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       [摘要]近年来，为建设创新型国家，各级财政部门加大投入，调整结构，强化管理，有力地推进了科技自主创新。但随着社会主义市场经济的纵深发展和公共财政体制框架的逐步建立，原有科技财税政策体系和管理模式已不能完全适应新形势的需要。必须按照科学发展观的要求，紧紧围绕财政支出改革和科技体制改革的总体部署，从支持重点、投入方式、政府采购、绩效考评、体制完善等方面着力改革，建立适应社会主义市场经济、符合国际规则和科研工作规律的科技自主创新财税政策体系，不断提升科技创新能力和科研开发水平。
       [关键词]科技；自主创新；财税政策
       [中图分类号]17812　[文献标识码]A　[文章编号]1003-8353(2008)06-0044-03
       增强自主创新能力，建设创新型国家，是中央确定的一项重大战略任务。近年来，随着财政科技投入力度的加大，财政资金对自主创新的激励、引导以及环境建设中发挥的作用不断增强，税收等财政政策也有力地促进了转制科研机构自我发展能力的提升。在新的历史条件下，充分发挥财政政策导向作用，大力推进科技自主创新，是目前摆在各级财政部门面前的重要任务。
       一、财政支持科技自主创新存在的主要问题
       在充分肯定财政支持科技自主创新成绩的同时，也必须清醒地看到，财政在支持科技自主创新工作中，还存在明显的不足和问题，与各方面的要求相比还存在一定差距。
       (一)经费多头管理。由于部门之间职能分工不同，同类型项目、经费分别在不同部门分头管理，缺少必要的信息沟通、协调。一个项目单位有多种经费申报途径，重复立项、有限资金重复投入，降低了资金使用效益。这种经费管理体制，人为割裂了科技研发过程中各环节间的有机联系，不利于财政科技经费的合理使用和高效配置。由于各部门自成体系，部门间的科技开发计划难免有重复，从而导致科技资源重复配置，在一定程度上造成财政资金的浪费；同时，经费多头管理，使财政支持的项目过于分散，每个项目只能得到小额资助，难以集中有限的财政资金，发挥最大的效益，特别是不利于跨学科、跨行业大型研究开发项目的开展。
       (二)投入方式单一。随着经济的不断发展，采用无偿补助的单一投入模式已不能满足自主创新投入需求。应针对科技发展的不同环节、单位不同性质、项目资金需求多少，研究不同的资金投入方式。目前，虽然进行了相应的尝试，但只是“冰山一角”，绝大部分资金投入仍以无偿投入为主。
       (三)成果转化困难。随着自主创新成为国家战略目标，科技成果转化难的问题日益凸显。由于评价体制原因，长期以来我国高等院校和科研院所科技成果社会效益比经济效益更重要，一般以获得国家经费多少、发表论文数量、参与人学术地位高低、所获奖励级别和数量来评价科技成果的价值，忽视科技成果的推广和应用价值，导致科技成果难以直接满足企业需要。另一方面，专利成果的实际转化率不足20％。
       (四)资金重分轻管。由于现行科技管理体制中缺乏核算制度与课题管理的责任制，没有建立起科学规范的科技经费使用绩效考评机制，存在重投入轻管理的情况，缺乏对科技投入、科技计划及项目评估的有效监督，财政科技资金使用效益有待提高。
       二、进一步推进自主创新的措施建议
       财政支持科技自主创新，应当按照公共财政的基本要求，确立和完善科技自主创新投入的新模式和公共财政框架下统一、协调的科技投入预算管理制度规范，把握税收激励自主创新的方向和方式，确定财政投入的重点领域，通过科学合理的制度安排和综合运用各种管理手段，优化科技资源配置，使有限的投入产生最大的效益，从而实现创新型国家的战略目标。
