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       [关键词]公用企业，消费者；法律意识
       [摘要]公用企业是指涉及公用事业的经营者，这些经营涉及群众的基本生活需要，企业自身又具有天然的优势地位，因此经营者一旦忽视遵守国家法律的规定，其侵权行为往往涉及面广后果严重，消费者反映必然较为强烈。
       [中图分类号]F272.9　[文献标识码]A　[文章编号]1003-8353(2007)06-0189-03
       在我国公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯等行业的经营者。这些公用企业在市场竞争中处于较高的独断地位，竞争优势明显，本身就为其限制竞争行为创造了条件，加之存在；一是主体性质含混不清。一方面，它既是向消费者供应电力、煤气、自来水、提供交通、运输、电信等服务的企业组织，与交易相对人处于平等的民事主体地位；另一方面，它又处于行业管理者地位，属于行政主体，拥有相应的行政职权，对本行业所辖业务活动实行管制，进而利用行政权力谋取经济利益。二是垄断的管理体制为公用企业利用行政权力谋取不正当经济利益大开方便之门。由于公用企业具有民事主体和行政主体双重法律地位，它们更多地看重自己的行政主体资格和手中的行政权力，摆出“老大”的架式，常常采用损害消费者合法权益、危害社会公共利益的手段来谋取不正当经济利益。由于这些经营涉及群众的基本生活需要，企业自身又具有天然的优势地位，因此经营者一旦忽视遵守国家法律的规定，其侵权行为往往涉及面广后果严重，消费者反映必然较为强烈。
       一、公用企业有损消费者合法权益的现象
       (一)部分公用企业存在履行义务有瑕疵、无视消费者合法权益现象。
       我国长期的计划经济体制使公用企业过惯了舒服日子，畸形的发展环境造就了公用企业妄自尊大的习惯和官僚主义严重的作风。例如各广播电视局、有线广播电视信息网络中心擅自在转播的电视节目上加载广告，却意识不到是对公众权利的侵犯。实际上有线电视接收用户根据规定缴纳收视费后，与有线电视单位的有线电视服务合同就依法成立。用户已按约缴纳收视费，就应该接受保质保量的电视讯号，而有线电视单位任意在其转播的电视节目上加载广告，破坏了原有电视节目的完整性，未在公平的原则上履行其义务。实际上目前有线电视单位所提供的服务既不符合相应标准，甚至是违反了行业管理法规所确立的通常标准，也不符合双方当事人关于提供和接受完整、全面的收视服务这一合同目的的特定标准。
       (二)部分公用企业存在使用格式条款限制消费者的合法权益、漠视公众知情权的现象。
       公用企业与消费者都是民事主体，他们之间是一种提供服务与接受服务的合同关系，而民事法律关系的重要特征之一就是民事主体之间的平等性。按照公开、公正、公平的原则，消费者和公用企业订立的合同就该平等、公平，但自于公用企业所提供的产品或服务为社会所必须，且公用企业在很多情况下又是唯一的提供者，因而，公用企业在和消费者订立台同时往往利用自己资金、信息、技术和垄断的优势，充分利用格式条款扩大自己的权利，免除自己的的义务，限制消费者的主要权利，出现了单向的格式合同，并且出现了许多对企业有益，对消费者权益造成损害的霸王条款，致使消费者无条件接受，形成了事实上和法律的不平等。
       垄断价格也是公用企业在经营中普遍存在的问题。2001年3月7日《齐鲁晚报》发表署名文章，介绍说中国电信一张IP电话卡即使对折出售，电信部门竟然还能赚1－5倍的利润，北京中医药大学方廷钰教授一语道破天机，中国电信IP电话国内长途实际成本仅为每分钟0.08元而实际收0.30元，国际长途实际成本为0.60元但目前竟按4.8元收取。由此可见，中国公用企业的利润究竟是多少，成了老百姓一道永远也解不开的迷，公众对公用事业成本、价格制定的知情权犹如水中之月。
       二、我国公用企业法律意识缺失的原因
       首先，全局性的国家垄断产生于高度集中的计划经济体制，国家行政权利和经济力量紧密结合，政企不分，国家对企业特别是公用企业管得过死，加之单一的所有制结构。公用企业的垄断居于统治地位，也由国家统一经营，这种全局性的国家垄断和高度集中的计划经济体制紧密联系，公用企业借助行政手段，运用拥有的物力，财力为后盾，从而导致其行业垄断，导致法律意识的缺失。
       其次，中国是一个有对“特种”行业进行“官营”经济的国家，具有政府垄断色彩，在计划经济体制下，企业既无经营自主权。也无竞争压力．公用企业是国有企业中的一大重头戏，因而也是计划体制影响的一大领域。
       再次，监督体系不完整，缺乏统一的监督机构，各部门各自为阵，形成一定的部门利益。还有就是法律法规滞后，缺乏专门性立法。目前公用企业受《反不正当竞争法》、《公司法》以及主管部门规章的调整，各法律、法规、规章之间缺乏统一性，存在一定的冲突，给公用企业的发展带来很大的障碍。
       三、对公用企业加以规范，逐步提高其法律意识
       第一，垄断经营与自由竞争并举
       目前，公用企业的垄断经营影响了市场经济的发展；一是妨碍了市场机制的形成，扰乱了市场竞争秩序。竞争是市场经济最重要的运行机制，竞争为经营者带来了动力和压力，促使经营者通过不断创新和提高管理水平，向市场提供具备竞争的价廉物美产品，使社会资源得到合理配置，市场经济充满活力，从而为消费者和全社会带来最大的福利，而限制竞争行为妨碍或者排斥竞争对手，使竞争机制难以发挥，导致市场信号失真，资源配置不合理，行政垄断和行业阻碍制约了市场机制的发挥。二是妨碍了统一竞争的市场体系公用企业限制竞争使市场壁垒重重，强制交易、歧视待遇等限制或排斥其他市场主体的权利。无法发挥市场化优势，严重阻碍了高度专用和严密分工的市场体系。三是损害经营者和消费者的合法权益，限制竞争行为使竞争机制无法发挥，导致垄断价格产生，服务质量差、甚至附加种种不合理的交易条件，消费者不仅不能从竞争中获得质优价廉的商品或者服务，甚至连对商品的选择权也会在垄断者的强制交易中被限制。四是无法提高企业的国际竞争力，限制或者垄断经营者由于没有实际上和潜在的竞争者，因而没有竞争的压力，往往不注重强化管理，提高效益，改善服务质量，无法面对激烈的国际竞争。
