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       [关键词]地方立法；参预性立法过程；执法方式；群体性；对抗性
       [摘要]作为组织行为的一个方面，地方法规的执行已经普遍受到学术界的关注。通过对中美两国地方政府在地方法规执行过程中的比较，几个明显的特点显示出来：执法的对象的不同定义——“对人”还是“对物”；执法队伍和对象的群体性；执法和执法对象之间的对抗性；中国违法群体的特征。同时也揭示了发现这些特点与地方法规立法过程之间的关系似乎是值得研究的课题。
       [中图分类号]DF31
       [文献标识码]A
       [文章编号]1003—8353(2007)03—0038—13
       一、引言(Introduction)
       法的执行是地方政府的一项重要职责。从组织理论的角度看，法的执行构成了地方政府组织行为的一个重要方面。虽然中美两国之间有许多不同之处，但在地方政府运作的层面上，中美两国之间在意识形态和国际事务上的分歧便不存在了。通过我们在实际工作中的直接观察，我们觉得中美两国地方政府在地方立法的制定和执行上还是有些不同之处的。从国内的有关研究中可以看到，我国的一些学者也已经开始注意中国和西方国家在行政执法上的不同。比如，山东大学的肖金明指出，中国行政执法的强制性大于说服性。但就我们的观察，美国地方政府在行政执法过程中并没有显示出说服性的特点。这些实践中所观察到的异同点就形成了我们的研究兴趣。
       从一个广义角度看，法治是一个完整的、具有能动性的过程，包括法的制定、执行、信息反馈、修改等步骤。在这个过程中，法的执行是在立法和立法所要限制的事物之间的联系环节。法的执行的重要性体现在它将以文字表述的抽象规则运作化了，从而使得法律成为看得见摸得着的东西。法的执行仅仅是政府诸多功能中的一项。为什么我们选择法的执行来进行比较研究呢?
       第一，中美两国之间，由于政府在社会中的职能不同，因此法律调整的范围有所不同。我们将美国一市政府的市政法典与中国某市(在下面的讨论中称其为“x”市)的各类地方立法进行比较后发现，美国地方政府“管辖”的范围确实小于中国的地方政府。这种政府角色大小的不同被称为“大政府小社会”或者“小政府大社会”。但是，尽管立法的范围大小不同，我们却还是认为，执法过程的可比性不会因为立法涵盖的范围不同而不存在。
       第二，从我们对有关文献的研究中可以看出，我国学术界对执法的讨论已经延伸到政府在社会运转中的作用和政府与社会之间的关系方面。比如，有的学者将政府在社会运转中的正统性(Legitimacy)与执法相联系，认为，影响政府正统性的诸多弊端可以用行政程序法来加以限制。闫娟进一步主张，当政府面临严重的合法危机时，“善政”这样一种还政于民的过程能起到十分积极的作用。同时，还有另一部分学者从执法过程的角度讨论执法的作用。他们认为，政府在行政执法时的非民主行为，以及一些本身就非法的粗暴做法，最终会严重地损害政府与公民的关系以及政府形象。从而，最佳的执法方式是说服，而不是强制。
       我们从对法的考察中发现，对法的研究可被分为三个不同而又相关的种类：第一是法与政府的关系，第二是法的制定，第三是法的执行。从我们阅读过的文献中看，我国学术界对这三个方面并没有加以明确的定义和区分。比如，闰娟在其研究中将法的执行中的弊端与政府存在的合法性联系起来。其实，我们认为，这里提到的合法性是指执政党而言。就政府这个管理实体(Institution)看，其存在是不以其行为好坏为基础的。但由于政府的产生和存在涉及到政治学中一个很大的议题，我们在此就不过多地讨论了。还有的学者指出，有法不依的现象导致了“中国有法吗”这样的问题。可以看出，由于法治本身是一个包括几个环节的、能动的过程，环节之间的区别就有可能被忽视。法律执行中的误差不能说明就没有了法律；法律执行中的误差不能就证明立法过程和法律本身有错误。反过来讲，正常的立法过程并不能保证执法中不出误差。
