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       王佳乐　和经纬　译
       摘要：新公共管理的理念在20世纪90年代的加拿大地方政府中特别流行。但是沃特卢市和多伦多市的案例可以说明，安大略省政府的新公共管理改革是错误的。本文主要描述这两个失败案例并分析它们的重要性，以帮助读者理解在如今的加拿大地方政府中，新公共管理究竟处于何种位置?这两个地方公共行政失败案例与新公共管理有着密切的联系。公务员能从沃特卢和多伦多的失败中吸取教训。其中一条就是：遵守现有制度和程序比假装公私部门利益对等要重要得多。
       关键词：新公共管理；沃特卢市；多伦多市
       中图分类号：D035．5　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2007)02－0082－04
       一、引言
       对于新公共管理的鼓吹者们而言，这项运动的主要目标就是将公共行政人员从繁复的行政程序中解放出来。从新公共管理的文献中可以看出，腐败在西方民主政府中曾是一个严重的问题，但随着渐进改革运动的日益深入，腐败问题在很大程度上得以解决。渐进改革要求公务员只有通过公开、公平的竞争才能被录用；竞争必须基于每个岗位的客观需要，以及公共财政支出下严格的行政程序。这使得政治家或者公务员，不管他们的职位多么重要，都不能滥用纳税人的钱。
       经过多年的渐进改革，西方民主国家的公共服务后来被认为完全由合格的专业人员提供。由于他们已经能够自主地将公共利益和服从命令作为首要的伦理价值，因而从理论上讲，他们是不会腐败的。这种趋势在保证了公共服务专业化的同时，也产生了很多伦理问题，它使得公务员不再关心他们的公民兄弟(包括企业家)的许多切身利益，而且对于社会要求变革的声音也是畏畏缩缩、反应迟钝，缺乏回应性。英文单词“mandarin”的释义也许与此有关，“manda－rin”经常用来表示公务员队伍中最高级别的官员。《牛津现代英语词典》在解释这个词的时候引用了1922年发表在伦敦《每日电讯》(Daily Telegraph)上的一篇文章：“在皮特先生担当‘mandarin’的时期，他被认为是英国政府上层人物中最为开明的一位”，这显然是极具戏谑的
       口吻。但是这本词典中对“mandarin”首义解释则是：“中国古代王朝中的高级官吏。”
       新公共管理就是想削弱这种“mandarin”。在新公共管理那里，公务员应该从严格的制度约束中解放出来，在公共服务中有创造力地使用工商管理技术。那些最想“承担风险”的人恰恰是得到回报最多的人，很多对新公共管理创新手段的大胆借鉴后来都被证明获益不斐。早先用来遏制腐败的制度现在看来已经不那么必要了，它们反倒成为企业型政府解决公共问题的绊脚石，这些观点在20世纪80至90年代的西方国家(包括加拿大)十分普遍。本文试图说明这些观点现在已经开始值得怀疑。在加拿大全国范围内的研究证据显示，20世纪90年代后期魁北克省的公务员拥有在使用公共财政上过大的自由裁量权，以至于许多和政府关系不同寻常的个人和企业获得了诱人的政府合同，而实际上却不需要做什么事情，纳税人的钱被大量挥霍。后来的司法调查^①加速了当时政府的倒台。新一届政府正试图引进一整套新的制度安排(《联邦问责法案》the Federal Accountability Act^②)以约束公务员的个人行为。虽然新政府由保守党组成，在意识形态上倾向于自由市场的价值理念，但它显然并没有使用新公共管理“企业型公仆”(entrepreneurial public servants)的“妙计”。
       不过本文的研究重点并不是加拿大国家层面的公共服务，而聚焦于地方层面(特别是安大略省)。也许是因为红极一时的《改革政府》^③中提供了太多美国地方政府的成功案例，新公共管理的理念在20世纪90年代的加拿大地方政府中特别流行。但是无论如何，有两个著名案例可以说明，安大略省政府的新公共管理改革是错误的。本文主要描述这两个失败案例并分析它们的重要性，以帮助读者理解在如今的加拿大地方政府中，新公共管理究竟处于何种位置?这两个广为人知的地方公共行政失败案例与新公共管理有着密切的联系。现在，大多数加拿大市政官员在面对企业化的改革方案时更加小心翼翼，因为它们看起来太完美了，以致于可行性反倒非常小。
       凑巧的是，两个案例都与同一个公司有关：MFP金融服务有限公司(现在是纽约ICON投资公司的一部分)。MFP卷入了沃特卢(Waterloo)和多伦多(Toronto)两个市政府混乱的财政运作，而它在两个案例中的动机和所处环境差异很大，这些差异将在下面的案例研究中详细叙述。
