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       [关键词]政府改革；综合性科学；公共治理
       [摘要]政府改革并不是简单的机构调整和人员精简，而是涉及到政治、经济和社会等领域的全方位改革，政府改革是一个综合性改革过程。政府理论的发展是一个多学科综合发展的产物，对于当代政府改革的研究，也必须进行跨学科、多角度的研究。因此，应该把政府改革当作一门综合性科学来对待。20世纪末期兴起的公共治理理论拓展了政府改革的理论视野，为政府改革提供了综合性改革思路。
       [中图分类号]D630　[文献标识码]A　[文章编号]1003－8353(2007)06－0034－04
       政府改革是当今世界各国普遍面临的重大现实问题，业已成为世界性重大研究课题，引起各国学者的普遍关注，但从总体上说，理论的研究远远不能满足政府改革实践的需要，我国的政府改革研究尤其如此。究其原因，最根本的问题是，没有把政府改革当作一个综合性的改革过程来对待，没有把政府改革当作一门综台性的科学来研究。由于受各自学科视野、理论体系和研究方法的局限，不同学科、不同学者提出的理论观点或政策主张各不相同，甚至相互矛盾，表现在改革实践中，不免给人一种头痛医头，脚痛医脚的印象，致使改革的整体效果大打折扣。因此，全面认识和深刻理解政府改革实践的复杂性和综合性特点，对政府改革进行跨学科的交叉性、综合性研究，就成为深化政府改革理论研究，推动政府改革实践的必然要求。
       一、改革实践昭示：政府改革是一个综合性改革过程
       在我国，政府改革可以说是一个长期的、持续的过程。新中国成立后，伴随着国家政权体制的建立和巩固，政府行政机构的建立和调整，政府改革也相伴其中。1978年十一届三中全会后，在改革事业在不同领域全面展开并不断推进的过程中，政府改革也相继进行多次。大致说来，每一次党的代表大会都提出政府改革的建议，紧随其后的人民代表大会便正式提出政府改革方案，改革实践随后在中央、省级及地方全面有序地展开。到2002年中国共产党第十六次代表大会提出政府改革建议和2003年第十届人民代表大会正式推出政府改革方案，这已经是我国改革开放后的第五次政府改革了。这在世界各国都是少见的。 纵观我国20多年政府改革历程，可以发现，政府改革并不是也不可能单独而孤立地进行．而是与我国整个改革事业紧密联系在一起的，是集政治体制改革、经济体制以及社会改革为一体的全方位综合改革。具体可以从以下三个方面来加以理解：
       首先，从政府改革的动因看，现行的政府管理体制不适应经济社会发展需要是政府改革最深刻的原因。从表面上看，我国政府改革的原因是由于机构臃肿、人浮于事，效率低下，而且每次在论及政府改革的必要性时，都特别强调由于机构臃肿，机关人员庞大，造成政府开支超出了国家财政所能承受的范围。这似乎给人一种印象，政府改革的主要原因是由于巨大的财政压力所致。其实，财政压力只是政府改革的直接原因和表面现象，而不是政府改革的根本原因。显然，政府改革有着更深层次的原因，这就是现行的政府管理体制不能适应经济社会发展的客观需要。众所周知，我国传统的政府管理体制是建立在计划经济体制之上，而计划经济体制最大的特点和根本缺陷集中体现在高度集权的“全能政府”的角色定位上。在传统的计划经济下，我们人为地“创造”了一个全面排斥市场和市场机制的经济体制，政府不仅要对宏观经济运行负责，而且直接介入各经济主体的微观经营活动，企业的人、财、物、产、供、销等都严格受制于政府部门的计划；政府不仅承担繁重的经济职能，而且承担着繁重的社会职能，形成了一个责任无限、职能万能、权力高度集中、机构设置繁杂、人员庞大的政府管理模式。我们现在已经看得很清楚，计划经济体制不仅不能保证经济社会健康高效发展，而且必然导致政府机构庞大、效率低下。这就是十一届三中全会后我国径直地走上以市场经济为导向的发展道路的根本原因，也是政府改革的深刻的经济根源。
