摘要：本文提出一个了关于公共服务提供机制与方式的研究纲领。认为应通过系统的理论探索、实证分析和对策研究，形成系统的公共服务及其提供机制和方式的理论，并就转型期我国公共服务提供机制和方式创新形成有实际价值的建议。指出，加强对这一课题的研究，有助于推动我国公共管理和公共政策理论的创新，推动我国公共服务的变革，促进公共服务型政府与社会主义和谐社会建设。
关键词：公共服务；服务供给；提供机制；提供方式
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2007)02－0069－08
当前我国社会对公共服务的需求已经进入高速增长时期，而公共服务的制度改革仍明显滞后于社会经济发展进程。这就要求我们合理选择和创新公共服务的提供机制和方式，推进对多样化公共服务的分类管理，构建高效、公平和权责对称的公共服务提供模式。一方面，由于缺乏合适的生产机制和制度安排，使得国家对公共服务的资金投入和产出总量严重不对称，且效率较低，既无法满足社会需求，又加剧了资源的浪费；另一方面，由于缺乏均衡的分配和输送途径，弱势群体和地区所能享受的公共服务仍相当贫乏。这就要求政府推进公共服务生产机制的革新，构造混合、高效和公平的输送模式。
在我国，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务构成转型期政府职能的四个基本方面。要全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，就必须强化政府在公共服务供给中的责任意识，实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变；纠正地方政府把招商引资、增长经济作为主要任务的做法，逐渐建立以提供公共服务为导向的政府职能体系。而其中的重中之重是必须推进公共服务提供机制和方式的创新，实现从传统的单中心提供模式向多中心、多层次、协同合作的提供模式转变。
在当代治理变革浪潮下，西方国家已经展开了卓有成效的公共服务创新进程，其提供机制与方式发生了深刻变化；而在理论上，西方学者对这种实践及经验进行理论上的分析与提炼，形成了多种新理论，这就需要对这些实践经验和新理论进行分析和甄别。而在我国，随着市场经济体制的建立，政府行政体制改革的深化，在有些地方和部门已对公共服务提供机制与方式进行了创新性的实验，需要对这些实践探索进行理论反思，而国内的研究成果缺乏针对我国实践探索的系统思考和论证。目前，国内学界关于公共服务提供机制与方式的理论成果多数基于西方发达国家的背景，如何针对转型期我国政府提供公共服务所面临的问题寻找解决的途径和对策，形成具有我国特色的相关理论和创新方案，就成为公共管理与公共政策研究的一个当务之急。
一、国内外公共服务提供机制与方式研究的现状
(一)国外研究的进展
20世纪70年代以后，西方国家纷纷应验了英国学者Patrick和Lucio的预测，“现代国家都将深陷于扮演社会福利的供给者与成为经济增长的主力舵手之间的矛盾紧张关系中”。在这种严重财政危机和公民需求持续扩张的双重困境下，西方国家开始尝试政府的角色从“自行生产服务者”调整定位为“服务的购买者”，探索更具有弹性和效率的公共服务民间化机制。现实的改革催生了相关研究领域的繁荣，并反过来拓宽了改革的视野。
——类型分化公共服务的研究类型不断分化，强调基于公共产品和服务领域的结构差异，构建不同的定价基准、输送机制、收益分配和评估方式，形成差异化和分散化的提供格局。
① ——理论纷呈公共服务的研究集结了公共选择理论、制度主义和博弈论等多种途径，对公共服务的内涵、边界、类别进行了细致而详尽的描绘，勾画出生产机制创新和合作框架扩展的多种可能性图景。