       二、案例研究
       (一)沃特卢案研究
       沃特卢是一个拥有11万人口的城市，共有两所大学，处于大多伦多城市圈的最西部，是这个城市群中非常重要的一个枢纽。上世纪90年代，沃特卢因为其勇于创新和良好的市政管理而蜚声整个加拿大。它企业型政府的运作模式被形象地称为“沃特卢公司”(“WaterlooInc．”)。
       这种企业导向的文化中蕴含着公私伙伴关系的浓厚色彩。90年代末，当市政府的官员们试图寻找一些创新性方法来为一项耗资4900万加元的中心娱乐设施进行融资时，公私伙伴关系成为了他们的选项。2000年2月，市政府向市议会提议，项目投资可以由MFP提供，这样至少每年比从传统的金融市场融资节省了5％。老练的融资计划和税收优惠方案合在一起给议员们留下了一种印象——更低的融资利息是完全可能的。政府还游说议会，告知议员们必须尽快“搞掂”这个看上去不错的利率。事实上他们也这么做了。市政府的官员们以为MFP会自己提供资金，后来的发展证实，MFP却转而向Clarica保险公司贷款——MFP实际上只是一个金融中介。
       2000年5月，MFP保证它将“以4．78％的利率注入资金”。^④然而令人震惊的是，偌大的市政府竟然没人注意到这个利率只担保180天，而整个项目的还款期长达30年。与此同时，市政府官员还在和MFP洽谈其他未来需要融资的项目。MFP试图故伎重演，用同样的伎俩从这种“公私伙伴关系”中牟取利益。
       直到一年以后，市政府的官员们才真正意识到他们实际承担着巨大的金融风险和财政负担。沃特卢市必须在31年内以9．2％的利率偿付4900万加元的债务。本来整个项目只需11200万加元(包括利息)，结果现在却需要22700万加元!更为不堪的是，市政当局甚至还私下向MFP赠送了一笔1100万加元的佣金，他们显然以为即便他们仍然做了一笔不赖的买卖，而民众居然对此一无所知。
       这场丑闻已经为政府无能论打下了生动的注脚。但是，对于我们研究者来说，这种无能反映出来的整个背景却更为重要。后来的司法调查发现，MFP销售人员和沃特卢市高级官员(特别是财务主管和市政主管)之间存在着长期的并日益密切的关系。
       下面是从本案的司法调查报告中摘录下来的话：
       
       沃特卢市的政治家们自80年代中期发展起来的行政模式鼓励行政官员与项目的支持者保持更加密切的联系，试图以此来解决问题。这种企业型政府的模式倡导行政官员发扬企业家精神，减少规制，同时又不违反议会制定的目标。地方政府的传统职能或许可以采用这种模式，但是当行政官员缺少运作经验时，进行创新性融资就不能使用这种方法，否则将可能产生严重的伦理问题，而此时必须充分听取独立的外部专家组的意见。^⑤
       除了请求司法调查，沃特卢市还试图通过法院追讨部分投资。虽然通过庭外解决方式市政府追回了部分损失，但是如果一开始它就按照传统的融资方式来办就不会沦落到这种境地。市长和所有的议员在后来的市政选举中铩羽而归，与MFP有关系的所有高级官员也丢掉了饭碗。
       (二)多伦多案研究
       1997年，安大略省议会将多伦多市政府和其它六个政府组织合并成一个新的市政府。新政府在1998年1月正式开始运转。有人认为，这次合并本身就是新公共管理的产物。当时一位市政顾问的报告中说，这次合并是一次全面推行新公共管理的绝好机会。^⑥而实际上，合并跟新公共管理没有任何关系。政府官员们远远没有意识到，将七个不同的组织糅合起来同时还要保证政府的正常运转要面临多么大的挑战，对于多伦多市而言，这简直就是一场噩梦。机构合并产生了一个庞大的、垄断性的市政府，而新公共管理却要求建立竞争性、敏捷的、扁平化、非层级制的公共组织。
       关于这场改革的许多影响已经在一项对多伦多市1998年至2002年政府采购的司法调查报告中得到很好的阐述。调查中许多有问题的政府采购都是机构合并引发的混乱管理的直接后果。而其他则完全是腐败的结果(即使没人被追究刑事责任)。这一切表明了长期建立起来的官僚制度的瓦解，而这种瓦解与新公共管理提倡的规范和价值又是一致的。
       多伦多的问题要比沃特卢复杂很多，很难简单描述。下面是调查中的两个重要事件：
       1．1998年8月，多伦多市为了征收财产税决定购买一套计算机软件程序。市政财务主管几乎是一手促成了政府从一个小公司购买软件，而这家公司的头头和她保持着长期的“亲密关系”。
       2．1999年7月，市议会决定从MFP租用计算机设备。这个决定存在很多问题，其中包括：几乎没有人从一开始就知道MFP提供的金融服务的数目(在议会审定的合同上显示的是4300万加元，而实际支出却是8000万加元)。与沃特卢市不同，有证据显示至少有一位重要的政府官员从MFP销售人员那里收受了回扣，而那位销售人员自己也从交易中获得了高额提成。
