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       [关键词]“三执政”；执政体制；党政关系
       [摘要]坚持科学执政、民主执政、依法执政，必须重点解决党的执政体制问题，党的执政体制是落实“三执政”的决定性因素。必须针对党的领导体制存在的问题，坚持以改革和完善党的执政体制和工作机制为重点，从根本上解决权力过分集中的体制性弊端；要坚持党政职能分开，按照总揽全局、协调各方的原则，建立相对独立、有效制约的执政体制；要从国家政治体制层面解决党委与人大这一根本性的政治关系问题，有效发挥人大作为国家最高权力机关的作用。
       [中图分类号]D26
       [文献标识码]A
       [文章编号]1003—8353(2007)05—0040—05
       坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式，是我们党执政经验的总结；始.终成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，是加强党的执政能力建设的重要目标。在现实生活中，坚持和落实“三执政”的要求面临诸多矛盾和问题，而最带有根本性的问题是执政体制问题。党的执政体制是执政方式的运行载体，只有按照“三执政”的要求改革和完善党的领导体制和工作机制，克除长期存在的体制性弊端，才能不断推进党的领导的科学化、民主化和制度化水平。
       一、党的执政体制是落实“三执政”的决定性因素
       坚持和做到“三执政”，有许多问题需要解决，包括党的执政理念、执政方略、执政资源、执政环境、执政基础等，但在诸因素中相比较而言，执政的制度安排即科学的执政体制的建立，具有决定性的意义。
       执政体制也可以称作政治体制。从语意学角度分析，党的“执政体制”的内涵非常丰富，一方面，从其内在构成要素看，既包括“体”——执政活动赖以进行的权力机构的设置、职能的划分，又包括“制”——执政中各个方位、层次职权隶属关系及权力运行程序、方式的规定；另一方面，从其涉及和影响的范围来看，既包括执政党自身组织系统的构架及权力运用的方式程序，也包括国家政权和社会生活的运行等。
       中国共产党作为执政党，为实现既定的执政理念和执政目标，依据和围绕整个执政活动运行的客观要求，在党和国家的权力配置、机构设置、领导隶属关系，党同国家权力机关的权限划分等方面的制度设计和安排，以及选择确定的体系、制度、方法和形式的综合，就是党的执政体制。执政体制体现为政治体制和制度体系，其核心和本质在于对执政党占有、控制和支配影响国家政权的方式及相关活动的机构设置、运作程序、职权关系等，从制度安排角度做出规范和定位。
       在现代政党政治运作过程中，执政党的制度化水平直接影响和制约着党的执政能力，并进而决定着整个国家的政治运作水平。一个国家政治体制安排的制度化水平高低，往往就代表了执政党政治制度建设的能力和水平，并相应代表和体现了这个国家制度运作的可行状态、规范程度、稳定性质、公正公平，以及合法性认同水平。政党的执政能力需要在相应的体制和制度中展示，在特定的工作机制中发挥。党的执政体制及运行机制的科学完备程度，是衡量党的执政能力强弱的一个重要标志。
       从执政体制与执政方式的关系看，两者是有机联系的整体。执政体制是执政方式的固化模式，或者说，执政体制“就是具有了一定稳定性和制度化特征的执政方式”；执政方式是执政理念的外化形式，执政方式一旦确立，就需要相应的执政体制和机制来保持其稳定性。从两者的关系看，执政体制依据执政方式而确立，执政方式在执政体制的框架中运行。没有科学的执政理念和执政方式，就不可能有科学的执政体制和工作机制；而科学的执政理念和执政方式确立以后，执政体制机制则成为实践执政方式的决定性因素。汉语中“制”有节制、限制的意思，具有规范性、统一性、强制性、稳定性的特点。党的执政体制为执政方式提供了一种规制准则，是执政党和国家权力机关的行为规范或共同认可的制度模式。党的执政方式能否正常发挥以及发挥的效率、效果如何，取决于体制、机制的设计是否科学、合理、便捷，运转得是否顺畅、灵活、高效。没有科学的执政体制和工作机制，就不可能实践科学的执政方式。
