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       [关键词]农民工；社会保障现状；社会保障对策
       [摘要]随着工业化、城镇化的快速发展，越来越多的农村劳动力转移到城镇中，形成了规模庞大的农民工群体。农民工社会保障问题日益凸显，引起社会各界的关注，正视它的存在并积极探求解决办法已十分必要。在现阶段，我国对农民工的社会保障不可能一步到位，政府应根据农民工的实际需要，按照循序渐进、轻重缓急的步骤，对农民工的社会保障制度作出科学的安排，从而有效地保障农民工的生产和生活，保障农民工的合法权益，促进我国经济社会的稳定发展。
       [中图分类号]C913.7
       [文献标识码]A
       [文章编号]1003—8353(2007)05—0079—04
       一、农民工社会保障的现状
       1.农民工缺乏最低生活保障和失业保险
       中国的户籍制度不仅是身份的划分，而且也是等级的划分。在户籍制度的背后所维系的一系列不同的就业安置、住房福利分配、子女免费或低收费入学、医疗社会保障和其他的补贴、退休养老制度等城乡区别制度，构成了中国独特的以户籍制度为标志的城乡二元结构基础，这种城乡有别的制度无论是在人们的观念中还是在现行的政策中一直影响着人们的工作和生活。对于那些具有城镇户口、生活艰难的人来说，可以享有城镇最低生活保障，虽然这种最低保障金额各地不一，但却可以享受到现行制度下最基本的生存资料。而对于那些在职业上属于工人，在身份上依然是农民的进城农民工来说，却无权享有。对于失业，人们也只会想到大、中专院校学生和城镇居民，而农民工失业似乎天经地义。农民工面临失业时，只能通过以前的积蓄或靠老乡朋友来度过难关，政府对农民工基本上很少有救助。
       2.农民工的养老保险基本空缺，各地的养老保障政策差异较大
       我国《宪法》规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。广东、浙江、上海、成都、北京等省市政府陆续探索着制定了一些针对城市农民工的养老保险制度，但收效甚微。农民工养老保险的参保率不仅较低，而且养老保险基金由于不能跨地区转移，一些地方已参保的农民工也纷纷退保。如，深圳市的养老保险部分，农民工在流动他乡时可以通过退保的方式领走。这些差异性和统筹层次的地方性，使得农民工在流动过程中，不得不损失当前的社会保障而去追求可能得到的比较收益工资。农民工的区间流动，使得地方政府实施的、专用于农民工的社会保障政策难以落实，无法使广大农民工受益；同时也说明了我们对于农民工社会保障政策缺乏科学性和合理性。
       3.农民工工伤、医疗保险不健全
       据全国总工会的问卷调查，农民工对工伤保险、大病或住院医疗保障以及相应的社会救助等十分关注，高居各项社会保障需求前几位。这一方面是由于他们多数文化程度和技能较低，从事苦、脏、累、险的工作，工伤事故和职业病发生的概率大，对工伤保险的渴求比其它任何险种都强。另一方面是由于他们长期在外工作，生活居住条件简陋，劳动强度较大，患大病可能性也较大，一旦得大病，将面临大额医疗费用的风险。但工伤保险作为目前唯一对农民工没有制度和政策障碍的保障项目，其参保率十分低下。许多农民工发生工伤事故得不到及时的治疗和经济赔偿，拖着伤残的身体回到原籍，成为农村新的贫困户。
       4.农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务
       由于身份受限，难以享受社会福利与社会救助。他们与城镇职工在住房条件或补贴、在职培训或进修、社区服务、探亲补助等方面有很大差别。较明显的有：一是子女义务教育困难。农民工子女要么高价进入当地义务教育体系，要么留守在农村。二是城市居民有住房补贴等，而农民工居住条件比较恶劣，许多人处于居无定所的状况。三是未能完全纳入城市计划生育服务体系等。目前城市的计划生育工作，主要针对本地城镇居民，农民工计划免疫和妇幼保健等基本公共卫生服务的可及性极低。
       5.农民工就业无保障，企业用工不规范，权益保障缺失
       许多城市出于对本地人就业保护的考虑，在招工程序、招工比例、务工领域、行业工种等方面设置门槛和壁垒，使农民工遭受就业歧视。不仅如此，在农民工已就业的企业中，有的企业主为降低人工成本，把农民工作为廉价的临时工使用，不仅超时超强度，还不愿意与农民工签订劳动合同。还有的企业不仅对农民工不进行必要的安全培训，而且还缺乏安全防护措施，致使其发生职业病和工伤事故的比例较高。据国家安全生产监督管理局统计，全国每年因工伤致残人员近70万。其中农民工占大多数。
       综合上述，农民工在离开生长的地方而失去农村社会保障之后，在城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险的同时，又几乎被排除在城市社会保障之外。据劳动与社会保障部2005年调查显示，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7％、10.3％、21.6％、31.8％和5.5％。如此低的各种社会保险的参保率，给当前和未来的工作、生活、社会稳定都留下了较大的隐患。因此，尽早建立农民工社会保障以规避风险十分必要。
