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       [关键词]国际卫生；卫生行政管理机构；卫生行政管理体制；“卫生福利部”设置
       [摘要]医药卫生体制改革已到生死抉择的关键时刻，卫生行政管理体制与政府机构设置问题已成为深层次结构性和体制性矛盾冲突的最主要表现形式之一。通过介绍世界各国卫生行政机构名称与卫生管理体制的基本特征，探讨相关理论政策议题和对中国医改的启示。最后笔者提出组建“卫生福利部”的设想，并详细论述组建“卫生福利部”的诸多优越之处。
       [中图分类号]D630.1　[文献标识码]A　[文章编号]1003－8353(2007)04－0011－08
       一、医药卫生体制改革困境与卫生行政管理体制议题
       2005年7月，国务院发展研究中心《中国医疗体制改革的评价与建议报告》的结论是，“从总体上说，改革是不成功的”。一石激起千层浪。这个否定性结论引起强烈社会反响。“看病难、看病贵”问题和医药卫生体制改革困境，成为社会各界高度关注的公共政策议题，引发一系列有关医药卫生体制改革、卫生行政管理体制、卫生政策与福利理论的社会争论：引发医学目的与卫生体制改革目标是什么?医疗服务性质是福利性、公益性，还是商业性?政府在医疗服务中到底应承担哪些责任，扮演什么角色?中国应建立什么样医疗服务体制?医疗服务是否具有某些普世性发展规律与经验?中国医药卫生体制改革到底应向谁借鉴?毋庸置疑，医药卫生体制改革困境的成因错综复杂，涉及政治体制、经济发展和改革文化，其中卫生改革价值基础与服务属性、卫生改革目标定位、政府职能转变与功能角色定位，是主要的结构性与体制性成因，卫生行政管理机构名称与职能定位是个倍受忽视的重大议题。这些重大理论政策议题不仅事关卫生改革发展全局，而且关系整个社会经济体制改革大业，关系全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会，关系中国改革、发展、稳定的宏伟大业，其现实、理论、政策意义重大。本文试图通过对世界各国卫生行政管理体制基本类型的介绍，特别是政府卫生行政管理组织名称与机构设置的全面介绍，归纳总结卫生行政管理体制发展的普世性规律和国际经验，以便为中国组建“卫生福利部”提供理论政策依据和国际借鉴。
       卫生行政管理体制和政府机构设置关系国家的医药卫生政策框架与卫生保健服务体系，是观察政府在卫生领域扮演角色与发挥作用的最佳角度，具有重要的现实理论政策意义。政府组织机构是履行国家公共权力、贯彻实施政府公共政策与社会政策的组织工具手段，国家公共行政管理职责与社会角色地位主要通过政府行政管理机构或组织体现出来。医药卫生管理体制是现代社会与政府行政管理体系的重要组成部分，主要范围是医疗卫生，卫生行政管理机构名称与功能是医药卫生行政管理体制的重要部分，反映政府的职能定位。因为政府卫生行政管理机构的基本职能与角色是代表国家行使卫生领域的宏观发展规划与战略规划，确定医疗服务与卫生政策的法律框架，制定政策框架与技术标准、对医疗行为、医疗服务和医疗机构实施监督，统筹规划考虑与合理配置社会卫生资源，制定区域卫生规划，监督评估医疗政策的实施状况和医疗服务质量，改善公民健康状况和提高社会福利水平。有鉴于此，卫生行政管理机构成为观察政府行政管理体制特征与政府行政管理机构组织结构的最佳视角和典型个案，成为观察转型时期“国家与社会关系框架”议题最佳理论政策视角，成为观察中国公共财政体制建设、政府职能转变与医药卫生体制改革困境成因的重要视角，成为如何深化医药卫生体制改革、重建医疗保障体制与建立健全全民性医疗保险制度、正确划分国家、市场、社区、家庭、个人在医疗服务中社会边界与社会责任的最佳视角。
       二、海外卫生行政管理机构名称类型与基本特征
