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       [关键词]绩效测量；绩效指标；绩效工资；顾客满意度
       [摘要]公共部门绩效测量在西方国家的发展使我们有足够的经验和材料总结其历史和现状，反思其在实践中存在的一些问题：(一)概念上的问题，因为价值取向的不同和不断改变导致绩效测量指标设计的困难，绩效测量与资源配置的融合难以达成；(二)诱致性问题，绩效测量经常会诱发“游戏”、“撇奶油”等扭曲现象的发生；(三)技和胜问题，1．绩效指标缺乏稳定性，2．绩效指标设计和使用过程中存在的问题；(四)绩效工资的理论假设存在缺陷，在实践中难以操作；(五)顾客满意的主观性决定其测量是以经验为基础的，是易于被操纵的。
       [中图分类号]C93　[文献标识码]A　[文章编号]1003－8353(2007)04－0051－04
       现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高公共部门绩效为目标，但是怎样才能了解服务是否优质高效呢?答案是通过绩效测量(Performance Measurement)。绩效测量有助于提高政府投入的效益，测量结果有利于政府确定问题所在，作为一项有效的管理工具，它在美国、澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰和北欧国家风靡一时，甚至有学者说公共部门绩效测量已经成为一种不断成长的工业。
       一、西方国家公共部门绩效测量的历史
       根据美国公共行政学会编写的《绩效测量的概念和技术》一书的定义，绩效测量是指测量一个公共项目或一种公共行为达到顾客、消费者或股东所期望的后果或结果所取得的进展情况的一种方法。作为一个过程，它告诉人们一个公共项目是怎样的，哪里做得好，哪里需要改进，它实际上是政府责任的一个重要方面。
       绩效测量的关键是设计一套科学合理的绩效指标体系。绩效指标应包括能量指标(度量一个机构提供服务的能力)、产出指标(报告为服务人口所提供的产品数量或服务单位)、结果指标(报告项目和服务的结果，具备定性和定量的特征)、效率和成本指标(表示服务的程度与提供服务所需资金与人力资源的成本之比，衡量单位产出或结果的成本)、生产力指标(效率和效能结合的指标)，所提供服务的速度和水平的指标、顾客满意度指标，等等。
       传统公共行政自上而下的金字塔型等级制模式限制了公民参与绩效测量，把市民排除在外设计和执行绩效测量可能要容易些，但是将传统的输出指标与反映市民意愿的指标相结合或相比较，为市民提供了评价和改进政府的机会，以及影响政府对市民和社区的需要负责和不断调整政策侧重点的机会。
       仅仅为测量而测量是不可取的，应把绩效测量和绩效管理结合起来，把测量和改进有效地整合起来，使绩效测量成为绩效管理过程中不可或缺的一部分。在美国，全国业绩评估委员会将绩效管理定义为：“使用业绩评估信息帮助建立业绩目标，分配并优先配给资源，通知公共部门经理确定或改变目前的政策或项目方向，以满足所制定的目标，并报告是否成功地满足了这些目标”。
       大规模的公共部门绩效测量始于上世纪70年代初期。1973年，美国尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使绩效测量系统化、规范化和经常化。1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该法律规定到某个日期，一项计划或规章除非再次得到批准，否则就会失效，从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章产生的结果进行评估。
