摘要：本文以台北都会区的大众捷运系统为例，就大都会区的地方治理模式与公共财或服务的提供问题进行深入分析。文章认为，大都会区的公共财或服务，有的适合以第一种多层级治理来提供，有的则适合以第二种多层级治理来提供，特别是具有外溢效果与规模经济的公共财或服务。
关键词：都会区；地方政府治理模式；公共产品；供给
中图分类号：19035．5 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2007)02－0077－05
前言
20世纪以来，世界各国随着工业快速发展与都市化的结果，大量人口密集居住于各大都市与邻近区域，形成所谓的都会区。都会区内政府包括中心都市政府、以及邻近的县、市政府等。有成立大都会政府以管辖区内县市政府的形式，如中国；也有让中心都会政府与邻近县市政府各自独立互不管辖的形式如美国、台湾地区等。都会区政府必须提供居民各式各样的公共财货与服务，有些公共财货的提供需以整个大都会区作整体考虑，同时也较符合规模经济，如都市规划、大众捷运系统、下水道、自来水与电力等。有些公共财货的提供则适宜考虑大都会区内不同区域或县市居民的差别需求，而有不同种类、数量的公共财货之提供，例如国民教育、公园、小区服务等。
都会区的治理如果由众多地方政府分割权力，有缺乏整体规划与资源不足等的问题；但如完全以一个大都会政府来治理，亦无法顾及民众的差异偏好，以及可能造成难以驾驭的大官僚。本文提出另一种多层级治理型态，它是以任务或政策问题导向为基础，针对民众的共同偏好或需求，提供特定的公共财或服务。它的设计是弹性的，辖区可能是重迭交错的，数量可以是众多的。
本文以台北都会区大众捷运系统为例，说明其发展过程中所面临的台北县与台北市不同政治辖区的困境，说明依据多层级治理模式，成立跨越传统政治辖区的政策导向之任务编组组织有其必要性。
一、都会区的治理模式
都会区系指大量集结的人口与经济活动，构成了共同利益的生活圈。然而共同利益的实现经常受限于区内众多权力分割的地方政府。
(一)都会区众多重地方政府分割权力的问题
都会区内分割的地方政府权力造成了以下的治理问题：
1．未具整体规划的发展。无论土地使用规划、公共建设、公用事业与其它公共设施的规划，皆因分割的地方辖区而造成缺乏以大都会区为整体考虑的规划。
2．未充足的资源基础。都会区内各地方政府限于人口、辖区、立法权、赋税来源等，在面临较大的都会小区问题时，经常会出资源不足的现象。
3．缺乏管理能力与专业技术。地方政府在网罗先进管理与专业技术人才时较显不足。
4．缺乏解决共同问题的具体行动。地方政府对于其辖区以外的都会区居民共同问题较少关注。
5．责任的混淆。都会区居民经常面临不知何种功能应由那一政府来执行问题。
6．种族与社会的区隔。都会区不同的地方政府辖区可能以不同的公共财与服务吸引不同的族群居住，而产生不同的社群。
7．财政的不同。不同小区的纳税能力不同，所产生的政府财政状况亦大不相同，连带影响公共服务品性。
8．财政剥夺。住在都市邻近小区的居民享受中心都市的公共设施，租税却缴给居住所在地的地方政府。
(二)大都会区单一政府的困境
针对以上问题的分析，似乎应建立一个大都会区政府，并尽量删减地方政府数目。这种一个大都会小区一个政府的理念，建立在两个假设之上：一是大都会区的人口共同分享的利益将他们紧密结合为一个小区，二是只有一个政府可以适当地集合这些利益。然而，从美国大都会区的发展经验发现：虽然多数的公共服务出现不规模经济现象；完全整合不同单位政府的努力并未成功；公民偏好对于地方公共服务的较多控制；大都会区不同小区公民的利益差异很大；中央集权的政府并无法满足大都会区不同小区的差异化偏好。
多年来美国在大都会区出现的组织再造是进行改变空间形式，降低老都市小区人口，分散人口与企业活动于正式规划的郊外农业区，如此，可集结特定人口与企业小区，产生更大的都市地区，建立新的政府单位。
20世纪末，许多以新邻里小区为基础成立的自愿组织加入了治理的行列，增强了公民对于小区治理的需求。小区与小区间公民的偏好、生活型态与问题的差异，说明了单一政府无法适当解决问题的困境。
小区小政府的优点是官员可以比较了解不同群体公民的不同偏好，官员的设置较接近民众足以作适当的响应，官僚组织被控制在较小规模较能管理。民众也可以在不同的地方政府间做选择。