       世界各国政府卫生行政管理机构名称类型与组织体系具有诸多值得注意的结构性特征，反映现代社会福利制度、社会政策框架与医疗卫生事业发展变化的结构性规律与基本方向。根据新华社的世界《各国国家机构手册》、有关英文资料和百度、Google网搜索的中文信息，我们可将目前世界上近200国家或地区政府组织中卫生行政管理机构名称分为单一卫生部，单一公共卫生部，相关部门整合组建的复合部和卫生服务融合在其他社会服务部门中四种基本类型，其中尤以单一的卫生部(含单一公共卫生部)和复合型政府机构两种类型最为主要。需要特别强调的是，《各国国家机构手册》和目前网络资源使用的语言主要是英语，某些国家或地区政府机构的英译名并非绝对准确，仅供参考。而且《各国国家机构手册》收录信息截至1990年代初期，距今已有十多年时间，某些国家的信息可能已经过时，或是有所变化。首先，单一的卫生部，例如菲律宾、中国和阿富汗的卫生部。其次，单一的公共卫生部是单一卫生部的变种，反映医疗卫生服务发展特征，或是可能医疗卫生服务发展水平较低，例如柬埔寨、老挝、朝鲜；或者可能是医疗卫生服务发展水平较高，或者医疗卫生是个小概念，公共卫生是个大概念，例如瑞士的联邦公共卫生办公室、俄罗斯和独联体国家的公共卫生部。
       更为重要的是，复合型部委的组合模式多种多样，整合的范围广泛，其中卫生与劳工、计划生育、社会福利、教育、人口、妇女事务、儿童福利和家庭事务等的相关性程度最高，反映世界各国政府施政、社会管理与社会政策框架、社会服务实践的战略重点与优先领域，例如孟加拉、基里巴斯卫生与计划生育部。印度、南韩、坦桑尼亚、波兰、马尔代夫、日本原厚生省(或卫生与福利部)的卫生和社会福利部。黎巴嫩的卫生与旅游部。缅甸的卫生与教育部。斯里兰卡的卫生与妇女事务部。布基纳法索的卫生、社会行动与家庭部。佛得角的卫生、劳工和社会事务部。中非的公共卫生与社会事务部。乍得的卫生与社会事务部。科摩罗的卫生与人口部。科特迪瓦的卫生与社会保护部。加蓬与几内亚的公共卫生与人口部。马里的公共卫生、社会行动与妇女部。纳米比亚的卫生与社会服务部。冈比亚的卫生、环境、劳工和社会福利部。塞内加尔的卫生和社会行动部。南非的国民卫生、卫生服务和福利部。阿尔巴尼亚的卫生、环境保护和公共服务部。安道尔的卫生、劳工和福利部。奥地利的卫生和体育部。丹麦的社会和卫生事务部。瑞典的卫生与社会事务部。希腊的卫生、福利和社会保障部。卢森堡的社会保障、卫生、体育和青年部。荷兰的福利、卫生和体育部。南斯拉夫的劳动、卫生与社会政策部。安提瓜和巴布达的卫生和劳工部。阿根廷的卫生与社会行动部。伯利茨的卫生与都市发展部。多米尼加联邦的卫生、水利和污水处理部。巴拉圭、萨尔瓦多的公共卫生与社会福利部。格林纳达的卫生和社区发展部。圣卢希亚的卫生、住房、劳工、新闻和广播部。百慕大的卫生、社会服务和住房部。澳大利亚的社区服务与卫生部。库克群岛的卫生和内部事务部。瑙鲁的卫生和教育部。所罗门群岛的卫生和医疗服务部。瓦努阿图的内政和卫生部。法属玻利尼西亚的卫生、环境和科研部。津巴布韦的卫生与儿童福利部。比利时的社会事务、公共卫生和环境部。匈牙利的卫生、社会与家庭事务部。爱尔兰的卫生与儿童部。西班牙的卫生与消费部。美国的卫生与人类服务部，中国香港特别行政区的卫生福利和
       食物局及台湾的卫生和福利部等。这些复合型政府机构的国家或地区分布在亚非拉各大洲。
       最后，医疗卫生服务融合在社会服务部门之中的状况较少，可能反映该社会劳动分工、社会结构分化、社会发展与医疗卫生事业的总体发展水平较低，例如不丹王国的社会服务和交通部，圣多美和普林西比的社会事务部，马耳他的社会政策部(含卫生、老年和住房服务)，摩洛哥的公共工程与社会事务部等。但是，在世界范围内来看，总体来说，目前这种无独立卫生部门行政管理机构的国家或地区基本上属于“特例”，并没有什么实质性借鉴意义。
