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       摘要：随着“新公共管理”或“再造政府”运动的展开，改善和提高政府绩效作为政府再造的重要内容和根本性措施在各国政府部门中得到广泛研究和运用。厦门市思明区政府就秉持了这一理念，积极探索创新。思明区政府着力于管理理念创新、管理模式创新、管理手段创新、成本管理创新和政绩评价创新，来打造具有城区特色的公共管理新体制和运作模式的绩效型政府。
       关键词：管理创新；理念；模式；手段；成本管理；政绩评价
       中图分类号：D035.5　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2007)02－0086－04
       20世纪70年代以来，随着全球化、信息化以及后工业社会的来临，全球公共管理理论与实践发生了深刻的变化，特别是基于政府成本意识和公民监督意识的不断增强，出现了声势浩大、以追求“三E”(“三效”)——Efficiency(效率)、Economy(效益)、Effectiveness(效果)——为目标的政府改革浪潮。同时，经济全球化也已经深刻地影响了整个世界。生产要素与商品、服务跨国跨地区流动的障碍与成本大大降低，在决定各国各地区比较优势的因素中，资源禀赋作用在减弱，政府竞争力等后天因素的作用相应加强。毋庸置疑，政府竞争力不仅本身是一个国家或地区竞争力的一个重要因素，还直接影响到竞争力中的劳动力、资本力、科技力、基础设施力等要素的形成和发挥。一些不具备地域优势的地区之所以能够迅速发展，很重要的原因就是地方政府营造了一个透明、高效、规范的软环境，经济竞争力最终要回归到政府竞争力上来。随着“新公共管理”或“再造政府”运动的展开，改善和提高政府绩效作为政府再造的重要内容和根本性措施在各国政府部门中得到广泛研究和运用。
       思明区在多年来的政府改革实践中，就秉持了这一理念，积极探索创新。从2001年开始，以推行公共部门绩效评估为突破口，有力、有序、有效地推进了政府自身革新的步伐。经过几年的努力，这项工作已初见成效，并得到国内外有关部门和专家学者的赞许。2004年3月，思明区获得第二届中国地方政府创新奖；2004年6月，思明区与中国行政管理学会联合举办公共部门绩效管理学术研讨会，就如何进一步推进公共部门绩效管理实践等问题进行了热烈的讨论；同年11月，中央编译局在思明区召开“中国地方政府创新专家座谈会暨思明区政府创新现场会”；2005年3月，这个项目受到中国与欧盟合作的公共管理项目的关注，并在思明区进行了欧盟通用评估框架的试点。2005年5月，思明区应邀参加联合国在韩国举办的“第六届政府革新全球论坛”，进一步在国际舞台上推介交流思明区建设绩效型政府实践。
       在已有改革成果基础上，根据创新行政管理体制的总体设想，思明区将创建“绩效型政府”确立为思明区政府建设的价值目标。尤其是今年9月4日，国务院召开“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议后，思明区立即组织专题研究贯彻落实意见，提出《思明区政府管理创新方案》。总的来说，就是充分吸纳思明区已有的改革成果，总结已经做过的和正在做的，并被实践证明是行之有效的举措，学习和借鉴国内外政府管理改革与发展的成功经验，按照“事要办好、钱要花少、人民还要满意”的要求，着力于如下五个方面的创新，打造一个具有城区特色的公共管理新体制和运作模式的绩效型政府。
       一、管理理念创新
       树立“治理城区、经营资产”的理念，克服了传统“统治”理念中“主体单一、手段简单”的缺点，提倡政府及公民之间的平等合作，建立多元城区治理结构，培育和谐的施政环境，将市场机制和平等参与渗入思明区的经济建设和社会事务工作中。
       在经济管理方面，强调“经营与治理并重”，体现政府与企业间的良性互动。首先，通过多元运作，创新投融资方式，实现投资主体由单一到多元，资金渠道由封闭到开放，投资管理由直接到间接的全面转变，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的崭新投资格局。其次，注重城区建设中注重无形资产的价值评估和经营，探索运用市场化的方法，盘活城区有限的土地资源，并注重照顾各方利益，形成“拍卖出让、自求平衡、税收属地”的旧城改造运作机制。
       在社会事务方面，注重治理，引入“多方参与”。在社区建设中，把政府的功能定位在宏观控制设计“游戏规则”与微观服务工作，而将具体运作实施的角色让给社会力量，充分调动各种市场力量为社区建设提供各种所需资源，按照区域推进、重点突破、典型引路、形成特色的思路，以“管理智能化、队伍专业化、服务系列化、建设特色化、指导科学化”为目标，深化社区建设、创树各具特色的社区。率先创办“爱心超市”——这个项目2006年经获得了“第三届中国地方政府创新奖”；推行“十代五帮”；试行政府“购买服务”；探索“公办民营”；创建“数字社区”管理模式，全方位地开展社区服务，有效地提升了社区建设水平。
       二、管理模式创新
