需要征用农民的土地，也要按照上述原则给予农民公平合理的补偿。因为公共利益的范围有大有小：大到整个国家或全社会，小到一个社区或一个群体。一定范围内的公共利益的实现，其成本自然应该由该范围内的全体成员或公民来承担，而没有理由将其成本转嫁给根本不能享受这种公共利益的其他成员。且不说那些仅仅为城市居民服务的公共设施和公益事业的征地成本不应该由农民来负担，即使是为全社会(包括农民在内)的公共利益而征地，其成本也不能只由农民来负担，而是应该由社会全体成员共同负担。因此，无论出于哪一种公共利益的需要而必须征用农民的土地时，都必须给予农民合理的补偿。其次，要严格界定公共利益的范围。建议将以下领域确定为公共利益的范围：国防建设用地；国家和省级基本建设如机场、铁路、高速公路、防洪工程、环保工程、重点国有企业等用地；县级以上人民政府办公用地；城市的公用事业用地(包括自来水、公用管网、污水处理、公立学校、文化场馆等)。要明确规定县级和县级以上人民政府才具有征地权，除此之外，其他任何单位都无权以公共利益名义征收农民土地，包括集体经济单位。
       五、国有土地所有制改革：确立中央政府和地方政府的分级所有
       现行的土地国有制，其权属关系是模糊不清的：到底谁是国有土地的代表?表面上看，似乎是中央政府，它控制着全国土地行政法规的制定和实施，控制着大规模农田向非农业用途的转换，控制着大型占地建设项目的审批，控制着城市规划和建设规模，正所谓普天之下莫非王土。但实际上，且不说中央政府，就是省级政府，也并没有直接掌控辖区内的土地并从中获得土地收益，甚至连中央政府和各省级政府对其机关所在地也只有使用权，而没有所有权。实际使用、支配、控制、处置土地并从中受益的是市县级政府，又所谓率士之宾莫非王臣。这种中央和地方政府权属关系不清的土地国有制，一方面导致中央政府和地方政府的利益错位：中央政府强调要实行最严格的耕地保护制度，而地方政府却千方百计以各种方式占用农田。另一方面导致地方政府行为短期化：这一届政府不仅把下一届政府本来可以支配的土地全部用完，而且一次性收取了五十年的土地使用费，把以后十届政府本可能支配的土地收益全部纳入了本届政府的财政收入。
       有鉴于此，建议将国有土地实行中央政府和地方政府多级所有。矿产资源、跨越两省以上的河流和湖泊、中央政府办公用地和国防用地、涉及全国范围的公益性用地，归中央政府所有；各省、直辖市、自治区内跨越两市或县以上的河流和湖泊及政府办公用地全省范围内的公益性用地归省级政府所有；市、县政府办公用地和公益性用地归市、县政府所有。上级政府征用或征收下级政府的土地，必需平等协商并给予合理的补偿。