       (一)明确财政直接资助科技自主创新的主体与重点领域。根据“国家中长期科学和技术发展规划纲要”以及国家“十一五”发展规划纲要的要求，进行全面深入的技术、经济等可行性论证，并根据国家发展需要和实施条件的成熟度，统筹落实专项经费，支持自主创新重点领域。一是加大对基础和应用基础研究领域的科技投入，支持科研院所和高等院校的科技创新研究，提高其原始创新能力。高校和科研院所具有人才智力密集、创新平台完备、科研实力雄厚的优势，是提高自主创新能力的中坚力量。二是支持科技条件基础平台建设，为提高科技自主创新能力提供坚实的物质基础和人才基础。目前应着力构建三大科技平台：以各类重点实验室、工程技术研究中心、博士后流动站、企业技术开发中心建设为载体，构建研究开发平台；利用信息化、网络化等现代技术，完善科技网络体系，构建科技共享平台；以高新技术创业服务中心、生产力促进中心、大学科技园区、企业孵化器、科技咨询评估鉴定机构、风险投资机构为重点，构建创新服务平台。三是支持战略性带头产业的自主创新，如电子技术、新能源、新材料、超导、基因、纳米等领域的自主创新。四是支持、促进科研机构的科技成果转化，加快科技成果扩散速度。
       (二)落实支持科技自主创新的税收扶持政策。一是加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度。允许企业按当年实际发生的技术开发费用的150％抵扣当年应纳税所得额。实际发生的技术开发费用当年抵扣不足部分，可按税法规定在5年内结转抵扣。企业提取的职工教育经费在计税工资总额2.5％以内的，可在企业所得税前扣除。二是允许企业加速研究开发仪器设备折旧。企业用于研究开发的仪器和设备，单位价值在30万元以下的，可一次或分次摊入管理费，其中达到固定资产标准的应单独管理，但不提取折旧；单位价值在30万元以上的，可采取适当缩短固定资产折旧年限或加速折旧的政策。三是完善促进高新技术企业发展的税收政策。国家高新技术产业开发区内新创办的高新技术企业经严格认定后，自获利年度起两年内免征所得税，两年后减按15％的税率征收企业所得税。继续完善鼓励高新技术产品出口的税收政策。四是支持企业加强自主创新能力建设。对符合国家规定条件的企业技术中心、国家工程(技术研究)中心等，进口规定范围内的科学研究和技术开发用品，免征进口关税和进口环节增值税；对承担国家重大科技专项、国家科技计划重点项目、国家重大技术装备研究开发项目和重大引进技术消化吸收再创新项目的企业进口国内不能生产的关键设备、原材料及零部件免征进口关税和进口环节增值税。五是完善促进转制科研机构发展的税收政策。对整体或部分企业化转制科研机构免征企业所得税、科研开发自用土地、房产的城镇土地使用税、房产税的政策到期后，根据实际需要加以完善，以增强其自主创新能力。六是支持创业风险投资企业的发展。对主要投资于中小高新技术企业的创业风险投资企业，实行投资收益税收减免或投资额按比例抵扣应纳税所得额等税收优惠政策。七是扶持科技中介服务机构。对符合条件的科技企业孵化器、国家大学科技园自认定之日起，一定期限内免征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税。八是鼓励社会资金捐赠创新活动。企事业单位、社会团体和个人，通过公益性的社会团体和国家机关向科技型中小企业技术创新基金和经国务院批准设立的其他激励企业自主创新的基金的捐赠，属于公益性捐赠，可按国家有关规定，在缴
       纳企业所得税和个人所得税时予以扣除。
       (三)改变单一财政补助方式，创新资金投入方式。一是确保财政科技投入的稳定增长。各级政府要把科技投入作为预算保障的重点，年初预算编制和预算执行中的超收分配，都要体现法定增长的要求。全社会研究开发投入占国内生产总值的比例要逐年提高，使科技投入水平同进入创新型国家行列的要求相适应。二是对于创新程度较高、成果风险系数较大、较难在短期内为企业带来经济效益的科技成果，可以借鉴西方一些发达国家的经验，采取“政府购买”的特殊政策，使那些很有发展前景但一时不能被市场接受的高新科技成果，可以在特殊市场中完成其转化过程。同时，政府以出资人身份享有科研成果部分权益。