② ——问题导向公共服务的研究成果力图贴近现实，具有强烈的问题意识和政策导向，注重现实的案例观察和实验，设计具有实践性和可操作性的政策工具，如竞争性供给、志愿供给、签订合同和用者付费等。总的来说，这些方法、技术和模式的探索无疑可以拓宽我们的改革视野，丰富政策创新的“工具箱”。
③ (二)国内研究的起步
在我国，随着近年来政府改革的推进和“公共服务型政府”的提出，相关的理论和经验研究也逐渐涌现，主要集中在以下几个方面：
——介绍西方公共物品私人供给的制度设计，如商业化、市场化和分权化模式；
④从公共财政学角度出发，结合财政支出、政府层级和产权结构等客观条件，尝试界定政府与市场、政府间的事权关系；
⑤研究城市公共事业的市场化运营机制和改革。
⑥ ——从政府责任和公共伦理的角度，研究政府公共服务权能的范围、地位和价值基础；
⑦从体制改革和制度建设的角度，研究关系国计民生的社会问题和政府的改革逻辑。
⑧ ——主要从社会中介组织和社区层面进行研究，如政府管理转型过程中社会中介组织功能研究；
⑨研究城市社区公共服务的供给模式等；
⑩农村生产的社会服务体系构建。
⑾ ——“公共服务型政府”构建的本质、过程和模式；
⑿基层政府公共服务；跨行政区和农村地区公共服务等。
⒀公共事务管理社会化和公共服务市场化的意义、内容和路径。
⒁ (三)现有研究的不足
总的来说，国内对公共服务的研究仍处于起步阶段，没有形成系统的理论框架，尤其是对公共服务提供机制和方式缺乏翔实而具体的总结和论证。
1．研究角度：更多是从经济学的途径来研究，是经济学研究路径在政府行为领域的延伸，其研究出发点、假设前提和论证体系均印着深刻的经济学痕迹，公共管理和公共政策理论视角的研究较弱。
2．研究范围：比较局限于对公共服务结构、功能和权限的静态描述，停留于对公共服务结构、功能和权限的静态描述，未能对不同约束条件下动态的可抉择机制与部门合作模式做深入分析。
3．研究结果：往往没有合理地平衡理论价值和政策技术的关系，缺乏对经验事实的观察以及提供机制与方式的提炼，过于强调理论推演而缺少可行性考虑，理论成果的政策指导意义不强。
二、公共服务提供机制与方式研究的主题与方法
(一)研究专题及其逻辑关系
本项目将通过规范性的理论研究，描述“公共服务”的涵义、特征与内容，探讨公共服务提供机制与方式的理论基础，着重研究若干典型或新的提供机制与方式的适用范围、应用条件、成效与局限性，并分析在资源和制度多重约束条件下如何有效选择提供机制与方式等问题；同时，本项目将通过实证研究及对策研究，分析我国公共服务提供的现状与问题，总结国内外公共服务提供及其创新的经验教训，提出转型期我国公共服务提供机制与方式创新的若干设想，并就政府与其他社会部门在公共服务中的分工与协作关系提出一种新的模式。本项目研究的
七个专题及其逻辑关系如下图所示：
专题1：公共服务提供机制与方式的基础理论研究
着重研究市场化条件下创新公共服务提供机制与方式的重要性、必要性，研究公共服务概念的涵义、内容与特征，公共服务的提供机制的基本类型和主要方式(尤其是若干种典型的或新的提供机制和方式)，它们的适用范围、应用条件、成效与局限性。
专题2：多重约束条件下公共服务提供机制与方式的选择
着重从理论研究的角度，研究政府提供公共服务的动力机制、供给模式、补偿方式以及资源配置等问题；探索现阶段地理位置、资源供给和需求偏好等多重约束条件下，公共需求的结构、偏好差异和排序，以及公共服务提供机制与方式的选择范畴、优先性、适应性和局限性。
约束条件：地理位置、资源供给、社会阶层、经济发展、技术变迁、制度选择和需求偏好。
可供选择的假说：理性行为假设、效用最大化假设、需求偏好多样性假设、有限理性假设、机会主义假设、资源稀缺性假设和不完全信息假设。
专题3：我国公共服务提供的现状、成效和存在问题