       实践已经证明，党的执政体制及运行机制科学、合理、健全，有利于党的执政方式的发挥和提高；反之，体制和机制缺乏科学性，就会影响党的执政方式，引发执政活动中不必要的扯皮和摩擦，从而加大执政的成本，降低执政效率。因此，在加强党的执政能力建设的过程中，执政体制及运行机制是带有根本性、稳定性和长期性的问题。加强党的执政能力建设，落实“三执政”的方式，不但要着眼于优化执政理念、增强执政意识、夯实执政基础、优化执政环境，更要着眼于改革和完善党的执政体制和工作机制。要通过构建科学完善的体制、机制体系，为党的执政能力的施展搭建一个科学合理的舞台。只有党的执政体制及运行机制健全了，党的执政活动走上科学化、程序化、规范化的轨道，才能不断改进党的执政方式。正是从这个意义上讲，党的执政体制是落实“三执政”的决定性因素。
       二、现行党的执政体制的状况及弊端分析
       在长期执政实践中，我们党已经逐步确立了执政的基本制度。从总体上看，我们党和国家的基本制度是好的，是符合中国国情的。但同时也必须看到，党的领导体制还存在一些严重的弊端。早在改革开放初期，邓小平就强调了改革党和国家领导体制的重要性和紧迫性，明确提出，如果不坚决改革现行体制中的弊端，过去出现过的一些问题今后就有可能重新出现。改革开放20多年来，按照邓小平提出的政治体制改革思路，我们党积极稳妥地推进政治改革，取得了一些重要成果。但必须承认，党的领导体制中的一些深层次问题仍没有得到根本解决，有的甚至已经成为进一步深化改革的制度性障碍，成为导致官僚主义、形式主义以及一些消极腐败现象滋生的体制性根源。
       分析我们党的执政体制中存在的种种问题，最根本的原因是由现行体制中存在的权力过于集中的弊端造成的。对这种权力过分集中的体制性弊端的分析，可以追溯到我们党传统的“一元化领导”体制。1942年9月，党中央作出了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织关系的决定》，正式提出了党的“一元化领导”原则。《决定》的基本精神是强调集中统一，把根据地的领导权高度集中在党委手里，党委是根据地的最高领导机关，居于领导一切的地位，从而形成了党的一元化领导体制。从历史角度看，这种领导体制对执政后的党的领导产生了深远影响，对社会发展也曾经起到过积极作用。但随着社会主义建设事业的推进，这套体制却显得越来越不适应，其体制性弊端也开始充分显现出来。
       1980年，邓小平在《党和国家领导体制的改革》中提出，我们党和国家现今体制中的根本问题是在党的“一元化”领导口号下的一元专权和党政不分。邓小平认为，我国政治体制的弊端主要是官僚主义、权力过分集中、家长制和特权现象，但权力过分集中是我国现有政治体制的“总病根”，并精辟论述了“权力过分集中”的内涵、表现、危害和根源。邓小平一针见血地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的
       口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”。权力过分集中于个人或少数人手里，必然造成官僚主义，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制。从“三执政”的视角看，权力过于集中的体制性弊端主要表现在：
       1.权力过于集中，致使党政不分的问题依然存在，难以坚持科学执政。在我国政治体系中，中国共产党处于中枢地位，对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、行政机关、司法机关，乃至对整个国家政治生活实行政治、思想和组织领导。加上历史形成的高度集权的领导体制，党的领导事实上已成为一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。改革开放以后，我们党对这种党政不分、以党代政的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，并多次明确提出要把实现党政分开作为政治体制改革的关键和突破口。但从20世纪80年代末开始，由于受到苏东巨变和“六四”风波的影响，我们党在处理党政关系问题上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地政权建设中又开始出现了“党政一体化”、“党政合一”的倾向，如许多地方都在推行党委书记兼人大主任的体制模式和党政格局。此外，党委部门和政府部门机构并列重叠的现象仍然存在，这种结构上的同构性必然带来党政职能上的交叉与重合，并由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊，影响了执政的科学性。
