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       [摘要]积极推进建立农村社会养老保险制度，是解决“三农”问题的重要内容，也是建设社会主义新农村的要求。目前我国的农村社会养老保险制度存在着许多问题尚需进一步改革和完善。
       [关键词]农村社会养老保险；养老基金；三农问题
       [中图分类号]17840.67　[文献标识码]A　[文章编号]1003－8353(2008)03－0187－02
       我国人口年龄结构正在经历一场革命性的变迁，未来几十年内，年龄结构类型不仅将从成年型转向老年型，而且将向高度老年型发展。农村相比城镇而言，是未来30年中国老龄化最严重的部分。近年来，随着农村人均耕地面积的减少，以及农村青年劳力大批外出务工，农村传统的家庭养老功能趋于弱化。因此，在我国，特别是农村，建立完善的养老保险制度显得尤为迫切。我国许多地方进行了建立农村社会养老保险制度的有益尝试，取得了很大的成绩，但仍存在很多问题。
       一、我国农村社会养老保险存在的问题
       我国农村社会养老保险工作已经走过了十五年的发展历程，取得了很大成绩，但也还存在不少问题，主要表现在：
       (一)农村社会养老保险缺乏“社会性”
       社会保险的责任主体是国家，由国家或政府统一管理，保险基金来源于政府、单位(或企业)和个人三方面，是国民收入分配与再分配的一种形式。而我国《农村社会养老保障基本方案》(1995)规定：农村社会养老保险资金的筹集坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予扶持”的原则。这主要是考虑到我国是一个发展中国家，国家的财力有限，城市的社会保障还处于资金紧张的局面，根本就无法顾及农村，因而农村社会养老保险资金的筹集只能依赖集体和个人。在乡镇企业发展比较好，农村集体经济有一定实力的地区，或者是在农村经济较为发达，农民收入较高，农村集体的经济实力也较强的地区，农村社会养老保险的开展还不会遇到太大的障碍，但毕竟我国仍有许多地区农村经济不发达，集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数参保农民的保费基本或完全是由农民自己缴纳，这就背离了“社会保障”的根本特征。农村社会养老保险缺乏社会保险应有的社会性和福利性，基本上是一种强制性储蓄，社会养老保险有名无实。
       (二)覆盖面窄，发展不均衡，有的地方保障水平过低
       总体来讲，我国的农村社会养老保险覆盖面仍然比较窄，目前参保农民还只占农村适龄人口的25％，农村养老保险还有很大发展空间。
       另外，各地区发展不均衡。如：山东省烟台市最早开始县级农村养老保险试点，到目前98％的适龄农民参保(这个覆盖面是比较广的)，参保农民基本上每年交一次费，从最初一年交二三十元钱到现在每年交几百元，现在烟台市的农村养老保险基金积累已达到16亿元，已经有十多万农民在领养老金，人均每月80多元。对农民来说，口粮基本自给，如果有80元零花钱，农村老人生活基本没有问题。
       但在另一些地区，由于农村的经济发展水平低，农民可支配的收入更低，所以在很多地方现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低，这样，农民老年时得到的保险金就少，少到无法满足农民老年的基本生活需要。比如平阴县的农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后每月可以领取9.9元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少，根本无法满足农民养老的需要。
       (三)养老基金管理不规范。投资渠道单一，缺乏适当的保值增值措施
       现有基金管理办法是在1996年以前的金融政策、基金运营环境下制定的，保险基金以县为单位管理，没有合法的运营主渠道，管理层次低且分散，城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政，缺乏专业人才和严格的管理制度，机构设置不健全，受政策、人才和规模的限制，使得管理水平低下。加之将社会保障基金征缴、管理、使用集于一身，有悖于国际上将征、管、用分离的通行做法，致使社会保障基金的安全性、流动性与收益性难以得到保障，难以达到保值增值要求。