       其次，从政府改革的内容看，政府改革与经济体制、社会管理体制改革密切相关。无论是政府机构改革，还是政府职能界定以及政府行为方式转变，都离不开经济社会体制的变革和整个社会管理体制的推进。换言之，没有经济社会领域的配套改革，政府改革也不可能有所进展。我国政府改革实践正反两方面的经验教训充分说明了这一点。从1978年三中全会到1998年前，我国共进行了三次政府改革，但改革的效果都不是很理想。究其原因，主要是因为把政府改革的关注点更多地放在了“机构”上，放在了表层的改进上，而没有把机构改革与职能转变和管理体制创新相结合，从而导致了虽然在改革的当时精简了一些部门和人员，但改革后不久很快就出现反弹，精简的机构和裁减的人员都以各种不同形式得以恢复，致使政府改革始终不能跳出机构的精简一—膨胀——再精简——再膨胀这一恶性循环的窠臼。总结以往政府机构改革的成败得失可以看出，有两点决定政府机构改革的成败：一是政府机构改革与职能转变相结合；二是政府的机构改革是否与宪政的进程相结合，即机构改革的根本目标是要让政府对公众负责，使政府受到更有效的监督。应该说，从1998年以来，我们的政府改革在很大程度上对第一点作出了积极的回应，如明确地提出机构设置要与市场经济的需求一致，政府职能要向宏观调控、社会管理和公共服务方面转变，把生产经营的权力交给企业；机构的设置应建立在法制基础上，并在法制化的轨道上运作；克服文牍主义和官僚主义，遏制腐败和不正之风，减轻财政负担。如何从宪政的高度来推进政府改革，这是我国政府下一步必须面对的问题。显然，要解决第二点，既不仅仅是政府改革的问题，也不单单是经济体制改革的问题，而是要求在政治体制改革的层面上，推进国家政治制度进一步民主化和法治化。这些都意味着政府改革已经远远超出了其自身改革的范围，与经济体制改革、政治体制改革以及社会管理体制的改革紧密联系在一起。
       第三，从政府改革的地位和作用看，政府改革既是经济体制改革的前提条件，也是政治体制改革的重要组成部分，是政治体制改革和经济体制改革的结合部。众所周知，1978年后我国的改革首先是从农村实行家庭联产承包责任制开始的。家庭联产承包责任制的实行决不仅仅是农村生产经营方式的改变，而且引发了经济体制向市场化方向发展的深刻变革，触动了政治领域政社合一的人民公社体制的解体。随后我国的改革从农村到城市、从单一的经济领域向其他各个领域全面推进和展开。应该说，在整个改革进程中，经济体制改革始终处于主导和中心地位。但应该注意的是，市场经济包含的政治含义是政府与经济的分离，其政治前提是政府不插手民间的经济事务，就此而言，市场经济与有限政府是一对双胞胎，政府和市场都需要独立的生存空间。在一国之内，政府的空间和市场的空间基本上是零和格局，政府多一份，市场就少一份，反之亦然。市场经济的扩展，必须与对
       政府的权力、职能和规模的限制同时进行。而在我国，要对政府行政权力进行调整与改革，又不可避免地涉及到更深层次的党政关系。如果党政关系不从根本制度上真正理顺，政企、政社、政事关系都难以理顺。因此，政府改革承载了经济体制改革和政治体制改革的双重要旨，是两者的结合部。由此，研究政府改革不仅要以发展生产力、发展市场经济的标准加以衡量，以此考察政府职能的实质变化，而且要从政治体制改革的高度对国家权力结构和制度安排进行宏观把握。
       由此可见，政府改革是一个复杂的、综合性改革过程．它涉及到政治、经济、社会各个领域。迄今为止，这一改革过程不但没有结束，相反，全球化、市场化和信息化发展，给政府管理和改革带来了更加复杂和严峻的挑战，政府改革的任务更加艰巨和迫切。因此，把政府改革当作一个综合性改革过程来对待，是保证政府改革卓有成效的客观必然要求。
       二、理论发展表明：学科交叉与融合不可避免
       政府改革是政府理论的重要组成部分。纵观政府理论发展的历史进程可以看出，政府理论基本上是沿着从统一到分化再到融合这样一个大致的发展轨迹而演进的。在古代，学科分化还没有形成，无论是在古希腊还是在古罗马，无论是柏拉图和亚里士多德还是斯多葛学派，他们都从不同角度探讨过政府问题。例如，柏拉图既从反对私有制和建立理想国家的政治经济体制的角度提出国家和政府的公共职能，也从社会分工的角度强调国家所具有政治职能和经济职能，还广泛地探讨了不同政体的发展演变；亚里士多德是古希腊学术成就的集大成者，虽然他对学科进行了划分，并使政治学与其他学科区分开来，但是他对城邦的起源、本质和目的的研究，是集政治、经济、历史研究于一体，对政体演变原因的研究不仅重视党派力量的对比，而且重视经济结构的变化，对理想城邦的设计涉及到城邦生活的各个方面，因为他并没有区分国家和社会。