在当代中国，社会对公共服务的需求日渐增加并呈现出差异化的局面，客观分析公众的需求和政府的回应程度，对构建与社会经济发展相适应的公共服务体系就显得日益重要。本主题将通过翔实的调查统计和数据分析，既对社会全面转型时期政府提供公共服务的发展演进、分化结构、空间布局和取得成效进行客观描述，又对现阶段呈现的新问题、新趋势和新规律进行厘定和提炼；既分析公共服务的需求现状和供给总量、需求结构和供给分布、资源投入和效益产出之间的对比关系，又分析公共服务在城乡之间、区域之间、经济与社会之间的协调均衡程度。
专题4：国内外公共服务提供机制及方式创新的主要举措、推进路径和经验教训
当代西方各国通过公共服务供给与生产的分离，在政府绝对控制和纯粹市场交易之间演绎出多种连续变化的提供机制与方式，如内部生产(in-house production)、协调生产(coordina-ted production)、私人合同生产(private contracting)、特许经营(franchising)、凭单制(vouche-ring)等，使公共需求的偏好显示和排序，以及服务的供给效率得到了有效的改善。在我国，在公共服务领域引入市场竞争，更多地依靠民间机构的机制和方式创新，如竞争招标、契约外包和社区提供等，在一些地区也得到了卓有成效的尝试。这些改革措施无疑构成了转型时期选择和创新公共服务提供机制的有效经验资源。因此，本专题拟对这些措施的内容、关键、过程和约束条件进行全面梳理，对中西方公共服务改革创新的制度支撑条件和存在差异进行比较研究，提供整体的改革概貌和参考框架。
专题5：可供选择的公共服务提供机制及方式的评价与应用
在实践中，公共服务的提供机制及方式的选择与社会经济结构、区域层次性、公众偏好、受益范围和可行性技术等因素有着千丝万缕的关系，必须考虑如何通过制度安排让目标群体充分显示其需求偏好，如何将有限的财政资源在多样化、差异化甚至相互冲突的偏好之间进行排序，如何根据公共服务自身的特征提供多样化的提供渠道和组合，让社会“能够选择最适于解决所面临的每一个具体问题的生产者和提供者”。因此，本专题拟在理论研究、问题界定和政策解决方案之间建立嵌入式的理性关系，综合公共哲学、政策法规、技术工具来分析和甄别国内外的经验措施；实现公共服务提供的创新机制及方式从概念性判断转换到工具性应用，对政府建立与“多样性的地理和社会生态环境”相适应的公共服务提供机制与方式进行操作性设计和可行性论证。
专题6：公共服务提供机制及方式创新的实验研究
公共服务的提供机制及方式的理论设计最终必须回归到实践的检验，并根据实际的效果进行修正。
典型区域 以福建厦门、泉州(东部)为主，与湖北监利、沙洋(中部)和宁夏海原、盐池(西部)做对比，进行公共服务创新的典型个案分析和参与观察。
典型领域选择教育、卫生、环境、社保及事业单位改革等公共领域，探讨公共提供机制创新激励条件和内在约束以及影响改革进程的各种变量的因果关系。
最后，根据个案研究和参与观察的结果，进行分析归纳，将实证研究从经验层次上升到理论层次，并对影响公共服务改革的相关理论进行验证和创新。
专题7：改革我国公共服务提供机制与方式的政策建议
在理论探索和实证分析的基础上，通过对策研究，提出转型期我国公共服务提供机制和方式创新的若干设想，并就政府与其他社会部门在公共服务中的分工与协作关系提出一种新的模式。
1．设计既有助于实现区域间基本公共物品和服务的相对均衡，又有助于提升政府对公共需求偏好进行有效回应的公共服务提供机制，使政府可以基于公共需求差异，供给不同的公共服务组合，推行多样化的供应渠道和组合方式。
2．立足于各地区公共服务差异的实际，深入研究统筹区域城乡发展、转变政府职能和推进区域公共服务均等化的相互关系；研究探索在当前条件下，促进各地区公共服务均等化应把握的重点、难点和阶段性目标；提出推进区域公共服务均等化发展的思路、对策和建议。
3．结合理论分析和实证研究，明确公共服务提供机制与方式创新的指导原则、构建模式、技术标准、组织构架、财政保障和推进措施，提出具有可供操作性的对策建议。