       世界各国特别是欧美发达国家的政府机构设置中将卫生与社会福利事务联系起来，通常组建“卫生与社会福利部”成为流行的做法，卫生和社会福利整合化与一体化成为国际通则。卫生保健与社会福利整合化、一体化和相互融合发展趋势，可以通过几个典型案例反映出来。首先，日本1938年设立厚生省(或日卫生与福利部)，同时制定《社会事业法》、《国民健康保险法》、《母子保护法》和《国家总动员法》，为其发动侵华战争和提高日本在国际事务中的国际地位服务，在世界范围内较早将政府机构中卫生与社会福利部门整合在一起。2004年日本政府又将劳动与厚生省合并，重组为劳动厚生省，劳动、卫生与福利成为一体。由于深受日本文化的影响，目前中国台湾省各界正在激烈争论的问题是，如何“整并成立劳动卫生福利部”，争论焦点是效仿日本，将目前分离的劳动部门与卫生福利部门整合起来。其次，荷兰1952年成立“社会工作部”，1965年改组为“文化、娱乐和社会工作部”，1982年又改为“福利、卫生、文化事务部”，1994年最终改组为目前的“卫生、福利、体育部”，典型反映荷兰福利国家体制、社会政策框架与社会服务体系，卫生与社会福利合流成为发展趋势。第三，美国联邦政府卫生与社会福利行政管理机构的设置与变化过程更具代表性和典型性。1920－30年代世界经济危机和大萧条时期，美国罗斯福政府为适应社会发展与经济发展需要，专门设立联邦保障署，大力发展社会政策、公共工程与公共服务、社会福利服务与社会服务，以应对当时严重和迫切的失业、贫困、疾病、儿童、老年人社会保障和广泛的公共服务问题。在社会保险、公共援助(或社会救助)、医疗卫生与健康服务、家庭津贴和就业服务发展的同时，早在1923年，美国哈丁总统就首次尝试将联邦政府层面上所有的社会福利活动汇集在一起，组建单一和综合性的卫生福利部，后来，胡佛、罗斯福和杜鲁门总统都试图组建卫生福利部。1947年美国国会出现将卫生、教育和社会保障事务整合在一起，重新组建为一个部的提案，再度引发美国社会各界的激烈争论。1953年4月11日，联邦“卫生、教育和福利部”正式成立。1980年教育部独立出去，联邦“卫生、教育和福利部”转变为“卫生与人类服务部”。政府组织机构名称变化的实质是政府职能定位的变化，反映政府社会管理与社会服务能力的变化。
       世界各国特别是欧美国家的卫生行政管理体制具有诸多结构性与体制性特征，反映人类社会发展与社会福利制度变迁的结构性规律和普世性发展趋势，是人类宝贵的福利文化遗产。首先，政府设置专门化卫生与福利行政管理机构是工业化、城市化与社会现代化的历史产物，英国是世界率先设置卫生局、公共卫生、卫生警察和社会救助、社会福利机构的国家。二十世纪特别是二战以后“福利国家”体制普遍形成，以卫生为主体的福利行政体制形成。需要强调的是，自现代社会福利制度萌芽诞生以来，医疗照顾与社会福利始终密切结合在一起。其次，卫生、教育、公共服务与福利等社会制度是近代民族主权国家试图解决疾病、愚昧、犯罪、秩序混乱和人类有尊严生活等“社会性问题”，满足人类不断变化和不断提高需要的结果，是现代国家在健康、教育和福利等领域“集体化”和“人类相互依赖”不断加深过程的结果，是现代社会积极回应自由经济市场“外部性”的负面影响，人类相互依赖形态形成发展的结果，这回答了人们为什么和如何团结起来发展集体性、全国性和强制性社会福利制度的问题。第三，健康、教育、福利与社会政策等核心概念反映工业化国家“社会照顾”福利文化传统，内涵外延丰富多彩，既是社会制度安排，又是蓬勃发展的学科，还是社会科学研究的重要领域，其中尤以福利与社会福利概念最为综合，包容性最强，福利的基本涵义是幸福美好的生活。健康、教育、公共服务既是幸福美好生活的前提条件，又是幸福美好生活的重要组成部分。需要强调的是，健康在现代社会福利体系中占据先导性、基础性、战略性和国策般的崇高地位。第四，工业化国家普遍经历社会福利化和福利社会化社会过程，“福利国家”与“福利社会”是人类社会发展普遍性、客观性、历史性的必然趋势，社会政策框架与社会服务范围不断扩大，特别是卫生、教育、狭义福利与公共服务四足鼎立，相互渗透、依赖和一体化程度不断提高，公共财政体制、公民生活质量和社会福利制度发展状况是衡量政府业绩的主要指标。
       三、中国卫生行政管理体制的主要问题与结构性成因
