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       作者简介:阿里·哈拉契米（Arie Halachimi），美国田纳西州立大学政府学院教授。
       孟　华／译
       摘要：服务型组织既存在于私营部门，也存在于公共部门。大多数公共部门组织是不具赢利性的政府机构。本文着力于探究是什么导致服务型组织具有更大的生产力：主要是战略的特征？组织文化的性质？组织的结构？还是它们运作于其中的部门是可以用来解释它们的绩效的主要变量？
       关键词：服务性机构；绩效
       中图分类号：C916
       文献标识码:A
       文章编号：1008-1569（2006）02-0020-07
       引 言
       组织是人们在一段时间内为了满足某种需要而组成的群体，它的核心成分是：（1）人们有意识地组成一个群体；（2）满足某种需要。组织存在的时间跨度可长可短，预期结果是，要么组织因该需求的满足而将不复存在，要么转向新的需要从而变更其关注点。
       服务提供组织与产品生产组织在和需求将得到满足的人们之间的关系是不同的。在服务型组织中，被服务者是服务提供过程的参与者。例如，如果没有学生和教师的参与，学校服务就不可能发生。服务倾向于重复合约——学校每天都在进行；垃圾收集每星期重复一次；而养老金或社会保障支付则每月进行一次。
       理论能够为组织思考提供工具性支持，同时，也可以为洞察和（或）预测组织行为提供手段。有一种理论划分方式将这些理论区分为三种类型。第一类由规范理论组成，它们建构起组织管理的“应当”做的事情，据此可以评估一个组织或组织成员；第二类由这样一些理论构成，它们以初始观察为基础，继而收集那些支持或否定这一理论的假设的资料，从而产生新的假设以待进一步验证。第三类理论对实践应用具有建设性或处方性作用。这些行动建议或处方可能源自于前两类理论，也可能直接取自于实践且未经检验，缺乏清晰的基本原理支持。
       领导、主管以及经理们用理论来形构组织的目的与行为，而研究者则用其拓展支持社会运作的一般性知识的根基。
       组织理论是提供思考组织性质、特征、条件以及结果的基础的知识总和。本文旨在讨论一个观点的真实性，即“有时每个组织都集中精力于彰显它的独特性，而其它时候则致力于追逐其共性”。在研究公共和私人服务组织时，理论如何跨越部门边界应用于数量繁多的组织？特定部门的理论对研究者、领导者以及管理人员的思考、洞察与预测活动是否更有助益？
       哪种环境和技术约束对它所属的部门（公共或私营部门）来说是特定的？这些约束以及其它约束如何作用于这些机构的战略、文化以及结构？哪些约束是不同部门都拥有的？哪些约束有着最大的影响力？如果不同组织的战略、文化与结构存在差异，那么，部门是否是关键的区分因素？或者其它的因素起着更大的作用？
       本文将首先回顾有关“部门”的理论和研究成果，继而分析当前的知识与差距，并指出下一步研究的方向。
       关系：组织战略、文化与结构
       组织战略是有关投资的行动方案，投资可以培养组织的核心竞争力，而核心竞争力既有助于实现组织利益相关者的长期目的和目标，也有助于履行组织使命或完成组织的核心业务。战略是对“我们如何最有效地采取行动以实现利益相关者的收益最大化”这一问题的回答。组织文化是一系列共享的价值观（由人、道德规范、雇佣/财产权和结构形塑而成），它们支配着组织成员与供销商、顾客以及其他人之间的交互作用。组织结构是一套用以控制人们如何合作并利用资源实现组织目标的正式规则和权力关系。^①
       在组织内部，战略、文化与结构之间存在着动态的关联性，它们交互作用、相互影响，并且在与它们作为其中组成部分的更大系统的交互作用中承受它所施加的影响。
       组织要建立时，受雇的领导者会设计适应当时社区文化的环境和技术资源的战略，它致力于建构组织结构和文化并将它们作为实现预期结果的工具。但是，一旦组织建立起来，这一战略就会被它最初所创立的文化和结构以及环境和技术的变化所影响、限制。人们将越来越难确定谁是这种关系中的自变量，谁是因变量，也难以确定这种多元关系到底是什么。
       部门
       在最简单的名词性层面上，部门是一种直接的分类体系。机构如果是政府行为的结果（或者经由直接的立法行动，或者根据立法行动由行政命令或法院命令建立），就被认定为公共部门机构，这些机构的运作受到创立它们并要求其完成无论何种使命的政府职责和权限的约束。公共部门机构由地方、州和中央政府建立。
       私营部门组织是由非政府力量建立的，并且受到市场力量的推动，如果不能赢利就不能存续下去。
       第三部门包括那些由非政府力量创立但生存目标并非赢利的组织。
