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       [关键词]司法独立；内涵；宪法修订
       [摘要]司法独立作为现代法治社会普遍认同的司法理念或原则在我国已经从学术话语进入法律层面。然而，到目前为止，司法独立的内涵在法律上并没有得到完整的阐释，法学界的表述也是见仁见智。司法独立作为一种理念或原则，应当具有完整和确定的内涵，并在宪法层次上作出权威性宣示，在此基础上，拘建系统的、具有逻辑统一性的具体法律制度。
       [中图分类号]F911　[文献标识码]A　[文章编号]1003-8353(2007)06-0159-03
       一、关于司法独立的宪法规定
       对司法独立的认识，在我国经历了一个不断反复的过程，因此，司法独立在宪法中的地位几起几落。1954年宪法，明确阐释了司法独立的原则，第78条明确规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”但在1957年的“反右”运动中，司法独立被当成“反对党的领导”的资产阶级法律原则受到彻底否定。此后，司法独立成为禁区，无人再敢触及。1975年宪法取消了“五四”宪法的规定，1978年宪法亦未恢复，直到1982年制定现行宪法，才恢复了司法独立原则。然而，在1982年全面修改宪法时，并没有恢复“五四”宪法规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”这一表述，考虑到司法工作要接受党的领导和人大的监督，认为“五四”宪法规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”有些绝对，在第126条将司法独立规定为“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。所谓“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，是指行政机关、社会团体和个人无权干涉人民法院的审判工作；至于国家权力机关、检察机关、政党，则可以通过合法途径对法院的审判工作进行干预。”可见，我国现行宪法并未完全确立司法独立的原则，或者说，现行宪法第126条所确立的只是一种不完全意义上的“准司法独立”，这种不完整性同样反映在三大诉讼法及相关立法中，《刑事诉讼法》第5条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《民事诉讼法》第6条、《行政诉讼法》第3条、《法官法》第l条和第8条、《检察官法》第l条和第9条、《人民法院组织法》第4条、《人民检察院组织法》第9条也有类似的规定。
       由于现行宪法在司法独立的确立程度上存在局限性，决定了它无法起到司法独立观念与制度建设引领作用，相反，随着司法改革进程的推进，宪法层次的“立法不足”不断引发了一些不必要的分歧和争议，进而使得司法独立问题无法从根本上得到解决。其中最为突出的问题是：
       1．司法独立与党的领导的关系问题。司法独立与党的领导的关系问题是事关完全司法独立原则的确立和改革有关政治体制的根本问题。在我们的历史上，司法独立原则在宪法和法律上的几起几落，以及在制度上的虚置，无不与我们对这一问题的不同认识有关。从理论逻辑上看，肯定司法独立与坚持党的领导是完全统一的。“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用。坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”(“十六大”报告)。司法是不同于立法与行政的国家职能。立法是创设法律、规划未来的活动，这需要“输入”党的正确主张；行政虽主要是执行法律，但也广泛存在法律规制较少的纯自由裁量领域以及法律授权的行政立法事项，这同样需要“输入”党的正确主张。司法是依据既定法律裁决具体案件的活动，其目的是让已经凝结着党的正确主张的法律发挥确定权利、义务与责任的功能。