       中国卫生行政管理机构与组织体制具有诸多独特特征，面临诸多结构性与体制性问题，严重妨碍医药卫生体制改革和健康制度健康产出，迫切需要更新观念和建立新型管理体制。1949年10月1日，中央人民政府政务院正式成立卫生部，统筹负责全国各地的卫生行政管理工作，建立以卫生防病、医疗保健、医学教育、中医工作、药政管理等为主线的卫生行政组织框架，卫生行政管理组织健全，除“文化大革命”时期之外，卫生行政管理组织稳定完好。卫生行政组织机构专门、稳定和相对完好是改革开放前中国卫生行政组织发展的基本特征，有力地保证了爱国卫生运动、公共卫生、地方病防治、寄生虫病防治、防治急性传染病、防治慢性传染病、国境卫生检疫、卫生宣传、出版与医学教育、医疗事业、中医和中西医结合事业、妇幼保健、计划生育技术指导、生物制品和药政管理工作、卫生科学研究和医学学术团体等各项工作顺利开展，为改善中国人民的健康状况、生活质量和社会福利状况做出了应有的贡献。这是应该充分肯定的，说明那时的卫生行政管理组织建设基本适应当时的社会经济发展需要。换言之，卫生部的行政机构、业务司局安排与行政管理体制基本是计划经济时代的历史产物。这意味着当宏观社会环境、社会经济发展状况、人民生活需要和国际环境发生重大变化之时，国家卫生行政组织和卫生行政管理体制应顺应时代发展潮流，提高卫生行政管理的效率和效果。改革开放以来，经过多次国务院机构改革与行政管理体制改革，卫生部行政组织结构与管理体制虽发生重大的变化，但是“转型过渡”的性质与色彩十分浓厚，卫生部的行政组织结构、行政管理体制与继续深化改革开放、发展市场经济和贯彻科学发展观不协调的问题日益突出，与全面建设小康社会，转变发展观念、创新发展模式，提高发展质量和实现现代化不协调，与以人为本，实现城乡、区域、经济社会、人与自然、国内国外全面协调可持续发展不协调，与转变政府职能，建立健全公共财政体制和社会政策框架、社会福利制度发展要求不协调，与医学模式转变，贯彻预防为主，改变“重治轻防”医疗服务模式和发展公共卫生不协调，与党
       和政府对医疗服务的要求，人民群众追求幸福美好生活和健康生活方式的愿望不协调，卫生行政组织结构、卫生行政管理体制、卫生行政机构职能定位和政策模式亟待改革重构。
       卫生行政机构与管理体制面临的首要问题是卫生概念不适当的“约定成俗”，如何将“卫生”概念转变为“健康”概念，让健康、大健康、大众健康、健康照顾等核心概念恢复其本来应有涵义，这既是医学研究与卫生政策研究的基础理论问题，又是卫生行政组织建设的基础。长期以来，由于历史、政治、经济、社会、文化等诸多因素的影响，健康(health)概念被不适当地翻译为卫生，人为地将健康概念丰富多彩的内涵外延缩小化，将健康概念的多层次降低化，并引发一系列相关的基础性理论问题，例如public health就被极不恰当地翻译为“公共卫生”，health care被极不恰当地翻译为“卫生保健”，违背大众健康与健康照顾等概念本意。问题在于，这种中国化的医药文化习惯与国际学术惯例恰恰相反，背道而驰。更为槽糕的是，卫生、公共卫生、卫生保健等核心概念已约定俗成，成为医药文化的组成部分，严重妨碍人们解放思想，更新观念，不利于人们从更加宏观、长远、整体、系统、科学的角度思考问题，进而直接影响卫生行政机构组织结构、机构设置、卫生行政管理体制与卫生行政管理实践。概念并非是简单的概念问题，而是直接关系行政组织结构、行政管理体制、制度安排取向和政策模式等诸多重大战略问题的大问题，因为核心概念理解直接关系制度安排与政策模式。其次，改革开放以来，卫生部行政组织结构与业务司局设置呈现多种原则并存的不利局面，有的司局按照业务范围和工作职能设置，例如人事司；有的司局按照城乡分隔的原则设置，例如农村卫生司；有的司局按照卫生行政业务管理范围设置，例如卫生执法监督司与医政司，多种相互冲突的设置原则并存的状况势必影响卫生行政组织结构的发展与行政管理工作机构的设置，进而直接影响卫生行政组织的结构功能、角色地位、运作状况与行政管理的效率和社会效果。
