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       [摘要]行政公开是现代民主政治的基本要求，它包括行政立法公开、行政决策公开、行政程序公开、行政信息公开、行政决定公开等内容。行政公开原则是行政法的基本原则，适用于行政法所有领域，对行政立法、执法和行政程序都有着重要指导作用。随着我国社会主义民主法制建设进程的不断推进，加强对行政公开原则的研究，强调行政公开原则的重要性具有十分重要的现实意义。
       [关键词]行政公开；基本原则；信息公开
       [中图分类号]D922.1　[文献标识码]A　[文章编号]1003－8353(2008)03－0166－04
       随着我国依法治国基本方略的实施和行政管理体制改革的不断推进，行政公开制度的重要性日益突现，越来越受到人们普遍关注和高度重视。
       一、行政公开的概念和内容
       行政公开，是指行政机关的行政行为除了依法应当保密的(涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私)以外，应当一律公开。因此，行政公开又称行政公开原则，即行政机关的行政行为以公开为原则，不公开为例外。
       行政公开制度主要包括以下几方面的内容：
       第一，行政立法公开。行政立法是指特定国家行政机关依据法律授权制定具有一定法律效力的规范性文件的活动，主要包括行政法规、规章和其他规范性文件。依据我国宪法和法律的有关规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，国务院各部、各委员会有权根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门权限内发布规章；省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。行政立法要遵循行政公开原则进行。国务院颁布的《行政法规制定程序条例》第21条规定，行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。第22条规定，行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。国务院颁布的《规章制定程序条例》也有相同的规定。国家和地方行政机关进行行政立法时要广泛听取有关机关、组织和公民的意见，积极探索建立公众有序参与政府立法的机制和制度。近五年来，国务院共向全国人大常委会提交39件法律议案，制定、修订137件行政法规，其中，有15部法律草案和行政法规草案向社会公开征求意见。
       第二，行政决策公开。行政决策，是指国家行政机关为履行政府职能，对所要解决的问题，依法拟订方案或作出决定的过程。在实行社会主义市场经济和民主政治的条件下，政府履行职能的重要手段和主要途径，就是行政决策。为了形成科学化、民主化、规范化的行政决策机制，确保人民群众的要求、意愿得到及时反映，必须依法公开决策事项、决策依据和决策结果，落实公众知情权；对于全国或者地区的重大决策事项以及专业性较强的特别决策事项，应当事先组织专家论证；对于涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者举行座谈会、听证会、论证会，广泛听取意见。行政决策既包括了政府就关系国民经济和社会发展中的重大问题和重要事项作出的决策，也包括了行政机关在职责范围内就一些重要问题作出的决定。近年来，我国各级政府普遍实行重大事项决策公示和听证制度。每年，在全国人大会议上总理的政府工作报告，对我国国民经济和社会发展作出全面安排，也要实行公开决策。2008年1月30日至2月8日。国务院总理温家宝在中南海主持召开了五次座谈会，就政府工作报告广泛征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士，专家学者，科技、教育卫生、文化、体育界代表和工人、农民等基层群众代表的意见。如手机漫游收费、铁路部门春节火车票涨价等事项，也都举行听证会，公开决策。
       第三，行政程序公开。行政程序是指行政主体实施行政行为必须遵循的步骤、方式之总称。按照行政公开原则，行政程序也要向社会和行政相对人公开。一般认为，行政程序公开包括了将行政权力运行的依据、过程和结果向相对人和公众公开，使相对人和公众知悉。公开的意义在于：1、实现公民的知情权，满足公民对信息的需要。2、促进公民对行政的参与，增强公民对行政机关的信赖。3、加强对行政机关的监督，防止行政腐败。我们认为，行政程序公开主要是指行政程序中的听证制度，它是行政程序的核心内容，世界各国的行政程序法普遍确立了行政听证制度。行政听证程序源于英国古老的“自然公正法则”，其中的一条是，任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。我国目前在行政处罚、行政许可等程序中设立了听证制度。具体来说，行政听证制度的主要内容包括了听证要公开进行，举行听证前应发出公告，告之利害关系人听证举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听，允许记者采访报道；在听证过程中，当事人有权公开进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方的主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开等等。