因此，我们也很难确切地断言早期的政府理论研究是属于什么学科的，但它却已经涵盖了社会科学的主要学科领域。但是，随着学科分化的不断深化，政府理论在被多个学科所涉猎的同时，也日益呈现出各自不同的学科特色和发展道路。概括而言，迄今为止，政府理论主要是沿着两条线索、在两个相对独立又各具特色的领域中展开的：一个是政治学领域。它主要从权力的产生和运行的角度研究，关注的是宏观层次上的政治民主化、权力制衡、法治政府的问题，研究的落脚点是如何使政府“抑恶扬善”以发挥它应有的作用。这一领域所取得的主要研究成就是，沿着限制政府权力的思路，提出了包括分权与制衡、民主与法治等原则为基本内容的政府理论。另一个是经济学领域。它关注的是政府究竟应该行使什么职能才能最有效地保护个人自由、促进竞争、提高社会福利水平等，并沿着调整政府与市场关系的思路，提出了科学界定政府的职能。总之，政治学与经济学两大学科都为政府理论发展做出了卓越贡献，藉此，政府理论发展已经达到了相当高的水平，为政府的现实发展和改革提供了有力的理论指导。
       但是，由于各学科所依据的理论前提不同，使用的分析方法不同，使得各个学科的政府理论都不免带有一定的局限性。例如政治学从国家的起源和阶级本质开始，探讨政府的本质和职能；以政府“邪恶”为出发点，探讨如何限制和克服政府“恶”的膨胀，使政府充分体现“正义”、“善”和政府道德观。它把政府职能当成一个既定不变的东西，尤其是很少涉及到政府的经济职能问题。也就是说，它并不从政府与市场、政府与社会等外部关系上去关注政府职能和作用问题，而只是在政府机构如何设置、人员如何配备、权力横向划分或纵向划分上下功夫。由于仅仅囿于政府内部关系问题的狭隘界限，使得政府机构膨胀和管理效率低下等问题难以找到解决的出路。以往的经济学虽然能够从市场与政府关系的角度探讨政府的职能问题，但它却把政府当作弥补市场失灵的当然选择。这里蕴含的一个假设前提是，政府是公共利益的忠实代表，它在任何情况下都是以公众利益为重，只要社会需要，政府就毫无例外地成为解决问题的最终办法。但实际上这一假设的前提条件并不成立。“理性经济人”假设是经济学最基本的理论前提。正是基于这一基本前提，经济学得出了市场失灵的存在和政府干预的必要性结论。但也正是在这一点上，经济学理论出现了问题。为什么活跃于经济市场上的“理性经济人”一转到政治领域就变成了只遵循公共利益行事的“理想公共人”了呢?以往的经济学没有解决这一问题，他们根本没有考虑到或避而不谈政治的实际运行过程。他们在把政府当作解决问题的“答案”的时候，并没有真正意识到政府本身不但常常不是正确的“答案”，反而有可能成为产生新的问题的根源。
       由此可见，无论是政治学还是经济学，在对政府问题进行研究时，都各自存在着局限性，这正如美国著名学者林德布洛姆所指出的那样：“不管是政府学或者是经济学，从一定程度上讲，由于它们各自孤立地研究问题，都巳陷入了贫乏枯竭的状态，结果是两头落空。因此，当政治学转向对诸如立法机关、行政机构、政党和利益集团的活动，大多取决于政府替代市场或者市场替代政府的程度。在政治学中，甚至连那些界说民主理论的雄心勃勃的尝试，也都伴随有对政府或国家功能的疏忽，这种功能依市场在政治——经济生活中的作用大小而不同。“”因此，如何超越政府理论研究的学科限制，吸收各相关学科研究的最新研究成果，以深化和完善政府理论研究，就成为政府理论研究的重要任务。
       实践的需要为理论的发展提出了要求，理论的发展不断为现实问题的解决提供着有效的工具。随着政府理论研究的不断深入，这种学科分立的状况已经开始被打破，政府研究的跨学科综合发展已初现端倪。这主要表现在两个方面。一方面，政治学研究不断向实证方向发展；另～方面，经济学研究不断向政治领域拓展，经济学研究方法更多地应用于研究政治领域和政府问题，并产生了多个与政府问题和政治问题相关的经济学分支学科，如政府经济学、公共经济学、公共选择理论、制度经济学等。有人把这称之为经济学学科领域的扩展，另有人认为这是政治学研究对经济学研究成果的吸收和应用，但我认为，这是政治学与经济学这两大学科在经过了长期的独立发展之后所形成的一种新的相互渗透和融合。这种融合可以从以下三个方面来认识：
