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       [摘要]住房是仅次于粮食的生活必需品，住房权是公民的基本权利，实现住房保障是国家的大事。“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，是符合我国国情的，应当坚定不移地执行。但实际执行的以商品房建设为主的住房供应政策，是造成住房难的根本原因，应当坚决纠正。明确经济适用房的用地比例不低于50％。执行“租售并举”的政策。是充分发挥经济适用房作用的关键。为了保证国家的优惠政策落到实处，经济适用房开发由房地产开发商垄断的局面必须打破。
       [关键词]住房权；住房保障；经济适用房；廉租房
       [中图分类号]D923.2　[文献标识码]A　[文章编号]1003-8353(2008)06-0188-04
       住房改革以来，商品房建设得到了超越常规的发展。与此同时，在普通收入家庭中也出现了住房难的问题。安居才能安心，安心才能安定。所以，安居不仅是家庭的大事，也是国家的大事。住房难涉及的是一个庞大群体的生活安定，影响的是整个社会的稳定，必须给予高度的重视。
       一、城镇居民的住房权
       公民拥有住房的方式有两种，一种是拥有住房的所有权，一种是拥有住房的使用权。在住房改革前，城镇居民拥有的几乎全是住房的使用权。住房面积不能过小，过小会达不到安居的要求；住房面积不能太大，太大会浪费土地。因此，住房权要求的住房面积应当是既有上限又有下限(如实用面积人均10至100平方米)。此外，住房权对住房的质量、位置等也有要求，不能是危房，不能缺水少电。
       与住房权对应的是住房保障。住房保障是国家对公民享受住房权的承诺，目的是避免低收入阶层因为贫穷而陷入住房危机。从住房权的保障形式上讲，可以是保障公民拥有住房的所有权，也可以是保障公民拥有住房的使用权。保障公民拥有住房的所有权，是住房保障的高级形式；保障公民拥有住房的使用权，是住房保障的低级形式。也就是说，当国家不能保障所有家庭都买得起住房时，应保障低收入家庭能租得起并租得到住房。从住房面积上讲，住房保障也有高级和低级之分。能满足公民安居需要的居住面积(如实用面积人均10至15平方米)，是住房保障的低级类型；能满足公民舒适需要的居住面积(如实用面积人均18至25平方米)，是住房保障的高级类型。当国家不能保障所有家庭都达到舒适型居住面积时，应保障低收入家庭能达到安居型居住面积(2003年12月31日出台的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，城镇最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％)。将保障形式和保障面积两者结合起来看，让低收入家庭能租有安居型居住面积的房住，是国家住房保障的底线。我国正处在社会主义初级阶段，经济发展的人均水平有限，再加上人均耕地水平过低。城镇住房保障的底线只能是如此。目前，城镇住房保障的形式只有两种，经济适用房(只售不租)、廉租房。
       二、住房体制与城镇住房保障
       住房体制应确保政府在住房保障上的合理投入。过去，城镇住房建设投资由国家、单位统包，国家和单位的负担过重，加之这一体制没法在“三资企业”和民营企业推广，于是在1999年前后进行了城镇住房制度改革。城镇住房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的现行体制。在现行的住房体制中，单位负担的比例，就是与职工一起交纳住房公积金。在现行体制中，国家负担的比例是多少，没有明确。从实际执行情况来看，国家负担的比例可能是零或负数。众所周知，商品房、经济适用房建设，不需要政府投资，惟一需要政府投资的是廉租房。据建设部2007年2月13日公布的《建设部通报2006年城镇廉租住房制度建设情况》，廉租住房制度覆盖面低，截至2006年底，全国累计用于廉租住房制度的资金仅为70.8亿元，地级以上城市尚有70个未建立廉租住房制度，2006年当年用于廉租住房制度的资金为23.4亿元，占1999年以来累计筹集资金的1／3。在住房建设上，即使不考虑税收，政府的收入还有新增建设用地土地有偿使用费、住房公积金增值收益。收支相抵后，政府在住房建设上的净投资应当是负数。在住房保障上，政府应当投资的项目不仅是廉租房，还应有“用于租赁的经济适用房”。用于租赁的经济适用房，因经济收益微薄，占压资金巨大，开发商不愿介入，作为政府不能总是袖手旁观。要确保政府在住房保障上的合理投入，就必须明确这项投入占财政预算的最低比例。