       第四，行政信息公开。已于2008年5月1日起正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，对行政信息公开作了全面规定。实行政府信息公开是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。政府信息的范围十分广泛，它包括了“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，非行政公开的其它内容所能涵盖。《条例》第9条对行政机关应当公开的信息作了原则性规定，并要求各级人民政府及其部门应当依照该规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容。除了政府依据规定主动公布的信息外，《条例》还规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活等特殊需要，向国务院各部门、县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。为了保障政府信息公开制度切实得到执行，《条例》要求，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议；政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查；公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
       第五，行政决定公开。无论是行政立法、行政决策，还是个别行政决定，在最终确定后都要公开。行政立法、行政决策公开的内容已如前述。行政主体作出个别行政决定之后，应当以适当方式将行政决定送达行政相对人，以便行政相对人了解行政决定的内容，从而自觉履行行政决定设定的义务，或者行使其确认的权利，
       或者在不服行政决定时及时提起行政复议或行政诉讼。因此，送达即是公开，行政决定的送达很重要。个别行政决定送达制度的主要内容是：1、送达的方式。由于实际情况比较复杂，法律必须规定多种行政决定送达方式，以保证在任何情况下行政决定都能及时送达到行政相对人；2、送达方式的适用条件。每一种行政决定送达方式都有其自身特有的功能，因此，必须规定各种行政决定送达方式的适用条件和取舍的先后顺序；3、送达方式适用的程序。即为送达的方式、步骤、时限、顺序所构成的一个连续过程。从目前各国行政程序立法的情况看，行政决定送达制度主要有两种模式，一种是在行政程序法中专门规定行政决定送达制度，如奥地利等；另一种是规定行政决定送达准用民事诉讼法的规定。我国是后一种模式。
       二、行政公开是行政法基本原则
       一般认为，行政法的基本原则，是指导和规制行政法的立法、执法以及行政行为的实施和行政争议的处理的基本规范。学界对行政法基本原则的表述有不同的认识，大致分三种情形：一种情形认为行政法基本原则有多条，主要有行政法制原则、行政适当原则、行政统一原则、行政公开原则、行政效率原则、行政公正原则等；第二种情形认为行政法基本原则有两条：即行政合法性原则和行政合理性原则；第三种情形认为行政法的基本原则只有一条，即依法行政(或称行政法治)原则。
       我们认为，认识行政法的基本原则，有三个问题要搞清楚：1、法的基本原则具有多样性，不可能只有一条。这对任何法律制度同样适用。如果认为行政法的基本原则只有一条，等于什么也没有讲，实际上是否定了行政法基本原则的存在。换言之，如果一个法律部门的基本原则只有一条，它是无法支撑起整个法律制度的，该法律制度难以存在，更难以获得发展。国际法的基本原则有五项：互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处；民法的基本原则至少包括了平等原则、意思自治原则、诚实信用原则等；我国刑法的基本原则有罪刑法定原则、刑法面前人人平等原则、罪责刑相适应原则、疑罪从无原则等。我们很难找到只存在一条法律基本原则的法律制度。2、法的基本原则具有发展性。法的基本原则与法自身一样，始终处于不断发展完善过程之中。随着社会不断发展，会产生新的法的基本原则。否定了法的基本原则的发展性，实际上是否定了法的自身的发展和变化。新的法律基本原则的提出到确立，是有一个过程的。