由于法律必须具有权威性、稳定性和普遍性，才能维护人们对法律的信仰，建立起有效的法律秩序，故司法的任务只能是严格地适用既定的“党的主张和人民意志相统一”的法律。因此，司法机关独立审判，只服从法律，不受任何干涉，并不是指司法要“脱离”党的领导，而是指司法应不折不扣地执行凝结在法律中的党的既定主张。对于司法机关的组织，党完全可以通过“推荐重要干部”的方式实现自己的领导。党还可以通过“思想宣传”，“发挥党组织和党员的作用”，帮助法官树立严格执法、清正廉洁的职业品德，防止司法腐败的侵蚀。由此可见，司法独立和党的领导不仅具有内在的一致性，而且具有相互的依赖性。也就是说，司法独立的实现有赖于党提供“政治、思想和组织”的保障；而党实施“对国家和社会的领导”，也需要司法机关独立公正地执行体现自己既定主张的法律，以保证自己的主张在国家和社会中得以完全的实现。然而，从实践层面观察，司法独立与党的领导之间的关系却没有理顺。比如一谈到司法独立，有些人就自觉不自觉地将其与党的领导割裂开来，对立起来，有些人甚至打着“党的领导”的旗号，任意在法外发话，影响甚至替代司法机关职能的行使，出现了“案子还没有到法院，领导的电话已经到法院”和某县副县长在法院判决书上批示“不许执行”的怪事，形成了法院审理行政案件如坐针毡的尴尬心理；发生了法院裁判偏袒权势一方、官官相护的问题，出现了当事人异地诉讼难、执行难，法院争案件管辖权、当事人争“主场”的现象。这不仅严重影响了党的形象，而且弱化了党的领导。
       2．司法独立与人大监督问题。任何权力都必须受到监督，司法权力也不例外，即使在崇尚司法独立的西方国家，也有对司法权力的制约机制，现行宪法第3条规定审判机关受人大监督，这是一项正确的原则，但宪法没有清楚地界定人大监督的内容、方式，比如对人大代表是否可以质询法院，立宪时虽然作过认真研究，最终没有作出规定，第126条也未排除人大对法院审判括动的事前干预。于是人大如何监督司法，就成为一个非常现实问题，也成为一个非常有争议的问题，比如人大有没有进行个案监督的权力?司法界和学界多数持否定意见，有学者认为，审判权专属于法院，人大没有审判权，也不能分享审判权，而个案监督实际上是分享了审判权，是越权。对个案监督，地方人大的同志多数持肯定意见，认为有必要但应当规范。
       3．法院内部关系及对审判独立的保障问题。我国宪法虽已确定审判机关与其他社会组织及个人的外部关系，提供了排除外部干扰和妨碍独立审判的可能和法律根据，但未明确法院内部关系及如何实现内部对审判独立的保障。从宪法原则和法院组织法立法精神来看，人民法院的最终裁判权只能由合议庭或独任审判庭行使，法院内部其他组织机构和法院以外的任何组织与个人，均无权作出处理决定。然而，目前实际情况是普遍实行审理和判决分离，其表现是对案件的审理由独任审判或合议审判的审判人员进行，对案件的最后裁判权由审判委员会行使，这样做不利于合议庭和独任审判员独立审判。同时，上级法院对下级法院独立审判也有不适当的干预，影响了下级法院依法独立行使审判权。目前比较普遍的做法是，在案件作出裁判前，上级法院对下级法院
       的具体案件定调划框，或直接下达判决指示，当然这里也包括下级法院主动请示要求先定后审。这是将行政隶属关系的特点混同于上下级法院审级监督关系，事实上千扰了下级法院独立审判，对于这种状况，目前尚缺乏有效的排除机制。
       二、司法独立的不同学说及评析
       一方面宪法层面对司法独立在没有给出的完整的、确定的阐释，另一方面司法改革所遭遇司法不正、司法腐败等种种问题都期盼在司法独立的观念和制度的建构中得到解决，于是司法独立问题成为全社会的关注焦点，学者的研究热情也空前高涨，相关成果可谓汗牛充栎。然而在司法独立的内涵这一最基础性的问题上，学界尚未达成共识，归纳起来，目前学界观点有三种。
       1．机关独立说。有学者认为，司法独立是指司法机关依法独立行使职权，不受任何其他机关、团体和个人的干涉，根据事实，依照法律的规定对案件作出公正的判决。即“司法机关在审判活动中独立于行政机关”，以及司法机关在审判活动中所发表的言论享有不受民事起诉的豁免权。