       住房体制应摆正经济适用房供应与商品房供应的关系。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(1994年)对经济适用房开发与商品住房开发关系的设计是，“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”。实际做法是，政府通过制定“收入线标准”，排除高收入家庭购买经济适用房。现在看来，这一政策是有严重缺陷的。廉租房的供应对象是最低收入家庭，这部分家庭所占比例不到10％，他们与经济适用房和商品房无关。在其余90％的家庭中，要确定谁是高收入家庭，是很困难的。如果把高收入家庭的比例定得过小(如10％)，确认谁是高收入家庭就失去了意义。道理是，既然80％的家庭能享受经济适用房，那么经济适用房的供应就不紧张；既然经济适用房的供应不紧张，就没有必要为排除10％的高收入家庭购买而背上歧视的臭名。因为，个人所得税已经对高收入者进行了收入调节，住房供应上再进行这一“调节”就是对高收入家庭的歧视，这与学校收费价格、商品价格一视同仁的道理相同。如果把高收入家庭的比例定得过大(如40％)，经济适用房的供应就更加不公平。道理是，在分界线上下的家庭的收入非常接近。更为严重的是，政府把相当比例的并非高收入的家庭(如40％减20％，即20％)歧视性地推向商品房市场，涉嫌转移自身的责任。
       我们认为，经济适用房应当供应给所有的家庭，包括高收入的家庭。也就是说，国家承认所有城镇居民都有享用经济适用房的权利。如果这样会不会使商品房没有市场呢?不会。经济适用房虽然便宜，但面积有严格的限制、房主不享有全部的产权；商品房虽然价高，但住房的面积可以适当超过经济适用房，房主享有全部的产权。所以，经济适用房和商品房是各有千秋。如果高收入家庭自愿放弃购买经济适用房，选择购买商品房，可以将“享用经济适用房的权利”中的利益(以下简称“住房权利益”)带走。所谓“享用经济适用房的权利”中的利益，也就是经济适用房“优惠政策”所包含的利益。经济适用房“优惠政策”所包含的利益，是可以折算成货币的。通过折算，可以计算出单个居民享用经济适用房的即期的利益数。没有享用经济适用房的居民，在购买商品房后，可以以“政府住房补贴”的名誉，将“一定面积”的这一利益领走。由于享用经济适用房是每个城镇居民的权
       利，所以，这一利益应当称之为“住房权利益”，即“政府住房补贴”。承认所有城镇居民的“住房权利益”，可以减少一个家庭拥有两套住房的发生，有利于节约住房用地，也有利于缓解经济适用房供应紧张的状况。对购买商品房的居民发放“政府住房补贴”，会不会增加政府的财政负担呢?不会。因为商品房的每套面积比经济适用房大许多，多占用住房面积就是多占用土地，多占用土地就应当多交费(指价格)。对多占用土地的收费，就应当包括“政府住房补贴”。也就是说，“政府住房补贴”从商品房多占用的土地中收取。例如，一个三口之家购买一套120平方米的商品房，而这个家庭应当享受的经济适用房面积是60平方米，那么，在购买120平方米的商品房时，60平方米享受经济适用房的待遇，另外的60平方米不享受经济适用房的待遇，此外还要计算60平方米经济适用房上市应当交纳的税费。由于“政府住房补贴”出自多占用土地的商品房房主，所以，“政府住房补贴”不可能解决中低收入家庭买不起商品房的问题。也就是说，“直接补贴”不可能解决住房供应“双轨制”的问题。