       在当今美国，这三大部门共享着同样的环境和文化遗产，它们植根于作为这一国家根基的联邦主义民主、亚当.斯密的经济学理论以及工业化革命中。
       美国公民、居民以及更大的全球社区有时对这三个部门抱有不同的期望，有时又有相同的期望，也有时，他们用源自于一个部门的最重要的期望评估另一个部门。在规范层面、科学方法层面以及指导性层面上，混淆对不同部门的期望在什么时候是适当的？如何才能适当？
       理论与理论检测
       研究私营和公共部门服务机构的研究者和学者们已经推进了他们在这三个理论层面的理论，有时研究单一的部门，有时则跨越组织边界进行比较研究。下面用一个简单的格子描绘这些情况：
       规范　　　　规范
       单一部门　　比较性
       科学方法　　科学方法
       单一部门　　比较性
       指导　　　　指导
       单一部门　　比较性
       在决定如何理解和使用任何研究成果时，充分意识到它的理论层面和所关注的部门是很重要的。
       规范理论
       规范理论的表达方式相当广泛而且经常使用许多未加阐明的假设。它能够对自身的发展产生影响并成为开发科学和指导理论的框架。规范理论作用于自身的一个例证是1994年11月詹姆斯.麦克格雷戈.伯恩斯在AARP公告上发表的声明。该声明指出，美国政府的建国者基于他们所拥有的政府应该受到控制这一假定/规范/信念创立了简单明了的制衡机制，但这一机制却使得治理过程非常艰难。自从那时起，这种限制就在质和量上不断升级演化导致治理的过程几乎不可能进行。由于政府的结构与文化的限制，现在政府难以对迅速发生的问题作出战略化的反应。“我们试图用18世纪的马和两轮单座的轻马车这样的体制运作于巨大的压力之下。”麦克格雷戈挑战美国政府体制的规范性基础时并未提供有关这一挑战的研究性支持，至少在这次会谈中并未提及。他也未提供可替代的假设以便在其基础上伴随环境和技术的已有的和会继续发生的改变开发出可能的替代性战略。
       1991年诺贝尔经济学奖获得者R.H.科斯在他的诺贝尔奖演讲中对规范理论进行了探究，他指出，过去两百年来，经济学的主要活动是“填补亚当.斯密体系的差距，即修正他的错误并且使他的分析更为精确。”②亚当.斯密的那些假定为政府的范围划定了界限。科斯总结道，政府绩效低下的记录是政府试图做太多事情导致边际产出为负的结果。只有减少政府在经济领域的活动，这种情况才能得以改善。当然，政府活动的减少不会迅速实现，因此，必须留有一段必要的时间以发现政府应该保留什么职能。^③科斯将亚当.斯密列举出的“应当”视作他的理论前提，它们是：（1）保护社会不受来自于其它国家的侵略；（2）建立法律体系以保护个人的权利；（3）建立某些公共职业和机构并由使用者提供资金。^④
       
       如果运用斯密的“应当”，公共机构的战略原本应该关注在已得到清晰界定的领域中为公民创造价值。科斯承认，如果斯密能够更为广泛地预见到私营部门的可能性，他可能会降低政府在公共职业和机构中的作用。作为一名经济学家，科斯提出了基于私营部门效益而对公共与私营部门加以区分的规范性理论。他认为，公共部门次之于私营部门；公共部门应当只做那些私营部门不能做的事情。科斯并未就人们如何确定私营部门能够做什么提出建议，也未对如何判断两个部门所做事情的效益提出建议。
       普林斯顿大学健康经济学家维.伦哈特（Uwe Reinhardt）改动了公共部门增值性活动的规范性边界，令其超出了国防、公正与经由选择的服务。在1994年的一次访问中，他赞成教育扮演所谓的准宗教和社会角色，也赞成将卫生保健视作“有益于需求”（merit wants）的（每个人都获得卫生保健，即使他们是穷人）。^⑤服务于这些需求的公共机构的利益是基于这样的期望：每个人都应当基本得到同样的对待。为了实现公平这一价值，他认定，必须要有公共部门的活动。在访问中可以明显的看出，他曾经观察过其它国家的健康公平问题，但是，他的分析是否考虑到不同地方的不同环境的影响以及他们组成政府所基于的假定的影响却不太明显。
       这些规范理论引导人们得出这样的结论：部门确实意义重大。与部门相关的特定因素是（或者说应当是）自变量。由于不同部门中使命的来源以及领导者的差异，战略会有所不同。战略的不同又导致文化与结构的差异。由于文化和结构是不同的，学习也就不能跨越部门边界而实现。学习应该是具有部门特征的。
       科学方法理论
       当人们应用科学方法类别中的理论时，每一部门之间的特色就不太明显了：有时部门很重要，有时又不那么重要。这两方面的证据混杂在一起。