       目前，卫生行政组织与机构建设面临的主要问题是：卫生部行政组织机构设置过于狭窄，卫生保健领域中条块分隔和政出多门现象十分严重，这既不利于提高卫生行政管理的效率和效果，又不利于建立与小康社会、和谐社会相适应的现代健康照顾服务体系和社会福利制度框架。目前，中央政府机构主要由国务院各部委(28个)、国务院直属特设机构(1个)、国务院直属机构(18个)、国务院办事机构(4个)、国务院直属事业单位(14个)、国务院部委管理的国家局(10个)六类组织构成，代表国家行使捍卫主权、发展经济、管理社会和维护社会秩序等职责。但是，目前卫生保健服务体系分散在诸多部委的行政管辖范围内，几乎涉及所有的政府机构，造成卫生保健领域中政府机构与各部门职能分工的交叉重叠现象十分严重，例如国务院部委的外交部(国际卫生与卫生外交)、国防部(军队医疗)、发展改革委(发展规划与投资计划)、教育部(学校卫生与学生身体健康)、科技部(医疗科技研发)、国家民委(民族医疗)、公安部(扫黄与戒毒)、民政部(医疗救助与康复医疗)、劳动保障部(医疗保险)、建设部(城镇规划与市政工程等)、水利部(农田水利建设)、农业部(农村卫生与兽医药)、商务部(国际卫生服务贸易)、人口计生委(计划生育与人口数量控制等)、林业局(植树造林与环境保护)、食品药品监督局、旅游局(旅游安全与环境保护)、海关总署(口岸卫生与国境检疫)、质检总局(卫生检疫)、环保总局、体育总局(体育锻炼)、粮食局(食品安全与粮食安全)、海洋局、中医药局、地震局(灾害救助与医疗救援)、气象局(气候变化与疾病地理空间分布)，都不同程度地涉及卫生保健问题，卫生保健服务极度分散零碎，缺乏统一、系统的整合，卫生与福利相互分隔的状况格外突出。这么多的政府机构都或多或少地涉及卫生保健问题，势必造成政出多门、行政效率低下的问题，人为地增加政府行政机构之间的协调难度与协调周期，人为增加政策实施与政策评估的难度。更为重要的是，这种状况非常不利于人们形成健康、大健康、大众健康、社会健康等现代理念，不利于从战略、宏观、整体、系统、长远、综合、连续角度，统筹考虑卫生保健与医疗保障，不利于实现城乡卫生工作的统筹协调发展，不利于有限卫生资源最优配置和提高配置效率，不利于解决群众反映强烈的“看病难、住院难、手术难和看病贵”等结构性与体制性问题，不利于缓解健康不平等与构建和谐社会，改善公民健康状况和普遍缺乏基本医疗保障的状况。最为重要的是，目前中国社会发展与社会福利制度建设已到了组建“卫生福利部”的时候了。
       造成卫生部分隔、封闭和小卫生概念的形成、行政管理机构设置与行政管理体制的成因是多方面的，有其历史、政治、经济、社会、文化传统和习惯因素的多种影响，迫切需要整体性改革思路。
       首先，长期以来，虽然卫生部是独立设置的部委，但是卫生部在国务院各部委中地位偏低，科教文卫体的排列顺序典型反映小卫生的低下地位，反映医疗技术主导型的医疗服务模式。
       其次，在计划经济体制和国家控制所有资源、特别是经济增长模式主导一切的社会体制下，像其他社会福利事业一样，卫生政策在国家公共政策议程和权力结构中长期处于边缘地位，国家缺乏宏观卫生政策框架与整体系统战略性思考，这直接影响政府卫生行政组织的设置。
       第三，改革开放以前，由于国民经济基础薄弱，起步低，整个社会经济发展水平总体偏低，经济发展水平严重限制、制约人们的需要结构，健康需要受到压抑，难以成为最重要需要，人们衣食住行用等基本生活需要尚未满足，医疗卫生服务需要自然而然地难以健康有序地发展。
       第四，社会组织、社会结构与社会体系发展状况是特定时空处境下社会现实生活的真实反映，改革开放前人口结构、产业结构、社会流动、社会分层和社会管理深受条块分隔模式影响。虽然改革开放以来“单位人”向“社会人”转变，国家与社会关系框架议题具有实质意义，但是自给自足、封闭保守、条块分隔等社会结构问题因为社会风险增大有愈演愈烈的趋势，政府机构之间的行政协调难度增大，严重妨碍综合性、整体性、系统性卫生福利部的发展。
       最后，1950年代以来，由于左倾意识形态盛行和社会主义、资本主义两大阵营的冷战对垒，慈善、社会福利与西方国家传人的基督宗教密切相关，福利、社会福利和幸福概念受到冷落，缺乏社会政策、社会投资、个人福利与生活质量概念，无形中影响着人们观念与制度安排。