       2.权力过于集中，导致对执政权力的监督机制难以形成，依法执政受到影响。中国共产党法定的执政地位决定了我们党是在缺乏竞争和监督压力的状态下长期执政。历史的经验已经证明，缺乏对执政党的“异体监督”，政党的发展动力机制和自我约束机制都会出现明显的缺陷。近年来，虽然我们党已经意识到权力缺乏监督制约的危害，并提出了对执政权力进行监督的要求，但由于缺乏监督主体，由谁来监督执政党的问题无从解决；虽然提出了党要在宪法法律范围内活动的要求，但对党如何依法执政仍没有相应规定。从主要监督机关的职能发挥情况看，人大在理论上应有的权力与现实中的权力相差甚远，法定监督权限不能得到有效发挥；虽然赋予民主党派相互监督的职责，但对如何实施监督却缺乏制度和程序性安排，也没有明确的法律责任做保证。在人民群众监督方面，宪法和法律规定公民享有的民主权利在现实中难以落实，缺乏使公民通过选举、质询、弹劾、撤换来行使监督权利的渠道。
       3.权力过于集中，助长了“一把手政治”现象，影响了民主执政的进程。由于权力过于集中，致使不少党组织的内部结构上呈现出“一把手政治”现象，“一把手”的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成人身依附关系。“一把手政治”的体制结构除了使一些领导干部高度集权之外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具，并直接导致权力运作的公开性不够、透明度不高，领导体制中的民主渠道不畅通等突出问题。四川省党建研究会的调查报告显示，有56.4％的受访者都认为，由于目前党内权力运行机制比较封闭，权力主要集中于党委，党委的权力又往往集中于书记，党内重大事项的决策，重大工作任务的部署，重要干部的任免、调动和处理，一般都是常委会或书记办公会研究决定。这种事实上存在的“一把手政治”现象进一步强化了权力过于集中的传统体制，是影响民主政治发展的重要制约性因素，也是阻碍民主执政的主要体制性弊端。
       从上述分析可以看出，权力过于集中的体制性弊端是制约“三执政”的瓶颈，不解决这个体制性问题，落实“三执政”就是一句空话。因此，坚持以改革和完善党的执政体制为重点，从根本上解决权力过于集中的体制性弊端，不断推进执政党的体制创新和机制创新，是新形势下加强党的执政能力建设、落实“三执政”的一项重要而又紧迫的任务。
       三、从科学规范党政关系入手改革和完善党的执政体制
       执政党和国家政权的关系问题，始终是我国政治生活的核心问题，也是中国共产党实践科学执政、民主执政、依法执政首先需要认真解决的根本问题。为此，按照“三执政”的要求改革和完善党的执政体制，克除权力过于集中的体制性弊端，最重要的是从科学定位人手，合理规范执政党与国家政权的关系，实行党政职能分开，坚持执政党总揽全局、协调各方的原则，正确处理党与人民代表大会的关系，真正使党的领导走上科学化的轨道。
       (一)坚持党政职能分开，建立相对独立、有效制约的执政体制
       邓小平在关于政治体制改革问题的一系列讲话中明确指出：党政要分开，这是政治体制改革的关键，要放在第一位。这实际是在告诫我们，要改革和完善党的执政体制，首先需要研究党政关系问题，实行党政职能分开和合理分权。
       关于党政分开问题一直是理论界研究中的热点和难点问题，许多人对党政分开概念的涵义及其实现形式存在认识上的偏颇和局限。有些人把党政分开简单理解为“全面分开”，即照搬西方政治学关于政党职能和政府职能不同的理论，提出要实行党政分开，就要根据政党和政府机关各自应有职能的不同特点，将各级党委与同级政权机关(包括立法机关、行政机关、司法机关)及其党组之间的现有隶属关系全部彻底分离；还有一些学者提出“间接执政”论，认为我国要实行党政分开，真正转变和完善各级党委的执政方式，就应该学习借鉴西方国家执政党在其执政过程中所采取的间接执政方式，即以党员个人的形式而不是以党的领导集体的形式来直接代表党执政，或者由党来直接控制议会，然后再由议会去直接控制首相或总理的程序和方式来确保实现党的执政职能。