       二、建立农民工社会保障制度的必要性
       1.更好地体现社会保障的本质
       社会保障是指国家为了保持经济发展和社会稳定，在公民年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民基本生活需要的制度。它是国家赋予每个劳动者的一种权利，是以国家为主体，依据一定的法律、法规和政策，通过国民收入的分配和再分配为社会成员的基本生活权利而提供的经济资助或服务的综合性事业。社会保障的对象是社会成员中的弱势群体。农民工工资低廉，就业没保障，人身权利经常受侵犯，是处于城市和乡村之间的“边缘人”，属于弱势群体。所以从社会保障制度本身来看，农民工作为我国现阶段一个特殊的社会阶层，其作用和地位决定了农民工社会保障制度的建立已经成为社会发展的必然要求，应尽早提上历史日程。
       2.建立健全我国社会保障体系的需要
       农民工社会保障严重滞后会影响我国社会保障制度的完善。过去，我国的社会保障制度及改革一直按城乡分开的做法，并且从整体上来说偏向于对城镇居民的保障。这种城乡分立的二元社会保障结构是不合理的，不利于统筹城乡经济社会发展。城乡统筹的角度解决农民工的社会保障问题，不但是维护农民工自身权益的需要，也是深化城镇社会保障制度改革、推进农村社会保障建设的一次重大机遇。所以应从大局出发，打破城乡分立的二元社会保障结构，建立制度模式全国统一、覆盖城乡居民、城乡和地区保障待遇有所差别的社会保障体系。
       3.实现农村工业化、农村城镇化的需要
       在工业化、城市化加速发展时期，农村劳动力不仅要向城镇大量转移，而且还会在不同城镇之间频繁地选择工作和居住地点。农民工不仅对农村现代化起着巨大的促进作用，并且他们的出现打破了城市和乡村
       的分割，促进了城乡交流，推动了城市化进程。然而对于这一特殊群体，现行社会保障制度却缺乏有效的保护，1亿多进城农民工中有80％左右没有任何社会保障；1.38亿乡镇企业职工徘徊在城乡社会保障制度的边缘，既未进城保，也未进农保；4000万失地农民身份转换后进入城镇未能得到有效保障，加之城乡之间的保障制度难以互联互通，已无法适应工业化、城市化的需要。
       4.有利于保持社会稳定
       农民工社会保障滞后会给社会稳定带来不安全因素。近年来，我国城市发生的一系列恶性犯罪案件，犯罪者主要是外来民工。建立和完善农民工社会保障制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其已做出巨大贡献于其中的城市发展成果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农民工的素质，从而减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行。
       三、完善社会保障体系的思路与建议
       农民工的社会保障问题是广大农民群众关注的热点、难点问题，只有大多数人享有了社会保障，才能体现公平，体现和谐。城镇社会保障制度和新型农村合作医疗的快速发展与进城农民工的无保障形成了强烈反差。特别是随着城镇化的进程，到2020年时，将有36000万农村人口转移进城镇。这些人工伤、疾病需要医疗保障；更重要的是，到2030年之后，3亿农民工都将陆续进入退休年龄，这批农民工逐步进入老年阶段。如果现在不做好相应的制度安排，一、二十年后，这个群体进入老年阶段却没有任何养老保障，其被动局面将不堪设想。届时不仅这些人的老年生活将面临严峻挑战，而且社会将面l临巨大压力。因而，应尽快建立健全适合农民工的社会保障措施。
       首先，建立农民工社会保障制度是转型期政府的重要职责
       对于政府来说，出于国家经济承受能力逐渐增强、中国政府是全民政府而不只是“市民”政府的考虑，那种以任何理由作为不考虑农民工社会保障的借口已越来越不充分。而且，从实际情况看，要想搞好农民工社会保障，只单纯要求农民工提高法律意识明显不现实。农民工是一个组织松散、处于社会边缘的弱势群体，几乎没有任何同企业或雇主讲价钱的资本，更无法提出解决社会保障问题，必须依靠政府协调解决。为此，政府应在资本和劳动者之间建立一种平衡机制，肩负起组织引导，推行符合农民工需要的社会保障项目的责任。不仅如此，政府还应承担必要的财政责任，为农民工社会保障事业的发展提供资金支持，其中主要是切实承担起在社会责任和风险的共同分担方面资金筹集的责任，而不仅仅是提供一些制度运行费用。
       其次，应彻底改革户籍制度
       目前中国各地正陆续推行新一轮户籍管理制度改革，沿用多年的户口迁移审批制度在许多地区已逐步被取消，取而代之的是以条件准入方式、按实际居住地进行户口登记管理的新模式。如，山东出台《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，规定从2006年9月起到2007年9月底，将在全省范围内逐步取消户口的农业、非农业之分，完全打破城乡分割，实行统一的户口登记管理制度，这是可喜的进步。但是，户籍改革要想成功，必须与其他改革配套进行，就是要逐步分离附着在户籍上的就业、社会保障、子女教育等公共服务和社会福利功能。同时，还应加快完善我国农村土地制度的改革。