(三)重迭辖区与分割权力
美国大都会区政府治理为响应不同地区公民的偏好，系以重迭辖区与分割权力模式存在的多重组织形式存在美国的公共教育、高速公路、警察体系、自来水供应以及其它许多的公共服务，在不同层级的政府中由数以千计的组织在运作，这些公共服务组织为不同地区或小区的利益在服务。
只要有众多的重迭辖区与分割权力的组织存在，任何层级的政府机构皆可以利用其它层级政府机构的产能。例如，一项公共财的规模经济生产若应由较大的机构来执行，较小规模的机构就会以契约模式委托较大的机构提供；在这种状况下，地方政府系以买者的模式，代表选区依据居民的偏好来安排公共服务的生产。美国许多的都会区公共服务目前皆以这种契约模式来提供，透过这种双边或多边的谈判，可预期公共服务的提供，如警力，会比单一的高度集权的大政府所提供的更有效率。
二、多层级治理模式
不同生产规模与特性的公共财货或服务应由不同层级的政府来提供，即所谓的多层级治理模式。它又可以分为两类，第一类的多层级治理，辖区设计是以特定小区为主，多功能，辖区数量有限，辖区具固定持久性。第二类的多层级治理，辖区设计是以政策问题为主，单一功能，辖区数量可以不断增加，辖区设计具变动性。
(一)第一类的多层级治理
第一类的多层级治理系指不同层级的有限数目政府，如中央、省、市、县、乡镇等，同层级政府的辖区不会重迭，每个政府皆具有一般性的功能。政府的形成是基于既有小区，这些小区的产生可能是由于领域造成，也可能是由于特定的宗教或人种产生。政府的设计系采用系统的持久的架构，如三权分立以及阶层组织。联邦主义将权力分散于少数层级的有限数量政府，特别是中央政府与地方政府间的关系，属第一类的多层级治理形式。
多层级治理面临的困难是协调问题，当参与谈判的政府数目众多时，容易产生所谓的囚犯矛盾问题，第一类的治理采取的设计原则就是尽量内化外部性与限制政府数量，并授予一系列一般性的功能，同时也限制政府层级，如三级或四级政府。
(二)第二类的多层级治理
在第二类多层级治理中，众多独立的辖区各有不同的功能，这种治理制度让民众不是被政府服务，而是被不同的公共服务产业服务。我们可以认为公共部门是由许多公共服务产业所
构成，包括治安产业、消防产业、社会福利产业、健康医疗产业、交通产业等。
第二类多层级治理的辖区是重迭交叉的，没有固定的成员，目的在于解决共同的问题，与生产不同的公共财。因此，其组成可以跨越许多层级，如传统的乡镇、县市、区域、国家、国际，结果是辖区的规模差异很大，如同所谓的“大理石蛋糕”(marble cake)。以问题为导向的辖区，其形式可能是跨区委员会、任务编组、合作计划、联合城市机构、国际组织等，突破第一类多层级治理的固定辖区模式，相当具弹性，完全是针对民众的偏好与功能需要而做调整。弹性政策导向的组织架构有利于问题的解决。
第二类多层级治理的民众是因为相同的地理或功能空间因素，而对于集体决策有共同的需要所组成，如灌溉系统的农民、公共服务的使用者、生产者、消费者等。成员是自愿的，一个人可以是好几个团契的会员，进出是很方便的，如同形成公共财与服务的生产与消费市场。俱乐部形式的辖区组织完全针对功能导向，对于辖区间所产生的外部性可以最小化。
(三)比较
综上分析第一类型的多层级治理反映了一种简单的设计原则：尽量让辖区规模与公共财提供最适规模的吻合，同时以内化辖区间外部性与限制辖区层级数目来降低辖区间的协调成本。第二类多层级治理也在降低辖区间协调的外部成本，但采取的模式却完全不同，它是将公共财的提供交由众多的功能独立的辖区来负责，每一个针对有限的问题而设计。第二类多层级治理的辖区是任务导向的，同一个个人可能分属不同的重迭交错的辖区，辖区间的进出也很容易，因此，可以造成辖区间的竞争。总之，第一类型的多层级治理从会员的角度来说是不重迭的，第二类型从任务的角度来说也是不重迭的。前者的设计是以人类小区为基础的，后者的设计是以任务、政策问题为基础的。两者的差别如表1所示。
三、台北都会区大众捷运系统的个案分析
综合以上分析，大都会区的公共财货与服务的提供，应视财货与服务的性质而定，有些可以用第一类的多层级治理模式来提供，例如户政服务、公园、路灯、垃圾处理、小区教育、小区交通等，可交由众多传统的县市乡镇或小区治理。有些公共财货与服务的提供由于具有外溢效果或有规模经济问题，如大众捷运系统、下水道工程、自来水、电力、防洪设施等，则应以提供特定公共财货或服务的任务目标为导向，成立跨越固有传统辖区的组织，该组织的辖区与成员皆是有弹性的，也就是第二类的多层级治理。