       按照上述党政分开的改革思路，我们必然会走到一个十分尴尬的境地：党政不分不行，必然会导致权力高度集中和以党代政；但党政分开似乎也不行，会使党失去原有的领导核心地位，其危害性更是可想而知。正由于此，自1992年党的十四大以来，在我们党和国家的正式文件及领导人发表的正式讲话中，都一直对作为中国政治体制改革关键环节的党政分开一词实际采取了回避态度。同时也使以党政分开为主攻方向的政治体制改革陷于进退维谷和停滞不前的局面，使中国政治体制改革从原有的攻坚战转向了外围战。
       针对这种状况我们认为，正确认识中国特色的党政关系是实行党政分开的基础和前提。从中国共产党长期执政的实际出发，中国特色的党政关系模式必须体现三个基本要求，即必须坚持中国共产党对国家政权的领导；必须坚持人民当家作主及其实现形式——人民代表大会制度；必须坚持党在宪法和法律范围内活动。只有实现三者的有机结合，才能真正处理好执政党与国家政权的关系，并在此基础上实现党政职能分开。
       中国共产党作为执政党，必须坚持党的领导核心地位，在党和国家领导体制改革中决不能片面强调执政党同国家政权截然分开，以此来削弱党的领导，动摇党的执政地位。在坚持党的领导的基础上，要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，确立党政职能分开的执政理念，建立起重大决策统一、通过合法程序在国
       家政权机关任职、具体职能分开，并能有效监督的新型党政领导体制。党同国家政权机关性质不同，在国家政治生活中的地位不同，职能作用也不同。政党的职能主要是政治职能，执政党的领导应当是政治领导、宏观领导，是思想政治上的总揽全局；国家政权机关是公共权力组织，负有管理国家事务的行政职能。国家政权机关通过行使行政权力来体现国家意志，实现执政党的政治意图，这是现代世界政党的基本执政模式。因此，执政党与立法、司法和行政机关的关系决不是行政上的上下级关系和组织上的隶属关系，而是一种执政党组织与国家政权机构之间相对独立、有效制约的并行关系。根据这个要求，贯彻党政职能分开，改革和完善党的执政体制，必须实现由传统的党的组织系统直接管理国家、治理社会到由国家政权系统依法管理、依法行政、相互监督的根本转变。为此，应逐步将党与人大、政府、司法机关、人民团体、民主党派以及各种经济和社会组织的关系制度化，使党的领导、人民当家作主和依法执政以法律法规的形式体现出来。只有充分发挥国家政权机关的作用，才能有效保障党对国家社会生活的领导。
       (二)按照总揽全局、协调各方原则实施党对国家政治生活的领导
       在党政职能分开的基础上，党必须按照总揽全局、协调各方的要求，实施对国家政治生活的领导。总揽全局、协调各方是中国共产党执政的基本原则，是实现党的领导核心作用的政治保证。
       从政治学角度分析，总揽全局、协调各方是对党的领导核心地位和作用的整体定位。“总揽全局”是一个根本政治原则问题。中国共产党是国家政权的领导核心，必须坚持“总揽全局”。党的领导是全方位的领导，覆盖国家和社会生活的各个方面。从工作领域的角度看，党的活动所涉及的范围，其路线方针政策所涉及的领域，涵盖生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的方方面面，是极其广泛的。坚持“总揽全局”，就是坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，解决好带全局性、战略性、前瞻性的重大问题。中国共产党在总揽全局的基础上必须坚持“协调各方”。“协调各方”是对执政党领导方式和执政方式的形象描述。中国共产党对国家政权机关的领导是一种“协调式”领导，具体地讲就是总揽不包揽、协调不代替，统筹兼顾，协调好党委与人大、政府、司法机关以及各民主党派和人民团体的关系，支持和保证这些组织依法或者依照章程独立负责、协调一致地开展工作，使各个方面充分发挥职能作用，相互监督，形成合力，共同推进党和国家事业的发展。
       总揽全局、协调各方是统一的整体，两者相互联系，相互促进。总揽全局是协调各方的前提条件和根本目的，协调各方是总揽全局的具体方式。只有牢固树立总揽全局的观念，站在总揽全局的高度，才能做到协调各方；只有做到协调各方，才能更好地总揽全局。