       我们知道，从一般意义上讲，法律——无论是刑法还是其它部门法，起作用的方式有二，一是惩罚，二是威慑。比如，美国丹尼森市现行的市政法典(Municipal Code)在其总纲中就明确指出，对于违法现象的经济处罚要高到让潜在的违法者望而生畏的水平。无论是惩罚还是威慑，法律的作用是以强制性为基础的。法律、法规到执行阶段应当是没有民主性的。美国学者桑顿·甘宁汉姆和凯甘在他们的研究中更是开门见山地指出，执行法律的最佳手段就是其威慑性。中国法理学者沈宗灵也指出，法律责任的功能包括惩罚、救济和预防。其中，惩罚就是惩罚违法者和违约人。通过惩罚性的法律责任对加害人以及社会一般人能产生遏制违法行为发生的作用。法律责任的规定必须有足够的威慑力。从成本与效益(Cost—Effec—rive)的角度看，违法主体在其从事违法行为时，肯定会考虑成本和收益的比例。法律责任属于违法成本问题，法律责任的惩罚性大，违法者的成本就高，法律预防违法行为发生的功能就越大。可见，强制性是法律、法规起作用的核心。所以，不应该将法律实施中的强制性和严厉性与执法中的误差相混同。
       在法律——特别是经济和社会方面的立法制定过程中的情况就不同了。在经济和社会方面的立法中，各方面的利益都必须有所体现。这是因为经济和社会立法所涉及的范围较之刑事法要大得多，涉及各行各业、千家万户的日常生活。这种将各方面利益都包括进来的法的制定过程就是我们提到的立法过程中的民主性。这个制定过程必须是一个非强制性的过程。在我们的观察中发现，尽管程度不同，但这种民主性在中美两国地方立法中确实得到了表现。
       从运作层次上看，美国地方政府在行政执法中虽然严厉，照章办事，但没有引起人们对立法本身的怀疑。那么，两国地方政府在行政执法过程之中有没有不同之处呢?从文献材料看，着眼于政府机构运作层的研究在国内有关地方政府的研究中尚不多见。本研究或许能填补一下这个空白。
       我们这份研究的另一个特点是研究的方法。从中国在这个领域的学术研究看，研究的方法基本都是文献和政策性的宏观讨论。我们在国内的学术界尚未见到利用参与性实地观察手段来搜集第一手资料的实证性研究。这种研究方法为我们打开了一个新的研究政府机构行为的新窗口。正是这种研究方式，这份研究便能够为今后的研究提供依据和议题(Hypotheses)。
       需要指出的是，也正因为这个研究的前卫性，我们可能提出许多问题，而没能提供答案。这往往是一个在新领域中进行实证性研究的结果。我们应该承认，这个研究的开发性可能要大于结论性。
       二、地方立法的制定和执行
       (一)什么是地方立法?
       虽然美国和中国的国体不相同，但地方立法的含义基本相同，都是相对国家立法而言的一个概念。本文所讲的地方立法在中国是指相对国家立法而言的省、自治区和直辖市的立法；美国是指相对联邦立法而言的县、市级的立法。
       从中国的情况看，按照《立法法》的规定，中国地方立法的重点是在经济管理和社会管理方面。就促进本
       地方的经济发展和社会全面进步这一点讲，中美两国的情况近似。在制定地方立法的时候，美国地方政府具有较大的自主权。但联邦对有关资源和环境保护方面的规定以及技术标准，比如空气标准、水源保护、饮水质量等等都有统一的规定。
       我们在比较建筑法规的制定时发现两国之间有所不同。首先，美国没有联邦级的建筑法，但中国则有由中华人民共和国主席于1997年签署的《中华人民共和国建筑法》。但是，在实际操作中，中国的建筑法包括：中国全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规、建设部等部委制定的行政规章，还有地方人大制定的地方法规和地方政府制定的地方规章。相比之下，美国虽然其联邦政府与国会没有插手建筑法的制定，但美国却有一部由非政府的行业组织制定出来的全国通用的建筑法。需要指出的是，这些行业组织中的有投票权的会员大多是各地政府官员。美国有三种由三个不同行业组织研究、制定的基本建筑法规。1994年三个行业组织共同建立起统一的“国际建筑法规理事会”。2002年4月，这个组织发布了美国第一部统一的、具有综合性的建筑法规：国际建筑法规系列(International Code Series)。自此之后，三个行业组织便停止发布各自的建筑法规了。