台北大都会区内现存第一类的多层级治理政府组织为：台北市政府与台北县政府，两者为独立个体，互不相管辖。台北市面积271平方公里，人口262万余人，市内共分为12个区，区公所为市府派驻单位，区长由市长派任；台北县面积2，052平方公里，人口375万余人，县内共分为29个市、镇或乡，皆为地方自治政府，各市、乡、镇首长皆为民选。台北市为台北县所包围，在大台北盆地有10个台北县所属的市或镇环绕台北市(仅隔着淡水河、基隆河或新店溪)，居民工作与生活作息融为一体。例如，许多台北县民白天到台北市工作，晚上则居住于台北县。在台湾，可以自由选择设籍台北市或县。
大台北都会区约600余万人在狭小的盆地内紧密地生活在一起，形成共同利益的一个大小区，如以一个小区一个政府的理念，则须成立一个大台北市政府。然而，由于历史因素与政治制度使然，这个地区内存在着两个政府——台北市与台北县政府，台北县更有众多的自治的地方政府。有些属地方性的公共财货与服务需求，自然可以由地方政府提供。有些属于考虑整个大台北地区利益的公共财货服务则应以第二种多层级治理方式，成立政策性任务组织来提供，其中大众捷运系统即为最佳的例证。
台北市捷运系统是由台北市政府所建设，并成立捷运公司来营运。台北市捷运系统是从台北市的本位考虑，因此，其路线系统规划都是以台北车站为转运中心，呈放射状路网，虽各路线的终点皆通至邻近的台北县所属市镇。但这些市镇彼此间却无捷运系统连接，因此，基本上皆须至台北市转乘。为解决此问题，台北县政府早在1987年即提出建设“台北捷运系统环状线”构想，希望串联大台北11条捷运线路，此环状线将跨越台北县的10个市镇，如此可以有效缩短县民转乘捷运时间，同时带动地方整体发展。
台北县政府(当时为民进党执政)此一构想一直未获得国民党执政的“中央政府”的青睐，其中主要理由是基于台北县政府的财政能力较台北市为差，恐难以负担总经费超过千亿元的经费。环状线计划直至2000年民进党执政后始获得行政院通过，为解决县政府无能力负担问题，当时的苏贞昌县长(属民进党)决定采取BOT方式进行。然而，BOT工程的招标进度并未顺利，2005年新县长周锡玮(属国民党)决定改为县府自行兴建，并考虑委托台北市政府兴建，同时积极向中央政府争取更高比例的补助。然而直至今日，行政院(民进党执政)仍以基于各县市公平考虑，不愿意单独提高对台北县案件的补助。因此，该案的进行在县府财力不足的情况下仍充满变量。
本文以为大台北都会区的捷运系统，如一开始即以第二种多层级治理方式，成立一个跨越台北市与台北县辖区的组织，则其路线的兴建将会以整个大都会区居民的运输做考虑，而非如现在完全以台北市为中心的做法。基于台北县这些邻近台北市之市、镇居民的交通往来亦非常频繁，为减少乘客转乘的时间成本，环状线的规划兴建应早进行。
四、结论
都会区公共财货与服务的提供，如以单一地区单一大政府的方式提供，对于地方性小区居民的差异性偏好缺乏反应，同时可能造成官僚体系的无法控制与僵化。如以众多权力分割的地方政府提供，则可能产生非规模经济生产问题、缺乏整体规划、责任混淆以及无法有足够资源与人才。
多层级治理模式可以分为两种，一种是以传统政治辖区为主，各个政府的设置皆是具一般目的功能，提供一般性的公共服务。另一种多层级治理则是以特定公共财货或服务的提供为目的，辖区是弹性的，成员可能是重迭的，以政策或问题导向为设置目的。
大都会区的公共财货与服务，有的适合以第一种多层级治理来提供，有的则适合以第二种多层级治理来提供，特别是具有外溢效果与规模经济的公共财货或服务。理想的做法应是跨越固有传统政治疆界，成立特定目的的治理机构，大都会区的大众捷运系统即属于此类公共财货。台北都会区大众捷运未成立类似组织，而是由台北市政府兴建，造成既有路线规划建设皆以台北市为中心的本位考虑，徒增台北县乘客的转乘成本。至于台北县政府计划兴建的环状路线，则因财政状况而迟迟无法进行。
作者简介：徐仁辉，台湾世新大学行政管理系教授兼主任。
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