       20世纪80年代，公共部门绩效测量受到极大的重视。当时，绩效测量应用最持久、最广泛、技术上也比较成熟的当属英国，它是撒切尔政府克服官僚主义、提高行政效率和效能的努力的一个重要组成部分。1979年，撒切尔任命雷纳勋爵为顾问，厉行改革，开展了著名的“雷纳评审”。雷纳评审针对人们熟悉并似乎司空见惯的东西提出问题和质疑，从而拟订提高效率的具体方法和措施。1983年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括140个绩效指标，应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效测量。这一时期，政府绩效测量的重点是经济和效率，追求投入产出比的最大化。
       进入90年代，在政府再造运动中，测量的重点是公共服务的质量和效益以及“顾客满意”。1993年初，由美国副总统戈尔主持的国家绩效评估委员会提出了《国家绩效评估报告》，强调对公共服务结果和效益的测量，并提出了相应的行动计划。1993年7月，美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》，以立法的形式明确了绩效测评的概念与制度。
       除美国和英国外，新西兰、澳大利亚、法国、德国、加拿大、荷兰等国家也都将绩效测量作为政府改革的一个重要组成部分，并建立了科学完整的目标体系，对政策进行评估，以此提高政府效率和服务质量，以至于西方学者惊呼“评估国”正在出现。
       二、西方国家公共部门绩效测量实践中存在的问题
       (一)概念上的问题：价值取向与绩效测量
       由于价值取向的不同和不断改变，为公共服务设计的绩效指标从来都是不完全、不客观或不稳定的。通过绩效测量，政府可以最终知道做每件事的花费、时间，处理问题过程中的差错率，达到了多少产出目标，等等，但是仍然忽略了不同团体的公民所赋予不同公共服务的价值和其中的原因。我们用学校举例说明这个问题，如果一个学校中每一位学生所花费的费用很低，同时在标准化考试中，每一科目的分数又很高，这是否意味着学校教育这一公共服务就是好的呢?答案是不确定的，它取决于公民、家长和学生是否把低成本和高分数作为他们的价值取向。多数人会认同上面的价值观，但少数人可能对什么是教育最重要的方面有截然不同的看法。譬如，有人注重考试成绩，有人对培养学生的自律更有兴趣，其他人会认为创新、养成好的道德习惯等比通过考试更重要。这是因为在现代社会达成完全统一的价值共识是不太可能的。因此，对某些社会争议较大或较复杂的项目来说，指标体系的灵活性和多样性，从来也不可能达到包含人们认为重要的所有方面的程度，更不可能整合形成一个单一的指标来表明事情的好坏。而且，价值随时间而改变，指标体系也需要随之改变。
       与此相关的另一个问题是绩效与公众的价值取向、政府预算(资源配置)的关系。某些西方国家通过规划来执行预算，将注意力集中在政策计划和规划分析上，集中在组织作了什么和生产了什么，以及如何对它们的绩效进行测量上面。这种改革是管理导向的，对管理者有一定的刺激作用，使他们能够意识到并真正对成本和绩效负责，将资源转向效率更高的生产和服务上，使资源配置更优。但是实践证明，预算和绩效测量的融合是很难达成的，而且绩效测量机制的存在，使得与资源配置相联系的决策在政治上更加困难。譬如，假设某地正在进行一项管理改革，把教育预算分配机制和当地学校质量的测量比较机制联系在一起，而且假设形成了一种理性的共识，即绩效指标包括了所谓“好的教育”的重要方面。测量结果表明，A学校各方面的绩效都是好的，B学校是中等的，C学校各方面质量都较低。那么，应该怎样进行预算的资源配置?一种方案是奖赏成功，即把资源从C学校(可能包括B学校)转移到A学校以使它能取得更好的成绩。第二种方案则