       从这些年商品房的价格与居民可支配收入的对比来看，70％的城镇居民是买不起商品房的。因此，经济适用房开发应当是解决住房问题的主要渠道。从土地供应形势来看，我国的人均耕地极低，住房用地十分紧缺，即使居民有购买能力，让多数人居住商品房也是行不通的。因此，商品房开发只能是解决住房问题的次要渠道。所以，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(1998年)确定“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，是符合我国国情的。但是，由于地方政府在建设经济适用房上没有收益或收益较低，在建设商品房上收益较高，房改以来实际执行的是以商品房建设为主的住房供应政策，经济适用房的用地安排得少之又少。要纠正这种主次颠倒的住房供应政策，就必须明确当年经济适用房的用地比例不低于50％，这样才能真正发挥经济适用房雪中送炭的作用。如果建设用于租赁的经济适用房，经济适用房的用地比例不应低于60％。
       三、经济适用房与城镇住房保障
       经济适用房是用来解决大多数家庭的住房问题的。房改以来，经济适用房一直处于严重的供不应求的状态，远远不能满足广大平民的买房需求。由于供应量少得可怜，许多申请经济适用房的家庭对买到经济适用房已失去信心，部分家庭见买房无望不得不债台高筑地去买商品房。造成这种局面的根本原因，是各地政府在住宅建设上片面追求经济利益，将住房用地过度地投向了商品房建设。
       据统计，2000年住宅新开工房屋面积为24401.15万平方米，其中，经济适用房新开工房屋面积为5313.32万平方米，占总面积的21.77％。2001年住宅新开工房屋面积为30532.72万平方米，其中，经济适用房新开工房屋面积为5795.97万平方米，占总面积的18.98％。2002年住宅新开工房屋面积为34719.35万平方米，其中，经济适用房新开工房屋面积为5279.68万平方米，占总面积的15.21％。2003年住宅新开工房屋面积为43853.88万平方米，其中，经济适用房新开工房屋面积为5330.58万平方米，占总面积的12.16％。2004年住宅新开工房屋面积为47949.01万平方米，其中，经济适用房新开工房屋面积为4257.49万平方米，占总面积的8.88％。2005年住宅新开工房屋面积为55185.07万平方米，其中，经济适用房新开工房屋面积为3513.45万平方米，占总面积的6.37％。由于廉租房的新开工房屋面积少到了可以忽略的程度，其余的新开工房屋面积就是商品房的新开工房屋面积。考虑到经济适用房新开工房屋面积所占比例，与经济适用房用地所占比例有微小的出入，以上统计数据仍然可以证明，政府把80％以上的住宅用地投向了商品房。于是，占买房需求家庭大多数的中低收入家庭就出现了买房难的问题。
       经济适用房开发应当是解决住房问题的主要渠道，将本该用于经济适用房建设的住宅土地大量投向作为主渠道补充的商品房开发，无异于本末倒置。这不能不使我们思考，在多数人的住房权急需保障的情况下，我们要不要将商品房用地冻结上两年，偿还一部分这些年在经济适用房用地上的欠账。
       2006年5月24日，国务院办公厅转发了建设部等九个部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，涉及到了土地供应问题。《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》要求，“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上”；“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70％。”但是，由于九个部委关注的是“套型”，经济适用房的用地比例过低的问题仍旧没有涉及。奥妙就出在“含经济适用住房”上。由于把经济适用住房与普通商品住房混为一谈，不愿意增加经济适用房的用地比例的意图就被掩盖了。因为，增加中小套型住房的比例完全可以在商品房中增加。也就是说，不增加经济适用房的用地比例照样可以使中小套型住房达到70％。问题是，不大幅增加经济适用房的用地比例，住房难问题就不可能解决。
       在供应体制上，经济适用房也存在着严重的问题，主要表现在房价水分多、单套面积大、配售环节混乱、允许按商品房的价格转让。这些问题的存在，使经济适用房的保障功能大打折扣。