       2．司法权与法官独立说。持此种观点的学者认为，司法独立有两层含义“一是司法权的独立，即司法权对于立法权和行政权来说是独立的。二是执法机关在审理案件中实行法官独立，只服从法律的原则”。这些学者从两个层次上来理解司法独立，一是基于司法的权力层面，那就是“司法权独立”；另一个是基于司法的裁判层面理解，那就是“法官独立”。
       3．机关独立与法官独立说。多数学者认为实现司法独立应在两种意义上的独立，即：司法系统独立(外部独立)和法官独立(内部独立)。龙宗智教授等人指出，从法理上讲，司法独立固然包含在外部意义上的官署独立，但其核心内容，是以司法官员为权利义务对象的个体性独立。这是因为：第一，司法的理性在本质上是个体性的；第=，全部司法程序是为保证审判法官的客观判断和公正判决而设置的；第三，司法责任应当是个体化的。因此，从根本上来讲，在司法程序中的审判独立应当是法官的独立，因为只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官作出正确裁决的一整套翩度发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度。陈瑞华教授对司法独立的表述，也包括了机关独立和法官独立的内容。他认为司法独立应当包括四个不可分割的基本方面，即实质独立、身份独立、集体独立和内部独立。所谓实质独立，就是法官在履行审判职能以及制作司法判决的过程中，只能服从法律的要求及其良心的命令；所谓身份独立，就是法官执行审判职务的任期和条件应当得到充分的保障，以确保法官个人不受行政机关的控制；所谓集体独立，就是司法审判机关作为一个整体而表现出来的独立；所谓内部独立，就是法官在执行审判职务过程中应独立于其同事和上级法院的法官。
       上述观点的分歧是显而易见的，在第一种表述中，司法独立的程度最低，第二、三种表述中，司法独立的范围和程度明显扩大，两者共同点在于将法官独立引入司法独立的内容，不同之处在于，前者使用了司法权独立的概念，具有一定的政治色彩，后者使用的机关独立，强调司法权独立的制度表现。那么，究竟哪一种观点更具合理性，从而可为立法提供理论依据呢?我们认为，在确定一项司法独立理论的合理性时至少应当考虑以下几个因素或标准：一、内容是否具有确定性与完整性；二、是否顺应国际立法的趋势；三、是否符合我国的国情。据此可认为，第一种观点是将司法独立的内涵限定在宪法现行规定的范围之内，即“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”实际上，这仅仅是对法院外部独立的表述，范围过于狭窄；第二种观点中司法独立的范围和程度明显扩大，但“司法权”一词的使用是否妥当值得斟酌，因为1949年以后颁布的几部宪法中都没有司法权概念，而是具体使用公安机关、检察机关、审判机关，在人民法院组织法中也没有“司法权”一词。另外将司法权与法官独立并列似乎不够妥当。相比之下第三种观点更具合理性，首先内容具有完整和确定性，与西方法治国家及国际立法的标准较为吻合，而且对我国司法实践的需求也给予积极的回应。可以说确立法官独立制度，将审判人员从一般的行政人员中分离出来，对其实行有别于行政人员的专业化管理，这是避免审判受行政干扰的必然出路。它不仅可以减少来自法院外部的干预，更为关键的是能够剔除审判中的行政化色彩。事实上，从我国目前的立法进程看，“法官独立”已经被纳人一些法律的修改建议稿。2004年，由北京大学贺卫方教授和中国社会科学院的张志铭教授牵头起草的《中国法院组织法的修订稿》第7条规定：“国家有义务保障法官依法裁判，不受任何来自法院内外的干预。”2005年，《中华人民共和国行政诉讼法》建议稿第3条第2款．规定：“法官依法独立审理、裁判行政案件，不受任何干涉”。
       三、完善立法的建议
       对司法独立的立法完善，应当首先在宪法层面展开。宪法是国家的根本大法，要真正建立法院独立和法官独立制度，必须首先从宪法找到依据。当然宪法的根本大法性质．也决定了宪法规定的原则性、宣言式特点，不能仅仅寄希望于宪法第126条这把“尚方宝剑”解决实践中所有的司法不独立问题，因此，在宪法规定的框架下，具体司法制度的完善也是必要和迫切的。具体而言：