总之，本项目研究将通过系统的理论探索、实证分析和对策研究，形成一个较为系统的公共服务及其提供机制和方式的理论，并提出转型期我国公共服务提供机制和方式创新的若干设想。
(二)研究方法与技术路线
三、公共服务提供机制与方式研究的创新和意义
本项目的研究应以公共管理与公共政策(公共行政学)为主要的学科视角，辅以经济学、政治学、社会学、管理学和法学的跨学科研究，借助国外已有的学术思想及新的理论成就(如公共选择理论、公共物品理论、新公共服务理论、治理理论、制度分析和博弈论等)，根据公共服务需求和供给的总体假设——政府应该采取动态的公共服务提供机制和方式，以满足社会多样化的需求偏好，来研究转型期我国现实的多重约束(如地理位置差异、资源禀赋、经济发展水平、社会阶层、技术变迁、制度选择和需求偏好等)条件下，如何建构公共服务的基本理论框架以及合理选择和创新公共服务的提供机制和方式，以提高政府回应公共需求的能力，促进“服务型政府”与社会主义和谐社会的建设。课题研究应在如下几个方面有所创新：
(一)构建基本理论框架。
通过国内外文献的研究，梳理公共服务及其提供机制的基本理论，构建规范分析及实证分析的框架。
——公共服务的内涵与特征。本项目将就公共服务的涵义、内容与特征做出深入研究，并提出一种有别于传统“公共物品”的“公共服务”概念框架。
——公共服务的类型。在表1中，我们提出了公共服务的一个初步的分类框架。
——公共服务提供机制和方式的基本理论。表2是公共服务提供机制的基本类型的一个初步划分。
(二)探索动态提供机制
公共服务是一个不断发展和变化的领域，因此必须突破静态的分析途径，选择关键变量构建动态的统计模型和分析模式，以提高研究结果的有效性和可操作性。
——厘清公共服务提供机制的多重约束变量；
——构建公共服务需求与供给的假设模型；
——明确典型公共服务提供机制的适用范围、应用条件、成效与局限性；
——提出不同约束条件下公共服务提供机制的动态选择模型。
(三)明确可行提供方式
根据所获取的经验数据，测量和分析公共服务提供机制在特定约束条件下的结构特征、绩效表现、变化趋势，并分析其适应性和改进途径。
——总结国外公共服务供给方式创新的经验；
(如市场化、多中心结构和自主提供等)；
——将公共事业纳入公共服务提供机制创新的范畴；
——选择特定区域对公共服务提供的创新机制进行实验性研究；
——将区域间公共服务差距、均等化和合作协调问题纳入研究范畴。
(四)提出政策创新设想
根据理论研究和实证分析的成果，提出我国公共服务的提供机制和方式创新的政策建议。
——寻求公共服务提供过程中公共需求与政府的互动关系；
——构建公共服务提供过程中的社会参与机制和方式；
——探讨公共服务提供的可竞争范畴和政策选择；
——设计公共服务提供机制的绩效评估和监管方式；
——基于公私伙伴关系的公共服务提供的新模式。
本项研究的学术价值在于：它将形成一个较为系统的公共服务及其提供机制和方式的理论，推动我国公共管理和公共政策理论的创新。
——可以对公共服务的内在特质、价值理念和变化轨迹进行深入挖掘和整体勾勒，系统梳理公共服务的分类结构，如普遍性服务与局部性服务、一般性服务和专业性服务、供给性服务和管制性服务等，突破现有的模糊、泛化和抽象的理论概念、框架和范式；
——可以分析公共服务和个体偏好、技术变革以及社会需求弹性的联动关系，在深入调查研究并进行比较分析和理论总结的基础上，探讨在资源和制度约束条件下公共服务可供抉择机制的创新途径，克服有关研究目前所存在的理论脱离实际的倾向；
——可以拓展公共服务提供过程中政府的命令(权威)机制、市场的价格机制和第三部门的社群网络机制之间合作的逻辑模式，提供全面、合理的比较分析框架，深化对现代政府职能的理解。