       四、组建“卫生福利部”的构想及其理论政策依据
       政府职能转变、深化医药卫生体制改革和城乡统筹医疗卫生事业发展“不约而同”地聚焦于卫生行政管理机构与管理体制，现在，组建“卫生福利部”的时机已成熟，条件已具备。改革开放特别是2000年以来，以经济体制改革为主导的体制改革模式已转为以社会管理体制改革为主，社会管理体制改革的核心是政府职能转变与政治体制改革，主要目标是建立健全服务型政府和新型公共管理体制，为所有公民提供高质量的社会服务。目前，医疗卫生和医疗保障事业面临的主要问题是健康不公平问题，普及性与全民性太差，而且
       医疗卫生与医疗保障不是单纯的医疗技术，而是与教育、福利、公共服务等密切相关。组建卫生福利部可以为政府职能转变提供组织基础，提供重新界定政府职能与角色的机会，提供统筹规划和建立整体、系统、一体化的卫生、教育、福利、住房、公共服务等领域的基础。与此同时，封闭、分隔、单纯和头痛医头、脚痛医脚、应急救火式的医药卫生体制改革的时代已经结束。改革开放以来20多年的卫生改革经历医院管理改革、医疗改革、卫生部门改革、卫生体制改革和医药卫生体制改革等不同阶段与改革模式，传统医药卫生体制改革的最大问题就是改革局限于单纯的医疗卫生、卫生经济政策和医院管理技术领域，缺乏总体长远规划，而且医药卫生体制改革的目标主体长期单纯局限于医疗卫生机构，政府卫生行政管理机构与国家宏观的医药卫生管理体制本身却受到不应有的忽视，医药卫生体制改革的问题都归咎于基层的医疗卫生机构，而忽略政府卫生行政管理机构设置与宏观管理体制这个最主要环节。不言而喻，中央政府卫生行政管理机构设置、职责范围与宏观管理体制决定医疗机构的行为。更为重要的是，社会结构转型、城市化快速发展与生活方式转变，全面建设小康社会和构建和谐社会，中国人基本需要结构的变化和缔造幸福美好的新生活运动迫切需要组织、制度创新，迫切需要从水平结构上统筹城乡卫生发展，迫切需要从卫生、教育、福利、住房、公共服务的整体性、系统性和一体化角度设计卫生行政管理机构与管理体制，发展完善社会政策框架与社会福利制度，让现有社会服务体系发挥最大的整体性、系统性、一体化和积极性的作用，为构建和谐社会和全面建设小康社会、使所有公民分享经济社会发展成果奠定政治性基础。
       我认为，组建卫生福利部应是未来国务院机构改革的基本方向，卫生福利部将成为未来国务院部委中最重要的部委之一。我们拟议中的卫生福利部是什么，这是本文首先要回答的基本问题。拟议的卫生福利分为狭义和广义两类。广义的卫生福利部是指卫生、教育、福利、住房等部委合并，是未来社会福利制度发展的大方向。本文讨论的卫生福利部是狭义概念的，主要是指将国务院中现有分散的、相互独立的主管卫生与社会福利的有关部委合并起来，重新组建为新的卫生和社会福利部，其英文名称如下(Ministry of Health and so－cial Welfare)，可以简称为卫生福利部。组建卫生福利部不是简单的国务院机构改革，不是现有主管社会福利与卫生事务部委的简单合并重组，不是简单的换个牌子，不是国务院部委的人员分流。具体来说，拟议中的卫生福利部将由国务院的三大系统(职能部委局办)重新合并组成，它们主要是主管社会福利的民政部系统，其中包括国务院军退办、国务院老龄和残疾人工作委员会等。目前民政工作的主要对象是老弱病残、鳏寡孤独、弱势群体和伤残军人，医疗卫生服务是主要内容。二是主管医药卫生的卫生系统，其中包括食品药品监督局、中医药局、质检总局、环保总局、体育总局、旅游局、海关总署、粮食局、地震局和气象局等部委局办。这些机构从不同程度涉及口岸卫生与国际卫生、生态健康、公共卫生、医疗卫生、社区卫生和家庭卫生服务领域。三是以计划生育与人口数量控制为主要任务的国家计生委系统。计划生育政策是特定历史环境下的历史产物，计划生育工作只是广义健康照顾与健康人口学非常有限的技术部分，目前和未来国家人口政策的当务之急是如何提高人口素质和改善城乡居民身心健康的状况，全面提高人口素质和改善居民身心健康状况的重要性早已超过以往的单纯人口数量控制。