例如，1953年，周恩来总理在同印度政府代表团就关于两国在中国西藏地区的关系问题举行谈判时，首次完整地提出了“和平共处五项原则”，并得到印方的赞同。多年来，和平共处五项原则不仅在中国同世界各国签署的条约、公报、宣言和声明中得到多次确认，而且在许多重要国际会议和一系列国际文件中不断被引用和重申，逐渐被确立为国际法的基本原则。3、法的基本原则具有阶段性。在法律基本原则这个体系之中，各项基本原则在社会和法的不同发展阶段，其地位和重要性是不同的。一般来说，新产生的法律基本原则，至少在产生之初，或者说在其后的相当长一个时期，原有的法律基本原则虽然仍起作用，但是，新产生的法律基本原则的地位和重要性是在原有的法律基本原则之上的。之所以产生新的法律基本原则，它体现了社会对法的新的需求，也说明原有的法律基本原则是不完善的。
       行政公开原则是行政法的基本原则。行政公开原则是贯穿于行政法律关系之中，指导行政法的立法与实施的根本原理或基本准则。行政公开原则是行政法特有的原则，也是依法行政原则不能完全取代的。依法行政原则的提出是我国社会发展和法制建设特定历史阶段的产物。十一届三中全会以后，我国实行改革开放，建设社会主义市场经济。市场经济就是法制经济，不仅要构建适应社会主义市场经济的法律体系，也要求国家行政机关及其工作人员要依法行政。在我国社会主义法律制度的初创阶段，提出并确立依法行政原则具有十分重要的意义。目前，我国社会主义法律制度包括行政法律制度已经基本建立，行政机关及其工作人员法律意识增强，依法行政水平不断提高；与此同时，人民群众法律意识和参与意识越来越强烈，对行政机关依法行政提出了新的更高的要求，行政公开问题显得更为重要。可以说，行政公开是人民群众的愿望，是行政法制建设的需要，是解决目前行政管理中存在问题，惩治行政腐败的关键。因此，对行政公开原则进行深入研究，确立其行政法基本原则的根本地位，充分发挥它对行政法制建设的指导作用，具有十分重要的现实意义。
       三、行政公开基本原则的重要意义
       行政公开是现代民主政治的产物。西方国家在资产阶级革命胜利以后，逐步建立了行政公开制度。我国自建国以来，历次宪法都规定政府要经常保持同人民群众的密切联系，倾听人民群众的意见，接受人民群众的监督。但是，始终未建立具体的行政公开制度。“文化大革命”结束后，在上世纪80年代中期，一些地方采取了“两公开一监督”的形式，即公开办事制度、公开办事结果，以此监督行政机关及其工作人员，这可以视为行政公开制度的开端。其后，行政公开活动的范围不断扩大，并逐渐在全国推开。行政公开对于现代民主政治的重要性，如美国司法部长克拉克在1967年所指出的：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢?在当前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要。”
       行政公开基本原则的重要意义主要表现在三个方面：
       第一，行政公开有利于政府转变行政观念，建设服务型政府。应当说，行政公开原则是对传统行政观念和管理模式的颠覆，是对所谓“行政秘密”原则的否定，是为了防止和杜绝行政活动的“暗箱操作”。更重要的，是为了落实“主权在民”的宪法原则。长期以来，人们把行政活动看成是一种神秘的东西，行政机关与人民群众之间是管理与被管理的关系，行政管理的方式主要表现为行政命令。在这种观念支配下，行政活动是不会公开进行的。行政公开的理念基础就是行政权力来自人民，行政机关及其工作人员全部活动的宗旨，就是全心全意为人民服务，建设服务型政府。自然而然的是，行政活动必须公开进行，为广大人民群众所知晓。
       第二，行政公开有利于保障公民政治权利的实现，建设责任型政府。我国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”为了保障公民参与管理国家和社会事务，必须使公民享有知情权、参与权、表达权、监督权。其中，公民的知情权是实现其他权利的基础和前提。只有实行行政公开，公民才可能充分了解政府活动的有关情况，才可能做到有序参与、充分表达和有效监督。就此意义而言，行政公开是政府为了保障公民各项政治权利的实现，而必须履行的义不容辞的责任。
       第三，行政公开有利于政府接受人民群众监督，建设廉洁型政府。不受监督的权力必然产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败，各种权力都是这样，行政权力更是如此。在我国现阶段，还未建立有效的针对行政权力的监督制约机制。国家行政机关及其工作人员中，不仅存在办事拖拉、推诿扯皮、敷衍了事等工作作风问题。而且，少数国家行政机关领导干部和工作人员，利用手中的权力，大搞以权谋私、权力寻租、收受贿赂、腐化堕落，还存在严重的腐败问题。究其根本原因，就是行政权力行使不受监督，“暗箱操作”。阳光是最好的防腐剂。行政公开可以使政府所有活动暴露在阳光下，接受广大人民群众的监督，从而有效地促进行政机关工作作风的改善，最大可能地防止和减少腐败现象的发生。