       相反，把资源从A学校转移到C学校，因为每一分钱的花费在差的学校会有更大的收获，而好的学校已经达到了最高的效益。这种方案代表的是平等的观念，给每一个当地的孩子平等的机会。但另一方面，这种平等却导致绩效好的A学校预算的减少，使学校的员工缺少进取的动力。因此，不管选择哪种方案，毫无疑问，最后的决定在政治上都是很困难的。
       (二)诱致性问题：“游戏”与“撇奶油”现象
       目标的强加和绩效测量使员工只为达到要求的标准而工作，导致责任、义务和工作努力程度的减少；导致把精力集中在被测量的方面上，而忽略其它更重要但未被测量的方面；会导致为谋求组织绩效的好印象而窜改数据的企图，等等。而且，还经常会诱发“游戏”、“撇奶油”等其他扭曲现象的发生。
       “游戏”是指发生在绩效测量过程中的投机取巧现象，它一般发生在一个较短的时期。当绩效测量和地位、荣誉、晋升或收入联系在一起时，绩效指标体系的设计就不可避免地成为奖惩体系的设计，这时游戏的主要目的就是尽可能在现有体系下扩大其成绩，以“挽回面子”。譬如，上世纪九十年代，英国的大学把出版物的数量作为衡量科研水平高低的基础，导致期刊数量和其它出版物数量的上升，某些院系甚至在统计截止日期前“买人”出版东西很多的学者等种种“游戏”。
       某些不诚实或者消极的行政人员会用投机取巧的方法编造绩效测量数据，或者只选择对自己有利的项目进行评估，譬如，某一职业培训单位必须在一年内安置1000人就业，他们就会尽力去物色1000名最有就业条件的人接受培训。这种做法就是所谓的“撇奶油”现象。
       (三)技术性的问题
       1．绩效指标稳定性的问题。根据波利特的理论，一个好的测量体系应该是有根据的、可信的和功效卓著的，应包括多数利益相关者认为重要的所有方面，同时不应该太大而显得不明智。在公共部门中非常普遍、比较复杂的服务类型中，有太多的方面需要详加说明、需要测量和监管，要取得好的绩效常常要涉及很多变量，但它们却是很难用数量指标来加以说明的。或者相反，会炮制出一个庞大的测量指标体系，譬如，1973年美国联邦政府生产率法案制定出了3000多个绩效指标。
       绩效指标应该在一段时期内保持相对稳定，否则，对使用者、立法者或公共部门负责人来说，就不可能真正把握绩效的发展趋势，也就很难说清服务是变好了还是变坏了。相关研究表明，由于数据分类、组织边界的不断改变，绩效指标很少能保持较长的时间和稳定性，某些指标或者消失，或者被修改或被取代。因为价值观在改变，技术进步日新月异，这是合理的，但是，指标被改变也可能是出于自卫的需要故意取消或隐藏某些对自身信誉不利的方面。同时，指标变动过于频繁，难以建立长期的时间序列，方便了游戏和其它机会主义行为。
       2．绩效指标设计和使用过程中存在的问题。(1)过分重视过程的测量，而不是产出和结果的测量，因为比较容易搜集数据和资料；(2)过分重视产出而不是结果的测量，导致忽略对最后影响的关注，因为关于结果的数据更难搜集，也更难归因于某个项目或行为；(3)在组织的既定目标、它的内部资源配置和主要的绩效指标之间缺少清晰的联系。在美国，根据《1993年政府绩效和结果法案》对政府部门和机构的分析表明，目标、战略、测量和行动计划之间存在着经常的差异，计划没有清楚地描绘机构想要达到的绩效、要采用的战略和用来达到绩效目标的资源；(4)忽视顾客满意度的测量，这是因为测量组织内部发生的事比测量组织外部发生的事(譬如结果、影响和公民对这些影响的态度)更容易；(5)缺乏比较清晰、合理的比较标准。在决策、执行、监管、审计和评估的过程中，绩效测量指标的设计和使用必须相互关联和相互可比。尽管存在着某种局限性，一般都需进行下面几个方面的比较：①和组织本身的目标相比较；②和组织过去的绩效相比较；③和其它相似组织的绩效比较；④和某些专业标准相比较；⑤和某些运转良好的组织的抽象模型相比较；等等。
       (四)绩效工资存在的问题