       组建卫生福利部的优越之处众多，具有重大的政治、经济、社会、文化益处，有助于政府职能与社会管理模式转变，有助于提高政府工作效率与社会效果，有助于全面建设小康社会与构建和谐社会，有助于培养社会政策、社会福利、生活质量与幸福美好生活等现代观念。组建卫生福利部既非权宜之计，又非简单的精简合并机构，而是建立现代政府组织体系与新型公共管理模式的战略举措，是重构国家在卫生保健与社会福利领域角色地位的战略举措，意义深远重大。首先，组建卫生福利部具有重大政治意义，有助于国家决策者与社会管理者从整体、系统、战略、宏观和一体化角度考虑卫生福利问题，有助于切实转变政府职能，有助于科学划分国家、市场、社区在卫生保健与社会福利领域中的边界，有助于实现政府机构内部的合作与资源整合并提高政府工作的效率与效果，有助于提高政府建设社会、管理社会的能力，有助于提高政府的业绩和重塑政府的社会形象。组建卫生福利部的经济意义和制度好处主要从以下几方面反映出来：一是有助于建立与市场经济相适应的卫生保健行政管理体制与社会福利制度，二是有助于整合现有社会与公共资源，有助于营造和培养公共经济体系与社会服务产业，进而根本改变产业结构与国民经济体系，提高整体的经济效率与经济生产率，三是提高各级政府机构的工作效率与积极性社会效果，使社会资源和有限财政资金发挥最大作用，避免不必要的浪费、误置、闲置和负面社会影响。组建卫生福利部最直观、最直接、最基础、最重要和最具社会影响的方面是社会生活领域，有助于深化医药卫生体制和医院管理模式改革，有助于区域卫生资源和福利资源最优配置，有助于医疗服务的“社会福利”定性，有助于卫生、教育、福利、住房、就业服务的整合，有助于培养公民健康的生活方式和建立综合性、连续性、全民性的医疗保障与社会福利制度，有助解决“看病难、住院难、手术难和看病贵”等结构性与体制性顽症，构建和谐医患关系。组建卫生福利部的主要文化益处是重新建构健康、福利、公民权利、国家责任、社会保障、社会政策与经济政策、福利国家与福利社会、幸福美好生活等诸多核心概念和社会价值观，有助于社会各界就社会合作、社会团结、社会和谐、社会发展、社会福利等议题实现共识。简言之，组建卫生福利部既有多方面现实益处，又有长远的战略意义，是有百利而无一害的好事。
       组建卫生福利部的社会现实需要迫切，体制原因众多，理论基础雄厚，政策依据有力，必要性、紧迫性、重要性和基础性地位不言而喻。首先，组建卫生福利部是加快政府职能转变、深化医药卫生体制改革和解决行业卫生问题的战略举措，是建立现代服务型政府的战略举措。其次，组建卫生福利部是适应中国社会发展、全面建设小康社会与构建和谐社会的客观需要，是适应中国人需要结构的变化和生活方式转变、追求幸福美好生活和身体健康的客观需要，是适应中国社会以卫生保健为主体的现代社会福利制度与社会服务体系迅猛发展的客观需要，是适应中国社会政策时代来临和卫生、教育、福利、住房、就业和公共服务体系形成的需要，是适应卫生政策与卫生保健先导性、基础性、全局性、战略性与国策性地位的客观需要。第三，组建卫生福利部是建立健全宏观社会政策、社会福利政策与卫生政策框架的客观需要，是建立健全卫生、教育、福利、住房、就业、公共服务等综合性、连续性和一体化服务的需要，与卫生、教育、福利、住房、就业服务等社会福利属性、价值基础、政策目标等方面具有高度一致性，具有深厚的内在逻辑关系和必然联系的必然结果，具有社会福利理论、医学科学理论、人类需要理论、社会管理与社会现代化理论的雄厚基础。第四，是社会政策
       框架设计与社会福利制度建设领域国际接轨和国际交流合作的客观需要，是尊重西方工业化国家社会发展结构性规律和中国社会特有国情的处境化思考的必然产物，是尊重工业化国家社会建设、社会发展与社会管理成功经验和卫生福利管理体制传统、参考借鉴世界各国特别是欧美发达国家普遍设立卫生与福利部和卫生福利管理体制传统并建立符合中国国情及现代社会需要的综合性、连续性、整体化、一体化社会政策框架与社会福利制度的客观要求，是改善人民生活状况和身心健康状况以及提高个人福利、生活质量与社会质量的政策性要求。