       学科以及研究者具有的知觉倾向性导致人们难以确定部门之间是否存在真正的区别。20世纪80年代末一项由斯夫瓦斯特（Silfvast）和奎格列利（Quaglieri）主持的有关管理技能的可转移性研究^⑥中，曾在两个部门（在原始材料中简单地将它们称为公共或私营部门）都有丰富经历的经理人员相信，特定的技能会更多地应用于他们所服务的第一个部门而非第二个部门。原先供职于私营部门的经理人员认为：（1）在公共部门中，商业导向的技能不怎么重要；（2）除了三项技能组合（沟通、人际和适应性技能），公共经理人员相对缺乏在自己部门所使用的管理技能。
       虽然研究结论是任何技能差异看来都更有可能是人为的而非事实如此，但却不能解释为何九项技能（沟通、人际、适应、谈判、规划、概念、团队、决策和组织技能）之间可以感觉到的差异。这些差异是与对文化、战略或结构的感觉和（或）期望有关？还是与（或者）对两大部门相互间关系的感觉和（或）期望有关？也或者这些原因存在于其它地方，如发生于职业教育过程中的文化适应？感知与现实相互不一致意味着什么？感知的差异是否可能已经被一种不同的组织范式所调和？两个部门对这些核心竞争力的需求现状如何？
       该研究也未明确这些机构/商业经理人员的类型归属――服务性、规制性、产品性等等。商业类型是否可能在其中产生重要影响？交叉分析可能会引导出不同的结论。
       詹姆斯.佩里、汉尔.雷尼和巴里.伯兹曼考虑了有关公共/私营部门的比较性研究成果，以评价在组织研究中这种区分的有用性。佩里和雷尼^⑦担心，对公共/私营的种类繁多的界定、对定义的多样化使用以及有关这种差异的研究的不同设计，将导致难以跨越不同研究进行比较。现在许多国家的现实是，部门边界由于以下一些概念界定维度而变得模糊不清：利益类型（社区或个人）、接近类型（资源、设施和信息的开放性）、机构类型（人或个人是否团结一致为社区而采取行动）、公共物品/市场失败、所有权/资金来源。
       有关概念的使用，佩里和雷尼（1988）发现，多数组织理论学家将公共/私营区别归类于其它环境变量中，或者认定它们是不相关的。公共组织理论家们通常以有关公共组织的一系列假定作为出发点；而政治和社会理论家们则开发出规范理论。佩里和雷尼未来的调查应该将这些不同的传统和视角整合进研究设计中。在将所挑选的调查会总到表格后，他们并没有准备研究“战略、文化、结构”，而是回顾了这些研究成果，并且尝试性地提出了一些结论。这些结论只能是尝试性的，除非概念所使用的公共/私营的概念被界定清楚，而这些概念在他们的表格中并不清楚。
       ●公共机构的层级更垂直更精致，因为它们的创立者对它们提出了一些外部约束条件。
       ●随着时间的推移，公共等级倾向于僵硬化。
       ●政府机构承受着更多的法律和程序性约束条件。
       ●与市场中的企业相比，政府控制的机构拥有更模糊的目标，降低成本的动机更小，官僚化的功能失调更多。
       ●公共机构为责任而制定战略；私营机构为生产力而制定战略。
       ●规模和技术的发展决定着内部结构，而外部的政府决策决定着职权的中心。
       ●公共雇员具有安全意识。
       ●公共机构拥有更为开放和标准的程序；私营机构拥有更具战略性的决策制定程序。
       ●在提供固体垃圾收集、消防、交通、卫生保健、保管、景观美化、数据处理以及法律救助服务时，私营部门的成本－效率要好于公共部门。但是，在公用事业、医院方面，私营部门的服务却是有好有坏。
       ●公共所有权增大了决策走向“漩涡－无序”模式的趋势，增大了战略决策中正式和非正式接触走向高水平的趋势。
       ●在部门边界线上，“服务”而非“生产制造”的目的影响着决策。
       ●与私营部门相比，公共部门与主管、外部和内部集团的合同更正式，也更结构化。公共经理承受更多身份上的要求。
       佩里和雷尼也识别出了一些还未被很好地整合进调查研究中的理论框架：（1）社会控制模式的连续统一体；（2）内部行为与结构；（3）预算行为；（4）结构化语境，如市场的、等级的、多头政治的。
       雷尼和佩里将市场－多头政治的区别视作一个有关结构和社会控制程序的复杂的连续统一体，而非一种规范性的差异。“我们将这一维度视作组织的任务环境的复杂特性，这一任务环境决定着一个组织的活动领地，也决定着有关活动领地的一致意见的确立。”^⑧他们的批评强调政治与经济环境的变化所产生的影响，建议组织应当在所有权（公共/私营）、资助来源（公共/私营）以及社会控制模式（市场/多头政治）方面交叉分类（予以矩阵化）。在此基础上，组织就能够根据服务/生产特征进行进一步的交叉分类。
       巴里.伯兹曼通过考虑和使用科学方法以及操作性的理论研究了私营和公共的差异。在有关弥合私营和公共部门组织的理论（1987）^⑨中，伯兹曼否定了将公共界定为“由政府或立法机构建立”的概念，而支持将公共界定为“组织受到政治职权影响的程度”。今天的组织生存于复杂的均衡系统中，这包括两个根本的职权来源――经济的和政治的。所有的组织都要承受与建立和维持组织、获取和管理资源以及建立和追求目标相关的政治职权的一些影响。在广泛的调查回顾和概念组织之后，他利用三个公理提出了一个多维观点。