三是在保证增加财政科技投入的同时，可以通过贴息、有偿使用、以奖代补等方式，发挥财政政策和资金分配的引导作用，引导企业积极增加科技投入，全面提高企业自主技术开发能力，建立多元化、多渠道的科技投入体系。应用技术研发资金是政府对科技投入的一种引导性资金，特别是对市场前景好、产业化程度高的项目，应积极探索应用技术研发资金有偿使用办法，盘活有限的财政资金，滚动支持，做大财政科技投入“蛋糕”。四是大力推行风险投资。对市场前景好、预计收益高、投资风险大，企业投入有一定资金困难的项目，可委托风险投资机构，采取参股等形式，带动社会各方投资积极性。同时要建立相应的股权退出机制，滚动发展，放大财政资金效应。
       (四)构建支持科技自主创新的政府采购制度。由科技部门会同综合经济部门按照公开、公正的程序对自主创新产品进行认定，并向全社会公告。财政部门会同有关部门在获得认定的自主创新产品范围内，确定政府采购自主创新产品目录(以下简称目录)，实行动态管理。各级政府机关、事业单位和团体组织(以下统称采购人)用财政性资金进行采购的，必须优先购买列入目录的产品。采购人在编制年度部门预算时，应当标明自主创新产品。财政部门在预算审批过程中，在采购支出项目已确定的情况下，优先安排采购自主创新产品的预算。发挥财政、审计与监察部门的监督作用，督促采购人自觉采购自主创新产品。国家重大建设项目以及其他使用财政性资金采购重大装备和产品的项目，有关部门应将承诺采购自主创新产品作为申报立项的条件，并明确采购自主创新产品的具体要求。在国家和地方政府投资的重点工程中，国产设备采购比例一般不得低于总价值的60％。不按要求采购自主创新产品，财政部门不予支付资金。
       (五)建立健全财政科技投入的绩效考核评价机制。科技投入评价是利用科学合理的方法和指标体系，通过对财政资金使用全过程的分阶段评价来反映科技投入的必要性、经济效益和社会效益，考评财政资金支持的科研机构、科研活动是否按照预算规定来开展业务、是否达到预定目标、是否派生出了非预期效应，从而为提高财政支出管理水平，更有效地支持科技事业提供依据。建立健全科技投入的绩效考核评价机制是优化科技资源配置、提高科技投入效益的内在要求和重要手段。首先，要确定科学的评价方法和指标体系。根据不同性质的评价对象和科技活动的不同阶段，确定相应的评价方法，对现阶段客观上无法量化描述的某些基础科研活动投入，侧重采用公共选择排序法。其次对于基础研究、应用研究和基础设施投入应分类进行支出绩效评价。评价政府基础研究支出绩效应把视角放在中、长期社会效益上。评价应用研究投入绩效必须紧密跟踪当期科技发展态势和经济发展战略以及公共政策的变动，评价视角的选择要与近中期各重大宏观政策相对应，评价指标的调整要与产业政策、就业政策、科技政策等的阶段性重点相呼应，同时还要注重测评研究项目的中长期经济回报率。评价科研基础设施支出必须与营利性基础设施项目评价区别开来，评价重点应放在项目对共性技术、关键技术、科学发现等的创新以及各类科技投入主体基本科技活动顺利展开的贡献上，同时也要重点衡量项目自身的先进程度和有无对比效应。
       (六)深化科技事业单位体制改革。科技体制改革是科技事业发展和推进自主创新的内在动力，必须加大措施和力度，加快建立与社会主义市场经济体制相适应、符合科技发展自身规律的科技体制。要结合事业单位改革，统筹推进科研院所改革，推进社会公益类科研机构的分类改革，加快建立现代科研院所制度，充分发挥大院大所科技创新的骨干作用，逐步形成一批稳定服务于政府目标的重点公益研究基地和一支高水平的研究队伍。加快推动科研院所资源优化整合，支持院所兼并重组，集聚力量做大做强，增强自主创新能力和面向市场的竞争力。支持科研院所以多种形式与高等院校联合，实现科教资源重组和优势互补，发挥整体效能。支持应用开发类科研院所进入大中型企业或企业集团，成为企业的自主创新机构和重要研发力量。继续整合科技资源，打破部门和行业的分割，实现科技仪器设备、数据和成果的共享，将有限的科研经费投入到科技课题的开发中，不断提高科技资金的使用效率。