       (一)宪法修改
       在宪法层面主要涉及第126条的修改。上已论及，在第126条的表述中只是排除了行政机关、社会团体和个人对法院独立审判权的干涉，但没有将国家权力机关排除在外，在现实中引发了一些实际问题，因而应当修改。建议将现行条文中的“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”修改为“不受任何干涉”；同时增加“法官必须忠于事实和法律：公正审判案件”或“法官必须忠实执行宪法和法律，公正审判案件”等相关规定，以准确反映法官独立的本质。
       (二)具体法律制度的建立与完善
       1．建立法院独立保障机制。法院人事和财政不独立，受制于地方财政和组织人事部门，是长期困扰法院系统的两大问题，要克服司法权地方化问题，必须通过一定的法律形式，将宪法关于人民法院独立审判原则具体化、条文化。具体包括：第一，机构设置和级层管理上的完全独立。法院系统的建制和管理应完全不受同级行政机关或地方政府的干预或制约，下级法院的建制和管理应取决于上级法院的决定，实现司法系统自身的统一机构设置和管理，即自下而上的建制和自上而下的管理。第二，组织人事上的完全独立。人事权是决定司法独立的另一命脉，法院司法及管理工作人员的进出，必须要由法院本身依照法官法独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。我国法院的人事决定权应该逐渐过渡给完全独立的各级司法委员会。至于委员会人员组成，虽然不排除来自行政权力机关或由其指定，但主席和大多数成员必须是职业法官。法院的法官、庭长、副院长、院长等人事由上级法院法官组成的司法委员会选任。第三，经
       费财政上的独立。应当建立司法机关经费中央财政统一供给制，通过立法对全国范围内韵各地方法院的经费开支实行单独预算，各地法院所收诉讼费全额上缴中央财政，另外，要根据各地财政经济状况按其每年的国民生产总值一定比例向中央财政交纳司法经费，这些费用由中央财政集中，作为专项司法经费。每年各地法院将司法经费预算逐级上报上级法院，经最高法院最后审核后报全国人大，由全国人大讨论通过后，交由中央财政执行，逐级下达专项拨款，用于法院司法经费。这样的财政机制的辅助措施就是法院办公条件、物资装备、福利待遇法定化。
       2．建立完善法官职业保障制度。马克思说过，法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。作为司法的首要操作者，法官的行为如果受到干预和不当制约，审判的独立与公正必然成为空谈。在我国，无论是宪法还是三大诉讼法，对于司法独立的表述都是法院独立，法官独立没有明确提出。这导致在法官独立的制度建设上一直处于空白状态，法院内部行政化倾向严重。要突破这种审判行政化“瓶颈”，就必须从法官制度上寻求切人点，围绕司法权力体系内部的职能配置，在司法机关内部实现行政管理职能与司法职能相剥离，实现“法官独立”，建立完善法官职业保障制度。
       一是改革法官遴选制度，建立严格的法官选拔任命程序。法官应该少而精，这种观点得到了广泛的认可。对法官的任命要经过特别严格的程序，从法学院学生到律师或司法实习生，再到法官是一个漫长而叉艰辛过程，经过这一过程的历练，法官一般都具有优良的法律专业素质。
       二是建立法官的身份保障制度。即法官一经任命录用，除正常工作变动外，非因法定事由、非经法定程序，任何单位、任何部门不得将其免职、辞退或者给予降职或其他处分，以保证法官地位和身份的稳定性，增强法官职业的神圣和尊荣。同时，要建立和完善法官惩戒制度，以确保法官在行使职权时能做到公正、公平。
       三是建立法官的经济保障制度。与欧美发达国家相比，我国法官与普通公务员之间收入没有拉开差距，待遇偏低。这样，就无法形成公众对法官的敬仰之情，削弱法官的威望和法律的公信力，也无法在法官内部培养职业荣誉感，不利于法官自我修养的提高。高薪是养廉的必要条件，是保证廉洁的各种因素之一。
       [责任编辑：毕可军]