       从分析方法和工具来看，政治学越来越吸收和应用经济学的方法去分析政治学的问题。经济学理论中最重要的前提是理性经济人假设。所谓理性经济人，是指一个具有理性的人，无论他处在什么地位，人的本性都是一样的，都以追求个人利益，并使个人利益最大化为最基本的动机和行为准则。用现代经济学的视角看问题，消费者想买到物美价廉的商品，企业家想赚取更多的利润，都是很自然的。以此为出发点，经济学的分析往往集中在间接机制(比如价格、激励)对经济人行为的影响，即探讨个人在自利动机的驱动下，如何在给定的条件下，最大限度地实现个人利益和社会公共利
       益，使社会整体利益和效率得以提高。经济学的这些研究方法现在已经被延伸到政治学学科，用于研究诸如选举、政体等同题，从而得出了政府也是理性经济人，其行为动机也是以个人利益最大化为目的的。基于此，必须从制度上对政府行为加以必要的限制和约束。
       从研究的目的看，经济学研究也开始从单纯关注效率问题，转向同时关注公正问题。过去人们常常批评经济学只探讨市场的资源配置问题，不考虑政治因素和政治影响；只研究市场运作，不研究市场组织和非市场组织的社会行为结果，不研究其引起的社会问题；只探讨市场效率，不注重社会效率和公平。现代经济学已经通过对一系列政治行为和政治问题的研究，而使经济学研究的目的有了更强烈的政治学意义，即把效率与公平更好地结合起来。
       从研究的对象看，经过几十年的发展，现代经济学的研究对象和范围已经有了很大变化。现代经济学的研究范围已经远远超越了传统上只研究市场资源配置的局限，扩展到经济问题的几乎所有领域。例如，当前国际经济学界所研究的公司内部组织结构的设计、经济政策的形成与政治利益集团的关系、经济发展与政治制度演变的关系、社会资本对经济行为的作用、收入分配如何影响效率等等课题，都是现代经济学研究领域不断向外尤其是向政治学领域扩展和渗透的结果。有人把这种现象称之为政治经济学的复兴，它表明政治学与经济学在更高层次上的融合，因此，运用各学科研究的成果进行综合研究，成了政府问题研究所必须采用的方法和视角。
       三、公共治理：政府改革新视角
       公共治理理论是20世纪末期产生和形成的。虽然作为一个新的理论范式，公共治理还处于发展初期，它的理论内涵、学科定位和发展前景，至今在学术理论界还授有达成共识，但它以经济全球化所引致的社会、政治、经济和文化变迁为背景，以各国的改革实践为经验源泉，特别是它以经济学为基础，借鉴其假设、理论和方法，以对已有的各种改革理论的反思和对未来发展走向的理论洞见为指导，有意构建一个更具管理效能和现实回应性的、适应经济全球化的新的政府治理范式，其理论价值已得到广泛的认可。这突出表现在两个方面：一是公共治理理论提供了比其他理论更全面的方法体系。在公共治理理论中，它不仅包含政治分析和经济分析方法，而且广泛吸收了制度分析、文化分析、新政治经济学等方法。二是在理论上，公共治理涵盖了新公共管理理论、市民社会理论和政府发展理论等政治学、彳亍政学理论的思想精华，还广泛吸取了经济学中的公共财政学、公共经济学、政府经济学以及制度经济学的重要内容。与现有的政府改革理论相比，它所包容的范围更广泛，思考的维度更细密。公共治理理论为政府改革提供了宽广的视野和方法。以此为视角，把政府改革作为一个综合性科学来对待，必须注意以下三个方面的问题：
       第一，加强政府改革的跨学科研究。前面已有所述，政治学、经济学、法学、管理学等多个学科都从不同角度对政府问题进行了研究，并取得了相应的研究成果，特别是近几十年来。政治学与经济学两大学科交叉融合的趋势日益显现，产生并形成了许多新兴的交叉学科和理论。如政治的经济学、制度经济学、公共选择理论等等。公共治理理论广泛吸收了这些最新研究成果，对政府改革和公共领域管理和改革进行了跨学科的深入研究，形成了政府改革和公共管理改革的综合性理论。这突出表现在：公共治理理论以理性经济人假设为前提，运用经济学的成本收益分析方法、供给与需求分析方法、生产与消费研究方法等，来研究政府管理和其它各种公共组织管理问题，揭示了政府和官僚体制诸多弊病的内在成因，强调竞争和有效激励政策对提高公共部门绩效的重要性，主张以市场机制改进政府效率、提高公共服务品质。