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       [摘要]纵观改革开放30年党内监督的理论和实践，可以归结出党内监督的五条基本经验：制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性；最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督；关键在于发展党和国家的民主生活；党内监督的重点是各级领导机关和领导干部；也需要来自人民群众和党外人士对我们党的组织和党员的监督。
       [关键词]改革开放30年；党内监督；基本经验
       [中图分类号]D261　[文献标识码]A　[文章编号]1003-8353(2008)06-0032-03
       一、制度建设具有“根本性、全局性、稳定性和长期性”
       党内监督制度是为加强党内监督而由一定权威机关制定和颁布的党内有关原则、条例、规定等的总和，是党内监督工作内在规律的具体反映。加强党内监督，必须要有严格的制度规范，因为制度带有“根本性、全局性、稳定性和长期性”；同时，制度的可行性和约束力决定监督工作的质量和效果，“党内监督要有成效，监督工作水平要提高，有赖于党内监督制度的建设”。建国以来特别是改革开放30年来党内监督实践的历史表明，实现监督工作的规范化、制度化，并使这些规范和制度不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，是加强党内监督工作的关键，是党内监督工作持续、深入、健康发展的重要保证。
       建国后，党曾一度采用政治运动的方式加强党内监督，虽然这对控制权力腐败具有一定成效，但是主观随意性很大，“党规国法及正常的执纪执法程序遭到忽视，很容易形成冤假错案”。党的十一届三中全会后，党清醒地认识到，政治运动不是加强党内监督的好办法，“不能采取过去搞政治运动的办法，而要遵循社会主义法制的原则”，因而，进一步发展完善党内监督的方向就是规范化和制度化。党章是党内的根本大法，也是党内监督的基本规范，党的十二大一直到十七大都对党章作了修改和补充，为党内监督提供了总的规范内容和法理原则。党内监督制度的完善需要总的规范和章程的指导，也需要具体的法规和制度。改革开放以来，党制定了《关于党内政治生活的若干准则》(以下简称《若干准则》)、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》等一系列的党内法规，为党内监督工作走向规范化、制度化和科学化提供了广泛具体的依据。
       党规党法的制定坚持了与时俱进的原则，始终与我国社会主义经济、政治、文化和社会的发展要求相适应。2003年12月31日印发的被称为“里程碑”的《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《监督条例(试行)》)，就是依据马克思主义建党学说的重要原则和现阶段党的建设的实践需要设计的第一部党内监督法规，是党内监督理论与实践的集大成，也是中共党内监督进入规范化、制度化的重要标志。2005年1月3日，党印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)。2008年6月印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，是继《实施纲要》以后的又一重大战略性部署，是党中央根据我国当前经济社会发展全局的需要对今后5年反腐倡廉建设的一个总体安排，是党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的深化，是党的反腐新智慧。
       二、“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”
       加强党内监督，是全党的大事，要依靠全党的力量，但“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。《监督条例(试行)》明确规定“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”，“党的中央纪律检查委员会的基本任务，就是要维护党规党法，整顿党风”。纪检机关作为按照党章的规定对党内监督发挥督察主导作用的专门机关，拥有检查权、处分权等其他组织不可替代的权利，实施党内监督具有其他组织无法具有的深度和力度，从这个意义上说，党内监督状况和党风的好坏，与纪检机关是否真正发挥了监督作用有密切关系。改革30年来党内监督的现实充分证明，发挥党内监督专门机构的作用，有利于解决党的现行监督体制对同级党委及其领导人监督制约不力的缺陷，有利于党的领导决策更加民主化、科学化。
       党执政后，始终注重党内监督机构建设。早在1949年11月，党就做出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立了以朱德为书记的中央纪律检查委员会，各地县以上党委也成立了纪检机关，但在“文革”期间遭到全面破坏。“文革”结束后，党意识到恢复党内监督专门机构的重要性，并在十一大党章中做出“党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会”的规定，1978年党的十一届三中全会付诸实施，选举产生了新的中央纪律检查委员会，纪律检查组织开始重新在党内恢复，1979年中纪委和中组部联合下发了《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》，党的各级纪律检查机构相继建立。党内监督机构建立后，党制定了《关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等文件，使纪检机关内部建设具备法规依据并逐步走上正轨。
       同时，党内监督机关的工作机制不断理顺，地位不断提高。党的十一大党章规定“各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生，并在同级党委的领导下”开展工作，各级纪委缺乏独立性；1980年2月22日，中共中央批转中纪委《关于改变省、市、自治区及以下各级党委及纪委领导关系的请示报告》，“把各级纪检组织受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，而以同级党委领导为主”。1982年党的十二大在理顺党委与纪委关系，健全双重领导体制，增强纪委工作独立性方面取得重大进展，一是改变了各级纪委由同级党委选举产生的做法，规定各级纪委由同级党的代表大会选举产生，纪委的地位获得提高；二是取消双重领导体制中“以同级党委领导为主”的原则，规定“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”。
       三、“关键在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风”
       党内监督的成效，在很大程度上取决于党员、党组织在党内生活中的积极性和主动性，而这种积极性、主动性又取决于党内政治生活民主化的程度，“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作风”。加强党内监督，务必要高度重视党内民主的发展。这一点已经为党内监督的历史所证明。