       对于公用企业的垄断经营并不是完全消除而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分。把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准人限制，并出台新的《反垄断法》等法规来规范调整公用企业行为，防止其滥用优势地位；必要时可以授权一定机构对庞大的公用企业进行纵向或横向的分割，促使多家企业参与市场竞争。并应正确区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节
       和竞争性环节的关系。对公用企业进行垂直分割，淡化公用企业在限制竞争中的优势地位，促使公用企业在市场经济中平等、公平、公正参与市场竞争。而且由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度进行不同的法律调整。但是为了防止垄断经营者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权的授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行竞争择优选择条件最好的企业来负责。在特许权经营期间主管部门负责全面考察，一经发现特许经营者有严重违规即可解除特许权，在特许权经营期限届满后，再度进行招标重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入积极参与市场竞争。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。
       第二、构建监管制度与反垄断执法平衡协调的互动体系
       要解决公用企业行政垄断的问题主要是实行分业经营。真正打破公用企业垄断格局，引人竞争机制，减低进入公用企业市场的壁垒，让更多的经营者能参与公用企业市场的竞争，以满足广大用户和消费者的需求。通过不断提高产品和服务质量，优化企业结构，提高经济效率，增强企业信誉，建立公用企业市场竞争机制，铲除公用企业经济性垄断，采取开放性政策，”由多个市场主体经营，使产、销环节分开，由不同企业经营。其次，构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调机制，建立一支适应公用企业限制竞争行为监督管理的执法队伍，把市场准入、竞争政策以及普遍服务政策纳入监管范围，加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为，形成现代行业管理制度和反垄断执法的互动体系。
       第三、改进公用企业的价格管制
       现行公用企业管理体制的一个重要特点就是管理体制不顺，政出多门，公用企业与行业主管部门是一家人，在利益上有千丝万缕的联系，因而形成了一个个特殊的利益集团。如果要真正消除部门利益，应该着眼以下改革：
       (1)改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金．坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价村度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。
       (2)进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。
       第四、加快立法，完善相关法律法规。
       首先，理顺法律法规体系。在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划、规范其运营状况的应该是人大或其授权的立法部门，相关主管部门可以在执行法律的过程中根据地方特点自行颁布办法、命令等，这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。对公用企业进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法：各主管部门颁布的规章。
       其次，完善相关法律规定。我国的法制建设虽然已经步人一个快速发展的时期，但有关公用企业的法律制度仍然非常不完善。一方面，有的规定非常笼统，可操作性不强；有的制定时间很早，现在许多客观情况已经发生了重大变化急需修改；有的行业一直没有相关的法律法规，只有企业内部的规章制度等等。这些问题的存在不利于公用企业规范自己的行为，不利于它们提高法律意识和服务水平。
       再次，正确处理好行业立法与专门立法的关系。一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定《电信法》、《公路法》，修改完善《电力法》《铁路法》、《民航法》等行业法规，明确工商行政管理部门在公用企业限制竞争行为监管的职能作用，同时，对市场准人条件、定价、服务质量等作出明确的法律规定，以保护公平竞争秩序。同时，以立法的形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，实现政企分开，规范工商部门对公用企业市场行为的监管，使其有法可依。另一方面，制定《公用企业法》等专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。最后应处理好反垄断执法与行业监管的关系，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低公用企业限制竞争的特权，构筑多样化的权力配置格局，发挥资源配置的作用，健全行政监管和反垄断执法的体系，建立现代监督管理的理念，以维护市场竞争秩序。
       第五、提高消费者的法律意识，对公用企业的低劣服务敢于说“不”。
       公用企业服务意识的完善还有赖于真正的消费者意识的确立，真正的消费者只能存在于完全的市民社会中。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附(包括行政性依附)，彼此间的行为以契约方式规范出来。这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。
       公用企业的地位再特殊，其赖以生存的土壤仍是广大消费者。当我们在遇到公用企业的不公平对待时，消费者首先应该清楚自己的权利受到了侵犯，知道哪些权利受到了侵犯，然后勇敢地站出来说“不”，甚至可将其送上被告席。这是一条提高公用企业法律意识的间接途径。同时，也是消费者对公用企业的关心和鞭策的表现。