       在行政决策上，推行透明、科学、民主决策。几年来，思明区坚持公开为原则，不公开为例外，全面推行政务公开制度。区政府通过网上公开、点题公开、政情通报、政府全体成员会邀请新闻媒体参加等政务公开的多种形式，不断创新政务公开形式，提高政务公开层次质量。聘请法律、科技、招商、经济等方面的顾问来强化决策的民主化、科学化。坚持重大决策咨询听证，同时根据对政府决策“信息充分、咨询有效、监控有力、决断民主”的要求，与厦门大学公共管理事务学院合作，组建成立全省第一家民间政策研究组织“思明发展研究院”，作为区政府的“外脑”，形成强大的决策参谋、顾问咨询后盾，提高思明区公共政策制定与执行的质量。
       在区街管理上：深入简政放权。明确区政府与街道之间的职责分工，是维系区政府有效运行的前提和基础。同时，进一步把服务性的管理权下放街道，充分发挥街道的公共管理职能。
       在行政能力上：多途径提高管理水平。按照科学发展观和“五个统筹”要求，在政府管理中导入ISOl4000环境标准认证体系和ISO9000质量标准认证体系，专门会同环保等部门，依据认证标准，结合区情，专门制定了目标、指标及管理方案，并明细标准，制定翔实的配套措施，责任分解落实到各有关部门，使绿色行政与质量行政融汇于政府管理之中，有效地提高了行政效率和执政水平。
       三、管理手段创新
       通过管理手段创新，力求实现“三个转变”，即从按权力管理向法制和服务管理转变，从主观管理向客观管理转变，从直接管理向间接管理转变。
       一方面，想群众之所想，以群众满意为政府施政目标。坚持贯彻“便民、廉洁、规范、高效”的服务宗旨，实行“开放式办公，一个窗口受理，一次性收费”的管理体制。建立以科学管理为内涵、电子平台为基础、三级网络格局的运作机制。另一方面，急客商之所急，不断提高服务企业质量。几年来，思明区成立了“三支专门队伍”，为投资的客商提供投资咨询、项目报批、项目建设等一条龙配套服务，积极推行“一站式”办理和“一条龙”服务，改善投资环境，有力提高
       了招商引资的水平。经济部门及各街道办事处也主动帮助企业解决生产、经营过程中可能遇到的诸如资金筹措、贷款担保等困难。
       四、成本管理创新
       通过推进资源配置市场化改革，严格管理，阳光操作，在增收节支、降低行政成本方面大胆改革、推陈出新。
       推进行政资源和社会公共资源的市场改革，以招标、拍卖、挂牌或其他竞争方式进行市场化配置：
       ——有额度控制的行政资源通过市场竞争机制实现公平配置。在公园管理、公车维修保养、政府经营场所和政府融资等原由政府有额度控制的领域，引入市场化改革机制；
       ——政府或社会公共需要的产品及服务通过招标向社会采购。将政府采购、绿地养护、道路保洁、房屋拆除等项目一律通过公开招投标选择供应商或服务单位；
       ——向社会公平开放原由政府控制的投资市场和经营市场。通过公开招投标出让产权或特许经营权的方式，吸收社会资本进入公用事业(如环卫体制改革)和公益事业(如学前教育办学体制改革、中山路夜间步行街改造等)投资领域。
       规范预算管理，延伸招标内容。探索实施部门预算，增强预算编制的科学性、执行的计划性、管理的规范性，结合电子政务和“金财”工程，逐步推行预算管理电算化和网络化，节约人力、简便快捷、提高质量，为在公共部门中全面试行绩效预算打下良好基础。创造性地把政府采购触角延伸到旧城旧村改造融资贷款招标、教育系统存款招标、财政投融资议标领域，盘活财政资金，节约了财政成本；通过企业贷款担保招标，搭起银企合作的桥梁，扶持了纳税大户发展，有力地促进了财源建设；通过公务车辆定点维修招标，园林绿化养护、环卫保洁招标，极大地节约了行政成本，从源头上促进了廉政建设。
       五、政绩评价创新
       2001年来，思明区认真审视和思考适应加入WTO后对政府部门的挑战，充分发挥辖区厦门大学科研力量雄厚的优势，加强高等院校与地方政府的互动，聘请厦门大学公共事务学院的教授学者，着手公共部门绩效评估的研究探讨，探索建立了一套科学、合理、简便的公共部门绩效评估体系。
       结合电子政务建设，开发绩效评估软件。思明区结合电子政务成果，设计开发了一套网络化的绩效评估管理系统，各个评估主体可通过办公网络对相关评估指标进行“背靠背”的实时评估，减少评估操作环节，绩效评估系统全程均可在互联网上操作。此外，结合电子政务建设，通过将绩效评估模块上网，社会公众可以在政府外网上实时查询了解政府各部门绩效状况，有利于电子政务建设的实际应用向纵深方向发展。
       这一套评估系统的最大特点和优点就在于，改变传统的单一主体的主观考评为多纬度多评估主体，并最终由计算机当“裁判”而完成评估，实现对政府机关工作目标完成情况做出客观、公正、准确、便捷、易行的评价。
       借鉴先进经验，完善自主创新成果。在自主创新的同时，思明区还积极借鉴国内外先进绩效管理理论和成果，如参与中欧公共管理合作项目的研究和试验，试用和吸收欧盟CAF框架的成功模式和优秀成果，不断充实和完善思明区现有绩效管理体系。
       思明区还在全省率先采取委托中立的社会中介组织开展“第三方考评”，大大提高了评估结果的客观性和公正性，变“上考下”、“官考官”为“外考内”、“民考官”，实行开放式评估，使考核评估结果真正被人民群众公认。
       作者简介：郑云峰，中共厦门市思明区区委书记，厦门大学MPA中心兼职导师。