       具体来讲，目前我国社会养老保险基金的增值渠道主要有两条：一是存入银行，二是购买政府债券。这两条途径的收益率都非常低。在物价不断上涨的情况下，如果不能实现当初农民投保时国家承诺的农村社会养老保险金12，9％的利率，则养老金不仅不能保值和增值，反而会贬值。
       (四)法律制度不健全
       目前，具有国家社会养老保险效力的法规，只有民政部在1991年2月印发的《县级农村社会养老保险基金基本法案(试行)》和农业部印发的《乡镇企业职工养老保险办法》等极少数法规，对不同地区无针对性，可操作性不强。至今尚无有关农保方面的地方性法规，致使农村养老保险工作在实施过程中处理具体问题时缺乏法律依据。
       二、推进我国农村社会养老保险工作的构想
       (一)加大政府对农村社会养老保险的支持力度
       在农村社会养老保险制度建立的过程中，政府的作用十分重要，政府(集体)的财政补贴政策是农村社会养老保险工作实施成功的关键因素。市场经济条件下，政府应该在市场失灵的领域中发挥主导作用，如提供公共物品或解决外部性问题等。按照微观经济学理论，收益或成本外溢程度较高的社会保险支出，应由政府提供最低保障。其次，农民也是为我国经济建设贡献最大而索取最少的群体。有研究显示，1952～1990年，我国农业为工业提供的剩余平均每年为250亿元，其中75％来自工农业产品的价格剪刀差。因此，政府有责任为农民提供基本的公共物品。建立农村社会养老保险制度，应由政府支持，建立农民、集体经济和政府共同投入，风险共担的机制。
       因此，“半社会化”的养老模式应为必然选择，也就是走“个人缴费、集体补助、财政支持”的三方共同缴费的农村保障模式。
       1、按照目前我国农村经济发展水平和发展规划，一部分市县已经具备了组织农民参保的经济条件，未来五年大部分市县将达到建立农保制度的条件。
       根据有些专家对欧洲13个国家的调查和研究，它们把养老保险覆盖到农村时，农业的GDP占15％以下，现在我国早已达到，并已进入工业反哺农业、城市带动农村的时候，虽然在全国普遍开展农村养老保险有一定困难，但不少地方已经具备这些条件。
       2、从目前和今后一个时期我国县市财政收入水平看，政府完全有能力对农民的养老保险进行补贴。以一个60万人口、财政收入5亿元的中等规模县为例，适龄参保对象约为30万人，仍按每人年缴费600元的标准，财政收入每人补贴10％，共需补贴资金1800万元，仅占财政收入的3.6％，地方财政有能力对农村社会保障提供财政支持。
        (二)突出重点。在首先保障被征地农民的基础上逐步做到全面覆盖
       按照国际惯例，建立社会养老保险制度也要遵循“优先次序”。一般先推出面向城市企业劳动者的社会保险制度，之后在工业化发展高级阶段、城市人口占绝对多数、农业人口所占比例极低的情况下，国家不仅不需要吸收农业积累发展，而且可以利用工业积累以财政等方式支持农业、农村发展及改善农民生活，这时才推出真正意义上的面向农业从业者的社会保险制度与推进“国民皆保障”。实施农村社会养老保险是工业剩余反哺农业高级阶段的主要措施，而且优先在农业雇佣劳动者中建立，然后才扩展到全体农民。
       (三)提高养老基金运作效率，保证养老基金的保值增值
       我国农保基金的管理运作可采用投资运作与行政管理相分离的模式：由政府管辖的农保经办机构负责基金的行政管理，保证农保政策的执行力度；由商业投资机构进行投资运作，通过市场化运作使基金获得有效的保值增值。具体来讲，一是使农保基金实行专业化管理，逐步进入市场；二是提高农保基金投资运营层次，设立全国统一的农保基金专业管理机构；三是建立市场机制与政府调控相结合的管理体制。
       (四)尽快确立农村社会养老保险制度的法律地位
       现行制度的不稳定性带来制度风险的增大会影响到农民购买养老保险的信心。长期以来，我国农村社会养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，强调农民在自愿基础上参加的原则，但政策并不具备法律效力。因此，应尽快在民政部、农业部原有法规的基础上制定出针对各省具体情况的省级法规，从法律上明确社会养老保险的性质、对象和标准，规范参保者的权利、义务和管理者的职责。