       改革开放以来，党十分注重集体领导制度建设。党的十一届三中全会决定健全党的民主集中制，强调一切不符合党的民主集中制和集体领导原则的做法都应该坚决纠正。《若干准则》规定“集体领导是党的领导的最高原则之一。从中央到基层的各级党的委员会，都要按照这一原则实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，为党集体领导提供了
       制度基础。党的十三大报告强调“健全党的集体领导制度和民主集中制，要从中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度，”为健全集体领导制度，提高其操作性、合理性和规范性提供了改革思路和方向。在党的十六届三中全会上，总书记胡锦涛受中央政治局委托，向中央委员会报告工作，这在党内外引起了强烈反响。《监督条例(试行)》规定“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作”，就以党内法规的形式把这一做法制度化。
       同时，在保障党员民主权利方面也取得突破性的进展。党的十一届三中全会提出“一定要保障党员在党内对上级领导直至中央常委提出批评性意见的权利”。随后，《若干准则》规定“各级党组织必须切实保障党员的各项权利”，保障党员权利不受侵犯就切实的写进了党的法规。党的十二大党章重新恢复了八大党章规定的“党员权利”条目，并增加党员有“参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的培养和训练”的权利。党的十三大报告指出“要疏通党内民主渠道和健全民主生活，使党员对党内事务有更多的了解和直接参与的机会”，体现出党更加注重对党员权利的落实。党的十四届四中全会指出“发展党内民主必须切实保障各级党组织和党员的民主权利”，并充分论述了保障党员民主权利的途径及重要性。根据这次会议精神，中共中央印发了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》。进入新世纪，党的十六大报告指出“要以保障党员民主权利为基础……建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”，为保障党员权利提出了更高更新的要求。《监督条例(试行)》的出台，为保障党员权利的落实提供了有效的监督机制。2004年10月24日中共中央正式颁布实施《中国共产党党员权利保障条例》，条例从对党员权利的保护、对侵犯党员权利行为的惩处、程序和责任等方面做了详细规定，使保障党员权利的发展走上了规范化制度化的道路。
       四、“对于执政党来说，党要管党最关键的是干部问题”
       对执政党及其领导下的国家机关和各级领导干部、特别是“一把手”实行全面有效的监督，是加强党的建设和政权建设的最重要的内容之一，也是防止滥用权力、遏制腐败的关键。“我们党是执政党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误?就是中国共产党……如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”，因此，“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题”。同时，作为执政党的各级领导机关，既是各级党组织的组织中枢、领导核心，又是贯彻执行党的路线、方针、政策的组织指挥系统，这也就使得领导机关和领导干部的一举一动，直接关乎党的形象和政府的声誉，“领导干部特别是高级干部在群众中树立什么形象，有重要的导向作用”。所以，“为了整顿党风，搞好民风，先要从我们高级干部整起”。
       把各级领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人作为监督的重点对象，是保证党和国家权力正确行使的关键，也是全部监督工作所要回答和解决的基本问题之一。党的十一届三中全会公报指出“全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求”。《若干准则》专门就领导干部要接受党和群众的监督、不搞特权以及监督的方式、监督的内容作了具体翔实的规定。党的十三大强调要高度重视和认真解决那些广大群众议论多、意见大的某些领导干部以权谋私，损害群众利益，干扰改革开放的顺利进行，败坏党的声誉的问题。党的十四届四中全会决定明确指出“党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部”，并要求“党员无论从事何种职业，担负何种领导职务，都要严格遵守党的纪律，自觉接受党组织和群众的监督。”而后党的十五大、十六大、十六届三中、四中全会和《监督条例(试行)》乃至《实施纲要》都把各级“领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人”作为监督的重点对象。
       胡锦涛在中纪委第六次全会上进一步强调“领导干部是人民公仆，一言一行必须受到党和人民监督”，“要突出监督重点，着重加强对领导机关、领导干部的监督，加强对腐败多发易发部位和领域的监督……”。党的十七大报告进一步指出，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》更是从监督的内容、形式和手段等方面，就如何加强对领导班子、领导干部的监督进行了安排部署。
       五、“也需要来自人民群众和党外人士对我们党的组织和党员的监督”
       对于长期执政的中国共产党来讲，在加强党内监督的同时，务必要保证党的各级组织和党员领导干部能够自觉接受党外监督。“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对我们党的组织和党员的监督”。。党外监督具有不可替代的作用，也只有做到党内监督和党外监督的有机结合，保证党的各级组织和党员领导干部自觉接受并正确对待党和人民群众的监督，中国共产党才能更加朝气蓬勃，更加兴旺发达。
       建国后特别是改革开放以来，中国共产党在加强和改进党内监督的同时，始终重视发挥党外监督的积极作用。早在建国后邓小平就在《共产党员要接受监督》中指出所谓监督来自三个方面：“第一，是党的监督……第二，是群众的监督……第三，是民主党派和无党派民主人士的监督”。十一届三中全会后党更是注重党内监督和党外监督的结合，十一届五中全会通过的《若干准则》指出“必须采取自下而上和自上而下相结合，党内和党外相结合的方法，加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督”，党的十四大指出要“加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督，建立健全党内和党外、自上而下和自下而上相结合的监督制度。”《监督条例(试行)》第一章第五条明确规定“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督”，同时在第三章第八节将舆论监督作为一种制度加以强调，“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督。”党的十七大报告更是强调“加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。总之，改革开放以来党在拓宽党外监督途径方面进行的深入探索，对于进一步加强和完善自身的监督起到了重要的作用。
       [责任编辑：韩小凤]