       公理一：一个组织就它的存在或者它受到政治职权约束的程度而言，它是公共的。
       推论：（1）一个组织就它受到经济职权约束的程度而言，它是私营的。（2）对于每一个组织而言，存在政治与经济职权的组合。（3）公共性是独立于正式的法定身份之外的。
       
       公理二：一个组织可能在某些程序和行为方面比其它程序受到政治的更大影响。
       公理三：无论是受到政治职权的约束，还是得到政治职权的捐赠，影响是均等的。^⑩
       基于这三个公理，他提出了五个调解性的假设：（1）组织利用捐赠职权来调解约束。（2）外部的政治职权对于具有低经济职权的组织能产生更大的影响。（3）组织资源能够对外部政治职权产生缓冲作用。（4）组织技术能够对外部政治职权产生缓冲作用。（5）促使组织边界清晰的活动能够对外部政治职权产生缓冲作用。
       伯兹曼得出了这样的结论：政治约束可能是正向的、负向的或者中性的。他在研发组织中就这些假设进行了研究，并提出了报告。这些研发组织是将政治和经济职权的评估加以结合而进行分类的，但是，他的研究中并不包括服务性机构。
       1992年，伯兹曼与他的几位学生一起报告了有关“官样文章”的研究成果。这项研究考查了任务的拖延（核心组织任务的绩效所需的时间数量），该研究的对象仍然只是研发组织。⁽¹¹⁾研究者指出，在与任务相关的制度背景内外存在一些分歧，不过，他们很谨慎地未将研究结论推广至研究范围以外的组织中去。伯兹曼发现，在所有的官样文章以及人事官样文章方面，组织的合法身份（所有权）以及政府的影响（无论合法身份是什么）发挥着强大而独立的影响。他提醒我们，研究成果鉴别出了一些需进一步研究的话题——例如有关官样文章的多元指标、官样文章作为组织理论的一个概念的价值，以及因为组织的核心任务存在差异而针对特定机构进行的研究等。
       在研究具有类似使命的部门内部和跨越不同部门的服务组织时，如果伯兹曼利用公共性和市场来描画轮廓将会是很有用的。例如，用组织职权、公共性、经济职权、组织结构等维度比较在伐木工作队之间存在的作业拖延将可能是很有趣的。这一特定例子是由1994年11月《太平洋月报》（274卷，第89页）的一则广告引发的，在这则广告中，美国州、县、市雇员联盟在讨论“如何象纽约市那样消灭官样文章”。纽约市是通过将一线工人视作资源并允许他们自己作出有关路线、工作队和作息表等决策减少伐木工作队管理中的官样文章的。
       通过对不同机构中的“下级职权”的特征进行考察，也有可能拓宽我们对与任务和任务拖延相关的类似性与差异性的理解。托马斯.J.巴斯（1993）⁽¹²⁾认为，在研究组合中添加“符合宪法的下级职权”这一概念将会丰富我们对公共行政的意义的理解。
       指导性理论
       通过描画行动根据意见采取什么行动以及不同行动的区别，指导类型的理论将注意力集中于变化着的行为。组织建筑学是由戴维德.A.纳德勒和德尔塔咨询小组⁽¹³⁾提出的用以指导私营部门的设计活动的比喻，它可以用来应对当今世界不断扩大的复杂性（全球化、速度、创新、质量、变革）。竞争优势（存在竞争而非垄断的地方）是组织利用知识产权或资本而非金钱资本进行创新并满足顾客的能力。结构性资源（如信息技术和团队）替代了传统结构性资源（如不合理的等级制）。在组织内部，将会有更具自我管理性的单位，它们与其它小单位一起松散地结合进企业中，从而通过与不同企业之间的更为广泛的联系产生规模经济。信息技术和团队的组合将促使组织在不同的时间和地点进行不同的运作。访问并未涉及对公共部门组织的任何明晰的提示，但却暗示信息技术和团队文化是在这一轮廓之中的。
       摘要与下一步行动
       对研究和理论文献的这一简短讨论说明，当前有关部门的位置或身份如何导致公共和私营部门组织之间的相似性与差异性的知识是有限的。服务性机构中因部门原因出现的战略、文化和结构的相似性与差异性还未成为分散的科学研究的主题。决定着任何组织的公共性或私营性的一组因素确实存在，然而，区分公共性与私营性在当今复杂的社会中实际上并无用处，这种区分在三个部门中的机构大量繁殖的情况下也没有什么用处，相比之下，将它们结合起来以及象伯兹曼所建议的那样根据职权和资助的来源描述机构更有益处。研究中还存在多种可能性。
       对于多维知识的发展而言，正在出现的构造理论学派可能会提供最有用的理论框架。构造理论的关注点是不同观点、实践和特征的概念组合，这些观点、实践和特征通常牵连在一起共同出现，但是，它们的作用方式与相互间的关系却是不断变化的。⁽¹⁴⁾什么样的任务、社会、报酬、职权体系的构造与什么类型的组织是相适应的？组织类型自身是由特征构造而成的吗？既然变化是这一理论的一个成分，那么，如何才能以有意义的方式观察和捕捉它？