       经济适用房单套面积过大，有利益上的原因。对于地方政府来说，单套面积过大，可以多收取“超面积部分差价款”。对于开发商来说，单套面积过大，可以降低成本，可以减少供应的套数(加剧供求关系)，可以在今后收取较高的物业管理费(居住者越富有，对物业费的承受能力就越高)。
       2004年4月13日出台的《经济适用住房管理办法》规定，经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按市场价上市出售；出售时，应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益。具体年限和比例由市、县人民政府确定。北京市《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》(2004年)规定，已购买经济适用住房的家庭未住满5年的不得按市场价格出售住房；确需出售的，可出售给符合经济适用住房购买条件的家庭或由政府相关部门收购，出售单价不得高于购买时的单价；已购买经济适用住房的家庭住满5年的，可以按市场价格出售，由出售人到房屋所在地区、县国土房管局按成交额的10％缴纳综合地价款(包括二十一项税费减半和出让金)。经济适用房与商品房的供应对象不同，在经济适用房供应十分紧张的情况下，经济适用房转变为商品房应当禁止。如果政府对按现行经济适用房价格出售经济适用
       房的家庭给予“政府住房补贴”，经济适用房转让的问题就会迎刃而解。给予“政府住房补贴”的目的，就是鼓励有商品房的家庭出让经济适用房，缓解经济适用房的供应紧张、节约住房用地。
       经济适用房配售环节的问题是，供需脱节、申请材料简单、不对申请者进行排序、对已配售对象缺乏监督。经济适用房应当是先确定具体的购买对象，再进行设计建设，但实际情况正好相反。由于政策对经济适用房的设计限定不当，设计又是开发商决定，建筑面积在100平方米的住房大量存在，来自中低收入家庭的申请人往往买不起这种豪华住房，买得起这种豪华住房的申请人往往不是中低收入家庭。根据申请人的年龄、有无住房、住房面积、工龄长短、申请的早晚，对申请人进行评价、排序，是确定配售对象的依据。配售对象确定后，应当公示。经济适用房主管部门对评价排序不感兴趣，热衷于让开发商去主持排队、放号、摇号。配售环节混乱给有些人留下了可乘之机，他们把申购的经济适用住房用于出租，然后再购买商品房居住。虽然经济适用房出租是禁止的，但很少有人去查处。针对上述问题，我们认为，将经济适用房的使用面积控制在60平方米左右，主管部门对申请人进行评价排序，先确定具体的购买对象再进行设计建设，对已配售对象定期进行抽查，是解决问题的可行办法。
       国家对经济适用房采取优惠政策，目的是降低房价，从而让大部分中低收入家庭也能买得起住房。房地产开发商从事经济适用房开发，其目的是营利。在住房建设成本不透明的现状下，开发商并不满足于政府允许的2％的管理费和3％的利润。开发商往往通过压低实际建设成本、虚增上报建设成本的方法，增加其实际的利润。事实上，开发商在经济适用房上获得的利润，至少是3个3％，估计是接近商品房的利润率。在经济适用房上，开发商的投入与开发商的丰厚利润是很不相称的。经济适用房长期处于供不应求的状态，开发商没有任何市场风险；勘察、规划、设计、施工由其他公司(如建筑公司)完成，开发商不需要投入任何技术；开发商投入的资金可以很少，因为只要有35％的项目资金，开发商就可以向银行申请贷款，并且贷款利息由购房人承担，在拿到预售许可证后，开发商马上就可以预售。如果银行为抢生意对开发商的项目资本金比例不予要求(这种现象并不少见)，开发商只要有8％左右的项目资金，就可以运行整个项目。替开发商节省资金占用的，可能还有建筑公司(先建设后付款)。由此可见，要使经济适用房真正“经济”、“适用”，绕开房地产开发商非常值得考虑。撇开房地产开发商后，既可以把开发建设权交给配购入自己(就像个人合作建房那样)，也可以把开发建设权交给类似于“消费者协会”那样的群众团体(合作社、协会)。用市场价土地的个人合作建房，可以节省一大块房款，用划拨价土地的个人合作建房，节省的房款就更多。农民能建好自己的住房，城镇居民同样也能建好自己的住房。总之，经济适用房供应由房地产开发商垄断的局面必须打破，经济适用房开发与商品房开发必须彻底分开。