       坚持“总揽全局，协调各方”，必须紧紧抓住完善党的执政体制及运行机制这个关键环节。要研究总揽全局、协调各方的具体实现形式，并从改革和完善党的执政体制及运行机制人手，进一步完善“一个党委、五个党组”的领导体制，通过党组实现对人大、政府、政协、司法机关的领导；要建立健全党委与人大、政府、政协、司法机关在工作协调衔接方面的制度和机制，构建有利于实现民主科学决策、各方高度负责执行、共同监督的领导体制及运行机制。通过健全体制机制，使党委总揽全局、协调各方的工作逐步走向制度化、规范化和科学化，从制度上保证更好地贯彻民主集中制原则，更好地发挥党委在同级各种组织中总揽全局、协调各方的领导核心作用，真正建立起一套适应新形势新任务需要的分工明确、运行有序的执政体制和工作机制。
       (三)有效发挥人民代表大会在国家政治体制中的作用
       人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的实现形式和依法治国的体制保障，在国家政治体制中具有根本性地位。我们党要坚持科学执政、民主执政、依法执政，必须在国家政治体制层面解决党委与人大这一根本性的政治关系问题，通过健全人民代表大会制度，有效发挥人民代表大会的作用。
       有效发挥人民代表大会的作用，首先必须提高对人民代表大会重要性的认识。现代民主政治理论认为，代议制具有明显的优点，它提供了借以监督和控制中央集权的机制，并成为政治自由的保护神。作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，是代议制的一种全新形式，虽然与西方议会有着本质区别，但在立法权和监督权上是基本一致的。不断强化人民代表大会的权力，必将使我国政治体制中的决策权、执行权和监督权形成必要的均衡。这种均衡既能够保证党的领导地位和执政地位，又能够对执政权力和政府权力进行有效的监督制约，防止权力的腐败和质变，为发展社会主义民主政治创造良好的制度条件。
       有效发挥人民代表大会制度，必须正确处理党与人民代表大会的关系。中国共产党坚持科学执政、民主执政、依法执政的基点，就是通过相应的法律程序，推选党员领导干部进入各级人大，并合法运用党在各级人大及其常委会中的优势，使党员占据人大各个委员会的多数及其主要领导人职位；要通过各级人大的党组作为纽带把党的系统与国家权力机关连接起来，充分发挥人大党组对党员的领导作用，统一党员代表思想，协调党员代表在人大立法和选举中的作用；要把坚持党的领导同发扬人民民主有机地统一起来，使党的路线方针政策通过法定程序上升为国家意志，避免以政策代替法律现象的出现。在此基础上，党必须维护人大的权力和相对独立性，改变党委书记兼人大主任的做法，凡是由人大任命或选举产生的重要领导干部，非经法定程序，党组织不得擅自决定对其调离或重新任免，更不能将在地方人大选举中落选的干部调任到其他应由选举产生的岗位任职；在人大中担任主要领导职务的党员在党内选举中落选或被解除职务，也必须相应地辞去其在国家权力机关中的任职，由党组织重新推荐党员干部依法担任人大领导职务。总之，执政党必须依法通过人民代表大会这一国家最高权力机关来实现党的执政活动，这是实现“三执政”的最基本途径。
       有效发挥人民代表大会制度，必须强化对执政权力的宪法和法律监督。党章和宪法都规定，党必须在宪法和法律范围内活动。但如何活动，谁来监督这种活动，以及如何纠正违宪行为等，对此目前都缺乏明确的法律规定。因此我们认为，必须加快制定《中华人民共和国监督法》，作为统帅监督工作的权威性法律，把我国政治体制中的各种监督力量集聚起来，形成合力，从更大的范围和领域构建权力监督机制。宪法赋予了人大监督宪法实施的权力，在此基础上应制定具体法规，对人大监督的基本原则、目标、内容、机构设置及其职责权限、相关的法律责任等作出明确规定，并在各级人大中建立相应的宪法委员会，充分发挥人民代表大会作为国家最高权力机关和监督机关的作用，强化人大在立法和监督执法中的权力，对执政党及各级组织的执政行为进行宪法监督，对各种违宪行为通过违宪审查和宪法诉讼，予以追究。根据党风廉政建设的要求，人大还应建立廉政监督委员会，依法对国家行政机关、检察机关、审判机关及其党员于部在公务活动中的廉政情况进行监督。总之，要通过人大制度的创新和体制的完善，从而实现对执政权力的有效监督和制约。
       [责任编辑：韩小凤]