本项研究的实践意义在于：它可以推动我国公共服务及其提供机制和方式的变革，促进“服务型的政府”与社会主义和谐社会建设。基于我国当前的实践，分析我国公共服务提供的现状、成效、问题和趋势，把握其内在规律和发展方向，注重研究结果的实践性、应用型和可操作性，根据理论研究成果，设计一个适应转型期我国公共服务实践需要的提供机制和方式创新方案，推动我国公共服务提供机制和方式的变革。
基金项目：本文系国家自然科学基金重点项目(项目批准号：70633001)阶段性成果。
作者简介：陈振明，教育部“长江学者”特聘教授，厦门大学公共事务学院院长、教授、博士生导师。
注释：
①M．Howlett and M．Ramesh．studying Public Policy：Policy cycles and Policy subsystems．Toronto：Oxford university Press，1995：Harald Demsetz，private Production of Public Goods，Journal of Law and Economics，13(Octo2ber)，1970．
②[美]盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社，2001年版；[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年版；Buchanan，James M，An Economic Theory of club，Economica，32(February)，1965．
③[美]D·A·朗蒂内利：《发展的伙伴：公私机构在提供公共服务中的合作》，《开放导报》2004年第12期；[美]E·s·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，北京：中国人民大学出版社，2002年版；世界银行：《1994年世界发展报告：为发展提供基础设施》，北京：中国财政出版社，1994年版，第115页。
④宋世明：《美国行政改革研究》，北京：国家行政学院出版社，1999年版；雷晓康、张志超：《政府如何有效提供公共物品》，《江苏社会科学》2004年第3期；刘志铭：《公共物品和私人提供与合作生产：理论的扩展》，《生产力研究》2004年第3期。
⑤刘汉屏、刘锡田：《地方政府竞争：分权、公共物品与制度创新》，《改革》2003年第6期；宋立：《政府事权、财权划分问题研究——公共服务供给中各级政府事权、财权配置的现状与改革思路》，《经济要参》2005年第38期。
⑥刘戒骄：《我国城市公用事业引入竞争机制与民营化政策研究》，2003年社科资金应用经济类受资助项目。
⑦王敏、王乐夫：《公共事务的责任分担与利益共享》，《学术研究》2001年第ll期。
⑧胡鞍钢：《第二次转型：国家制度建设》，北京：清华大学出版社，1999年版。
⑨唐兴霖：《政府管理转型过程中社会中介组织功能研究》，2005年社科资金政治学类资助项目。
⑩杨团：《社区公共服务研究报告》，国家社科基金2001年课题。
⑾吴春梅、陈文科：《我国农业过渡性公共品供给和服务体系的构建》，《农业现代化研究》2004年5月出版。
⑿世界银行、东亚和太平洋地区减贫与经济管理局：《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》，北京：中信出版社2005年版；杨团：《探索“第四域”》，《学海》2004年第4期。
⒀陈瑞莲：《珠江三角洲地区政府公共管理模式研究》，唐亚林：《基层政府公共服务职能的重构》，2005年社科资金政治学类受资助项目。
⒁汪玉凯：《公共管理社会化与建设服务型政府》，中国(海南)改革发展研究院2004年10月30－31日在海口主办了第50次中国改革国际论坛，此次论坛主题为“建设公共服务性政府——政府转型与中国经济社会的协调发展”。