       第三，应尽快出台农民工社会保障方面的法律和法规
       目前，区域性的有关农民工社会保障的规章制度已陆续出台，而农民工流动是一个全国性的现象，农民工社会保障问题也已不再是一些临时性的、地方性的办法和措施所能解决的问题。因而应把相关的法律法规提高到全局的角度。为此，国家应统一各地的社会保障法规和条例，使之具有权威性和稳定性。
       第四，逐步建立符合农民工实际的社会保障体系
       城乡一体的社会保障体系建立，是解决农村和城镇社会保障差别的根本途径。如果做到了社会保障体系的统一，所谓农民工的社会保障问题也就不存在了。但现阶段，根据我国的客观条件仍有必要建立适合农民工特点的社会保障体系，以解决农民工的社会保障问题。
       一是要建立起强制的工伤保险制度，这是当前最迫切的保障项目。用人单位应该按照符合国际惯例和《劳动法》的要求，建立农民工的工伤保险赔付机制。政府部门应负责设计特定的制度，并依法保证其强制执行。对农民工的工伤保险，要实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。
       二是要建立大病统筹医疗制度。可以在对农民工进行分类的基础上加以区别对待。对于那些职业稳定、有固定收入、已在城镇居住多年的农民工，应实行与城镇职工相同的社会统筹、个人账户相结合的医疗保险制度；对不稳定就业的农民工建立大病医疗保险，着重保障当期住院医疗；乡镇企业的本地农民工既可参加当地的新型农村合作医疗，也可参加农民工大病医疗保险。国家应该强制建立农民工大病统筹医疗保险储蓄账户，使每个进城镇务工的农民工不论在哪个地区、哪个单位，都要定期存人一定比例的保险金。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病医疗卡到指定医院接受治疗。
       三是把农民工的养老保险纳入有差别的社会养老保险体系。对于那些有比较稳定的职业、住所和单位的农民工，应纳入城镇职工社会养老保险体系，并确保其个人账户能在全国范围内转移；对于无固定职业、流动性较大的农民工，可以设计一种过渡性的方案，制定一定范围内不同档次的缴费率供其选择，其雇佣单位必须根据农民工的选择缴纳相应档次的保险费用，并建立个人账户，农民工持有个人账户卡，可查询，不可提前支取。一旦农民工离开用人单位，可将其账户连同基金转移到居地劳动保障部门，实行专户管理。对于符合条件转入城镇职工养老保险体系的，按规定折抵缴费年限，调整个人账户规模，划分个人账户和社会统筹基金；对回农村的，则转移个人账户进入进入农村保险体系。养老保险的异地转移问题，可以采取全国联网的方式，通过商业保险等渠道，实现农民工养老保险的发放。
       第五，建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度
       对于已在城市有稳定职业和住所的农民工，纳入城市最低生活保障制度，与城市居民享受同等待遇；对于那些流动性较大且年龄普遍较轻的农民工，可为他们建立“公共劳动”制度，使城市农民工在短暂失业之时，能通过公共劳动维持最低的生活水平。对于遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，可由政府给予临时性的应急救助。对于政府来说，这样一种体制比单纯的经济救助更有效、更节约成本。同时，要实行多样灵活的救助形式，如失业救助、社区互助、子女教育救助等。这样不仅可以维护农民工的合法权益，而且能够减少农民工犯罪，维护社会安定。
       第六，要完善农民工的就业环境
       主要从以下几方面人手：一是应尽快消除农民工就业的各种限制，建立和健全劳动力流动服务体系，加强不同地区城市职业供求动向监测预警，及时、准确公布职业需求排行榜，促进农民工提高求职成功率。二是各级政府部门应充分动员和利用社会各方面的职业教育培训资源，引导、鼓励和组织农民工参加职业技能和安全生产知识培训，提高他们的素质，使其更好地符合城镇化和社会主义新农村建设。三是各级人大、司法部门以及劳动保障部门、工会、团委等组织建立农民工维权服务法律救助机构，保障农民工在入党、提干、晋级、晋职、晋资等方面与城市居民一视同仁；强化劳动保障执法监察，纠正违法用工行为，突出解决用工单位拖欠或克扣农民工工资问题，用法制的手段使农民工的合法权益得到保护。
       总之，建立面向农民工的社会保障制度应当是一项促进效率，兼顾公平，允许差别，兴利除弊的制度。当然农民工保障制度的建立和完善是一项复杂而又漫长的过程。在城镇化、工业化加速发展时期，如何使农民工尽快纳入到社会保障网络中，体现社会保障公平公正的本质，不仅仅是农民工个人的事情，更应该引起全社会，尤其是政府部门的高度关注，理应采取积极有效的措施，确保社会经济的稳定协调发展。
       [责任编辑：韩小凤]