       五、简要讨论与基本结论
       医药卫生体制与医院管理体制改革所遭遇的困境凸现政治体制改革的必要性、紧迫性与重要性，说明迫切需要从政治系统和政策输入、政策实施、实施结果与政治性反馈的视角，重新审视政府行政管理机构设置与政府职能定位，重新审视国家、市场与社区互动关系模式，将体制改革特别是国家行政管理体制改革重新置于公共政策议程的核心、优先和战略性地位，因为政治生活的系统状况决定经济体制与市场机制，决定社会结构与社会资源的分配模式，因为政治系统不仅决定国家的功能作用与角色地位，而且决定国家、市场与社区的关系模式，决定政府机构和政府工作人员的工作效率与社会效果，决定政治过程与政府管理过程的结果。综观欧美政治学研究模式，政治生活的系统分析已由政府组织结构功能、政府机构结构特征、政治与行政的关系，政策输入、实施、反馈的政治过程，转变为政府机构运作结果与效果。按照结果付费(pay for per－forrnance or outcome)已成为世界各国公共行政管理发展的大趋势。卫生保健的发展趋势是为人群服务和按健康结果付费，健康照顾体系应产生健康。为实现这一宏伟战略目标，我们必须首先从改革政府机构人手，从科学合理设计政府机构人手。
       中国正处于史无前例的社会结构转型时期，正处于翻天覆地的社会管理与经济体制改革时期，正处于重新建构新型现代化社会的关键时期，正处于社会建设与社会管理现代化的初期，迫切需要宏观、战略、整体、系统、一体化的思考，迫切需要社会政策与社会科学的视野，迫切需要国际性视野和全球化思考，迫切需要社会建设、社会管理与治国理政的崭新思路，迫切需要观念创新、组织创新、制度创新、理论创新、工作机制创新和国家管理体制创新，以全面建设小康社会，全面建设社会主义现代化国家，构建和谐社会，缔造幸福美好的新生活。不言而喻，社会建设的核心与精髓是社会组织体系的建设，社会组织体系建设的核心与主体是政府行政管理机构建设，政府行政管理组织建设的核心与精髓是国家功能角色的科学定位，国家功能角色科学定位的核心与精髓是确定哪些应该是政府管，哪些应该归属市场体系，科学划分国家与市场的社会活动边界，正确处理公民个人与现代国家的权利、义务关系体系，使政府行政管理体制、社会制度安排与政策模式选择最优化，实现社会公平与经济效率目标，以适应国家、社会健康化与社会福利化及福利社会化与健康社会化的普世性社会发展趋势。
       现代政府最基本的职责与国家行政管理体制最基本的目的，公共政策与社会政策体系的最高目标，经济发展与社会发展的最终目的，人类社会进步的本质与世界文明的精髓，永远都是社会平等、社会公正、社会关怀与社会福利，都是改善人民的身心健康状况与生活质况，都是为了以人为本和人的全面发展，都是为了将社会问题控制在人们可以接纳的范围之内，都是为了公民需要满足程度的最大化，都是为了社会环境与社会关系的和谐化、现代化。不言而喻，“福利国家”与“福利社会”是人类社会发展的必然规律，是放之四海而皆准的社会真理，是人类社会“共同的需要”，社会主义未来是“福利－民主－市场社会主义”。世界各国和中国社会发展的经验教训已经充分证明：健康、教育、福利、住房、就业服务和公共服务是人类幸福美好生活的社会基础，是社会政策框架与社会福利制度最主要的内容，而且健康、教育、福利、住房、就业服务和公共服务体系具有紧密的、内在的逻辑性关系。更为重要的是，现代政府的公共财政体制日趋成熟，政府的社会福利与社会保护责任不断扩大，已由最初以贫困救助、社会保险、弱势群体的福利服务，基础教育服务、住房服务、公共服务和就业服务为主，逐渐变为以卫生保健为主导的最高层次社会福利制度与社会服务体系。中国正处于社会现代化与社会福利制度建设的关键时期，如何参考世界各国的社会管理规律，根据中国社会实际，组建“卫生福利部”和以卫生政策为“国策”的卫生福利时代已经到来。
       责任编辑　韩小凤