可以说，以理性经济人假设取代政治学关于人性恶的假设，对于推进政府管理制度创新具有非常积极的意义，它导致了政府管理的侧重点由规制转变为激励。经济学指出，传统的规制取向的官僚制存在严重的激励问题，“公共垄断”即“政府垄断”，导致了公共物品生产中的资源浪费、政府规模膨胀。基于人性预设的转变，政府管理思维必须由如何完善规则来控制官僚，转变为如何有效激励官员更好地提供公共服务，重视绩效和结果，减少繁琐的规章制度，在公共部门间开展竞争，运用市场机制激励个体提高效率，从而走出规制导向的困境，这为以市场为基础的公共政策设计提供了理论支持。
       第二，加强政府改革过程的综合性研究，把政府改革当作一个系统工程来进行。以前人们习惯于用政府机构调整、政府职能转变等来描述政府改革。历次机构改革都有这个特点，只有浅层次的改变，在机构的增增减减上做文章。现在看来，政府改革的实质就是转型，是整个上层建筑的转型，是整个上层建筑对经济基础的适应性变革。在公共治理视角下，政府改革不再单纯是政府行政改革，而是与政治体制改革、公共领域管理改革紧密联系在一起的。把政府改革纳入到整个公共领域管理改革中，能够克服以往就政府改革谈政府改革的问题，为科学界定政府职能、探讨政府管理的科学方法等找到了一个更大的平台和有效的分析视角。政府改革表面上看是机构改革问题，而实质则是对政府角色的重新界定，即在政府与社会、市场、企业、社会组织及公民之间进行适度分权的问题。这应该是政府改革的根本出路。以公共利益为核心展开对公共机构与其它社会机构(各类企业和公共组织等)以及与个人之间的利益关系问题的研究。所涉及的对象，除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织或非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)管理；所涉及的主题众多，如政府与市场、政府与企业、政府与社会。公共治理把政府改革作为一个系统的综合性改革任务，这就克服了以往政府改革中存在的两个极端的问题：要么过于笼统地谈论政治民主化、反官僚主义，而缺乏符合实际的、具有实质性内容的可供操作的改革方案；要么导向纯技术化的“管理主义”倾向，单纯强调政府管理的效率，而忽视了政府管理公共性和公正性的价值取向，把政府管理看成管理学范畴，而切断它与政治学的关联，致使政府常常失去社会公信力。不管是哪种情况，都对政府改革不利。从公共治理的视角对政府改革进行全面的审视和考量，成为政府改革进一步深化发展的必然要求和发展方向。
       第三，加强政府改革的价值取向研究，充分体现政府管理的公共性本质，把公平与效率有机地结合起来。公共治理综合运用了政治的、经济的、道德的分析方法，对政府改革进行全面的分析和研究。它使政府改革既具有一定的道德价值取向，也充分考虑到效率观念。只有把经济学对政府研究的价值判断通过对政府所作的经济分析，具体落实到一定的宪政制度、集体选择的规则和程序上，有关政府的公共性、公正性、政治伦理、政治正义的原则才能有所保障，否则，一切谈论政府的政治正义问题都是空谈。这正是政府改革不容忽视的重要问题。众所周知，公平和效率是人类社会追求的最高理想和最佳状态，马克思主义科学社会主义理论就是寻求公平与效率的完美体现。但是，要在现实中真正实现这种理想状态，其道路遥远而艰难。因而，迄今为止，人们只能在二者之间做出艰难的取舍，即通常所说的两难选择，在二者之间找到一个相对的平衡点。一方面，通过自主治理实现更大的公正。从政治学的角度说，政治合法性即公众的认同是最大的公正。从现实政治发展进程看，由于种种主观和客观的原因，在更大范围内实现公民政治参与权和管理权的平等都没有实现，即使在政治民主化程度很高的国家也是如此。公共治理的优势在于，它可以在现实可能的范围内，通过自主治理，实现民主和政治合法性。因为小一点范围的民主显然更容易实行且有效。另一方面，通过在公共领域引进市场机制，实现最大效率。在这里，政治民主化、廉价政府(小政府、大社会)、社会公平等政治理想和社会价值目标，都找到了切实可行的现实途径。
       [责任编辑：韩小凤]