       多伦多司法调查报告提出了多达数百条的政策建议，以期能够防止此类事件再度发生。在该报告第一卷的最后，法官写道：“我想强调的是，程序正当、文件归档、记录保存，以及合同管理这些看似平凡的小节对于公共服务而言是多么十分重要，所有这些都是对纳税人的钱负责。”^⑦与此形成鲜明对比的是，某政府官员声称，他从不拒绝供应商提供的免费午餐。他认为自己接受这些利益是因为他工作中很重要的部分就是“建立社会关系和人际网络。”^⑧这位官员看起来并没有做违法的事，但是如果用新公共管理的话来说，他的行为是“伦理失范”的。他甚至并不认为自己工作中最为重要的责任是严格遵守制度，而这正是遭到新公共管理的拥趸们忽略甚至蔑视的地方。
       三、结论
       胡德(Christopher Hood)和杰克逊(Michael Jackson)已经指出，公共行政的许多研究旨在分析行政实践的不同思路。有时这些思路很时髦，有时却不是。^⑨一个世纪以前，在当时公共行政改革运动的鼎盛时期，传统的看法认为职业官僚可以通过遵守严格的行政规则达到良好的公共行政。而二十世纪八、九十后期，新公共管理的倡导者们则试图让人们相信，遵守这种规则并不好；公务员应该像企业家一样给公共部门带来实际利益，并进而从这个活跃的市场产生的创新中增进社会福利。这一时期出现的许多出版物讲述了从新公共管理得到灵感的成功例子。然而不幸的是，很少有研究能够用长远的眼光去审视和思考：这些新公共管理的创新后来究竟发生了什么?^⑩
       在整个20世纪90年代，政府官员被灌输最多的是像生意人一样的价值观，而不是遵守现有制度来捍卫公共利益。当这些“生意人”热衷于建立关系和人际网络的时候，许多人不知道怎样或者何时在公私利益之间划清界限就不足为奇了——并不是任何公私之间的关系网络都是为了公共利益的。
       沃特卢和多伦多的这两个案例对于加拿大地方公共行政的研究者们来说非常重要，因为我们终于获得了发生在我们身边的生动案例和第一手资料。两个司法调查报告也给我们提供了市政府内部运作鲜为人知的详细数据。不过有趣的是，当公共行政运作良好的时候，司法调查无法告诉我们为什么这样的公共行政是好的，也许这对那些身处在“良治政府”中的公务员来说有点不公平，但至少他们能从沃特卢和多伦多的失败中吸取教训。其中一条就是：遵守现有制度和程序比假装公私部门利益对等要重要得多。
       作者简介：安德鲁·萨克顿(Andrew Sancton)，加拿大西安大略大学(University of West Ontario)政治学系教授，西安大略大学地方治理研究中心主任。
       注释：
       ①Canada, Commission of Inquiry into the Sponsorship Program and Advertising Activities
       ②
       ③David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector(New York:penguin,1993)
       ④City of Waterloo Judicial Inquiry,Final Report of the Commissioner, 2003,p．25
       ⑤Ibid．,p．36
       ⑥KPMG,Fresh Start:an estimate of Potential Savings and Costs from the Creation of a Single-Tier Local Government for Toronto．1996．
       ⑦Toronto Computer Leasing Inquiry and the Toronto External Contracts Inquiry, Report, 2005, p．408 http：//www．toronto．ca/inquiry/inquiry_site/report/index．html>
       ⑧Ibid, p．163
       ⑨Administrative Argument(Adershot, England:Dartmouth,1991)
       ⑩An exception is Elliott D．Sclar, You Don"t Always Fet What You Pay For:The Economics of Privatization(Ithaca: cornell University Pres, 2000)