       本文开始于问题也结束于问题，但是，开始时和结束时的问题是不同的。开始时的问题是简化主义的和单向度的，而结束时的问题则走向了综合和互惠。当研究者越来越擅长使用构造理论，这一知识的基础就会不断增长，预测的能力也会提高。即使这样，构造理论的研究成果也可能只与少量的组织相关，而不能广泛地适用于许多类型的组织。⁽¹⁵⁾在这一过程中，人种学和内容分析是可能有用的两种研究方法。
       对于实践中的公共行政官员，他们所面临的挑战是理解特定机构中正在发挥作用的这种构造，并且确定如何创造一种在不远的以及更远的将来能够更加适于实现其当前使命的构造。这将需要理解它获得的职权的方位以及机构自我定向的数量和性质。
       注释：
       ①Gareth R. Jones, Organizational Theory: Text and Cases, Addison-Wesley Publishing Co., 1995, pp.12-14.
       ②R.H.Coase, Essays on Economics and Economists, Chicago: University of Chicago Press, 1994, p.4.
       ③Ibid, p.62-63.
       ④Ibid, p.90.
       ⑤Julie Rovner,“Interview with Uwe Reinhardt”, in Modern Maturity, v. 37, November-December 1994, pp.67-68.
       ⑥Roger O. Silfvast and Philip L. Quaglieri, “Management Skills Transferability and the Public and Private Sector Manager,” Public Personnel Management, v.23, Spring 1994, pp. 126.
       ⑦James L. Perry and Hal G. Rainey, “The Public-Private Distinction in Organization Theory: A Critique and Research Strategy,” Academy of Management Review, v.13, April 1988, pp.182.
       ⑧Ibid, P.193.
       ⑨Barry Bozeman, All Organizations Are Public: Bridging Public and Private Organizational Theories, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1987.
       ⑩Ibid, pp. 84-88.
       (11)Barry Bozeman and others, “Red Tape and Task Delays in Public and Private Organizations,” Administration and Scociety, v. 24, November 1992, pp. 290.
       (12)Thomas J. Barth, “Constitutional Subordinate Authority: Serving Multiple Masters-A Normative Theory in Practice,” Administration and Society, v. 25, August 1993, pp. 178-179.
       (13)“It Could Happen to Us,” Across the Board, v. 30, October 1993, pp. 27-32.
       (14)Emily Martin, Flexible Bodies, Boston: Beacon Press, 1994, p.14. 马汀正在写一本有关工作/社区重构的和管理的新概念的书，其中她简单地提及了这本书。她将人种学作为根本的研究方法。
       (15)Peter Hnings, Alan Meyer and Anne Tsui, “configurational Approaches to Organizaitons,” The Academy of Management Journal, v.36, December 1993, p. 1181.