       绩效工资的基本理论假设是：员工会更加努力或更有效率地工作，如果他们明白，接近或超过雇佣者设定的目标会给他们带来更高的工资。与此相反，全国统一的工资标准，即处于同一级别的人可以得到同样的报酬，而不管他们努力的程度如何、取得的成绩如何，则难以激励高绩效的员工。但是，公共部门和私人部门两方面的经验表明，首先，从理论上来说，这种假设存在着某些缺陷：第一，那些没得到奖励的大多数会缺少动力，第二，那些得到增加的报酬的少数人可能为很多因素所激励，而不仅仅是报酬。因此，报酬更可能是一种激励绩效的非直接和不很有效的方法。其次，在实践中，这种绩效工资也存在着弱点。第一，围绕工资奖励的评估，经常被视为不公平和很难操作的；第二，这种方法的采用经常会遭到工会的反对，因为它容易造成分裂；另外，OECD(经济合作与发展组织)国家的调查表明，虽然公共部门的多数管理者支持把绩效和工资在某种程度上联系起来，但是在寻找实际操作的可行性方法上却含糊其辞。所以说，很难看到绩效工资对权力关系或组织文化有什么影响。
       (五)顾客满意度测量存在的问题
       顾客满意应该是顾客服务的逻辑目标，但它却是非常主观的。顾客满意可以被解释为顾客接受的服务的质量和顾客期望得到的服务的质量之间的算术上的不同。这样，服务接受者的期望在一个给定的点上就形成了设计服务运作和绩效测量的基础。然而，期望和评估是主观的，是以从前的经验为基础的，是易于被操纵的。
       在服务企业方面，对顾客和他们的满意度的强烈关注，实际上掩盖了公司的存在是为了让股东满意，而不是让顾客满意的事实。让顾客满意的努力是它们增加利润或市场份额，或使服务有别于竞争者的战略的一部分。在竞争的环境中它从来不是目的，而是实现战略目标的一个手段。一个大家都熟悉的例子，可以准确地提醒人们顾客满意是多么的主观：“可感知的服务质量可以通过两种途径来改善，一是改善为顾客服务的结果，一是努力限制他们对服务状况和可能产生的结果的期望。两者都很重要……譬如，医学界就是通过限制病人的期望，对待他们就像小孩子那样，被告知甚少，使病人充满信心地接受在他们身上所发生的一切，不对治疗失败失望，从而提高其服务价值和质量。”
       三、绩效测量的前景
       本文旨在探讨绩效测量的局限性和存在的问题，但并不否认其基本用途和继续发展的可能性，更不意味着应该放弃它。绩效测量依然是非常有效的，譬如，绩效指标的运用，是以一种客观的方法来衡量机构目前与以前的业绩相比、与其它机构相比做得究竟怎样，并在多大程度上达到了声称的目的和目标，使机构对他们的开支负责，对他们的行动负责，对他们的承诺负责；虽然绩效指标和预算、资源配置的紧密联系很难实现，但是，根据绩效评估结果优先配给资源对于改进政策和程序，达到评估和改进的有效整合，仍然很有意义；绩效工资的采纳虽然对员工的刺激并不是很大，但是在一定程度上，它通过奖励或惩罚，从而激发员工的工作积极性和创造性；毋庸讳言，对于顾客满意度的测量是很主观的，但是，顾客(或公众)对绩效测量的参与，不仅通过将事实(硬件资料数据)和价值观(公众感觉)的结合而增加了绩效测量的社会相关性，而且为公众提供了评价政府、影响政府服务，从而改进政府的机会。重要的是，应该重新反思绩效测量，以便把传统的对民主制度架构的关心和对公共服务质量的关心整合起来，把绩效测量和资源配置以及个人奖励联系起来。
       “测量了，就得到了管理”是流行于西方公共部门管理会议和研讨会的警句。绩效测量非常有用，但它也仅仅是公共决策过程中需要考虑的一个因素，是改革政府、改善公共部门绩效的一种方法，而且常常是有限的、脆弱的，其理论意义和实际作用都有待我们进一步研究。但是，不要绩效测量也不是明智的选择，在总结西方政府绩效测量的历史经验，反思其存在的问题的基础上，制定更好的测量方法才是我们的现实选择。
       责任编辑　韩小凤