       《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(1998)规定，“停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租”。在这一方针指导下，多年来，用于租赁的经济适用房一直是个空白。现在看来，这一指导方针不利于住房保障。对于多数城镇职工来说，从参加工作到买得起经济适用房，需要一个十几年甚至于几十年的财产积累过程。银行贷款的帮助可以适当缩短这个过程，但不能取代这个过程。有些城镇家庭，可能一辈子都买不起经济适用房。对买不起或暂时买不起经济适用房的中低收入家庭来说，居住只能是依靠租房。由于政府开发的经济适用房只售不租，房产商开发的商品房也只售不租，造成了租房市场房源短缺。那些买不起经济适用房的中低收入家庭，要么是租住面积很小或位置偏僻的市场房，要么是几代合住一套面积本来就不大的住房。对于一辈子都买不起经济适用房的中低收入家庭来说，租到经济适用房是他们获得住房保障的惟一希望。买不起或暂时买不起经济适用房的中低收入家庭是一个庞大的阶层，占需要住房保障家庭总数的50％以上。此外，租到经济适用房也是进城务工农民的迫切需要。因此，改变新建经济适用住房只售不租的政策，利用政府信用使用银行资金(或发行国债)建设用于租赁的经济适用房，势在必行。为了减轻政府的压力，应鼓励租赁经济适用房的用户购买房屋的部分产权，10％、20％都可以，但不能以购买比例的大小作为供应经济适用房的标准。由于用于租赁的经济适用房针对的是买不起经济适用房的这一庞大的阶层，因此，不管用于销售的经济适用房是否供不应求，都应当照常供应。总之，经济适用房应当贯彻“租售并举”的方针，“只售不租”不可取，“只租不售”同样不可取。
       四、商品房与城镇住房保障
       高收入家庭毕竟是少数，以居住为目的的商品房购买需求并不高，也不需要占用这么多的住房用地。这几年商品房供不应求、商品房价格的快速上涨，主要是住房政策扭曲造成的。经济适用房建设用地，实行行政划拨方式供应。由于不能收取土地使用权出让金，地方政府对经济适用房建设持消极态度，房改以来经济适用房用地比例约占10％，而且呈下降的趋势。由于经济适用房供应量太少，具备申请资格的中低收入家庭不知道何年何月能买到经济适用房，甚至于不知道有没有买到经济适用房的希望。由于新建的经济适用房目前只用于出售，中低收入家庭不可能租到政府提供的经济适用房。开发商建造的商品房几乎全部用于出售，房屋出租市场不仅全部是市场价，而且没有可以长期租用的房源。房源的不稳定，导致租房人经常换房和搬家，四处漂泊。在租房不能指望、购买经济适用房又无希望的处境下，相当比例的中等收入家庭不得不选择举债(主要是银行贷款)购买商品房。购买商品房后，这部分中等收入家庭的生活并不比以前好过，“房奴”就是他们的生活写照。正是由于中等收入家庭被迫加入到购买商品房队伍中来，才使商品房购买需求得到提高。中等收入家庭的加入导致了商品房购买需求的提高，储蓄的实际上的负利率，诱发了投资性购房的介入，致使商品房购买需求进一步提高。这也说明，大幅度增加经济适用房的供应不仅是住房保障的迫切需要，也是抑制投资性购房的有效措施。
       投资性购房不是以居住为目的，这就意味着投资人拥有两处或多处住宅。《土地管理法》(2004年)第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。如果在城镇也实行“一户一房制”的住房政策，投资性购房将被禁止，商品房的闲置问题、商品房过度占用土地的问题也将逐步得到解决。但这只是问题的一个方面。我们认为，如果在房改后城镇就实行“一户一房制”，没有什么不好；如果目前在城镇实行“一户一房制”，可能有些不妥。道理是，“一户一房制”的政策对于公民和商品房市场来说过于生硬和严厉，只宜作为解决住房问题的最后的措施。如果投资性购房迟迟得不到有效控制、经济适用房继续被忽视，在城镇实行“一户一房制”也不是没有可能。
       [责任编辑：毕可军]