       其次，在比较中我们还发现，在有关建筑的技术标准、指标制定方面，两国之间的不同之处就更为明显。在中国，各种技术标准、指标的制定都由政府机构承担。中国标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。可能是由于长期受计划经济管理模式的影响，中国标准化工作实行国家统一管理与行业主管部门、地方政府分工负责相结合的管理体制。在美国，有关建筑法规中的各种技术指标的制定却是由不同的非政府、非营利性的行业机构承担的。比如，建筑法规中有关电源、电路的规格、标准以及安装程序这些技术细节是由美国的“国家火灾防护协会”(National Fire Protection Association；NFPA)制定的。NFPA是一个典型的行业性组织，与政府系统毫无关系。更有意思的是，在美国的许多州，就NF-PA的“电路安装规则”(Electric Code)所进行的培训是由电工工会提供的。承包商和政府的检查员都参加这个培训班。这种做法的优点在于电工行业与政府检查员双方所遵从的规格是相同的，同时电工工会也能敦促自己的会员遵守相关的规则。当然，各类行业组织制定的技术标准本身并不是地方立法。只有当各州、县、市的议会通过立法手段决定采用行业技术标准时，行业技术标准才成为地方立法。
       另外，中美两国地方立法的表现形式也迥然不同。比如，为解决自行车乱停乱放这一问题，中国x市市容环境管理委员会颁布了《关于动员沿街单位在门前设置自行车停放架的通知(x容秩(2004)281号)》。这个通知中援引了包括《x市道路交通管理规定》、《x市城市道路管理条例》和《x市市容卫生门前三包责任制管理办法》在内的、相关而不同的地方立法。从文件的行文上看，这个“通知”应该具有与立法相同的约束力。但这个“通知”显然没有经过x市的立法机构讨论、通过，并使其具有与这三个地方立法相等的法律力量。但是，我们由此已经知道，x市已经在四个文件中提到自行车乱停乱放这一问题。同时，前三个文件并没有有效地解决问题。那么，我们感兴趣的一个学术问题就是，这种以“文件”代替正式的地方立法的做法对法的执行有影响吗?美国的地方政府所公布的每一项“规定”都是由议会正式通过的地方立法，市政厅本身不能发布地方立法。
       最后，从地方立法包括的范围看，中国地方立法涉及的范围比美国的地方政府管辖的要宽得多。比如，我们在对x市建筑立法进行研究时发现，x市的建筑立法所涉及的不仅是建筑标准，而且还涉及到建筑工程中的劳工纠纷。一份2005年“x市建设管理委员会”文件(建筑[2005]39号)便是针对某建筑公司拖欠其职SEE资而发布的。而且，从中国的情况看，各项地方立法分项而立，各成体系。在我们进行案例研究的x市中，地方立法分为各不相关的种类包括建筑法，市容法，甚至包括对人才公司的规定。更有所不同的是，各项地方立法的执行是由不同的机构担负的。比如，有关中国某市的人才市场管理的地方立法是由市或区、县人事管理部门负责执行的。这可能是由中国地方政府立法范围大这个特点而决定的。相比之下，美国地方政府的权力要小得多。而且，美国政府机构中的人事部门绝对没有对外执行法规的责任。这可能就是我们在本文开始提到的“大政府还是小政府”的区别。
       (二)地方立法的制定宗旨
       我们在对两国各类地方立法文件的浏览时发现，两国之间地方立法的制定宗旨虽实质相同，但在表述上差异很大。比如，美国的“联邦应急管理总署”在其一本于2004年发行的题为《什么是建筑法典》的小册子中，对地方政府实施的建筑法规的制定原则做了如下的总结：(1)保护社区居民的人身安全；(2)保持以及帮助社区中房产增值；(3)降低犯罪行为的可能性；(4)促进社区的经济开发。我们在网上对美国若干市政府的各类地方立法进行了研究。在这些不同社区的地方立法中，各类规范的制定确实没离开这四项原则。《中华人民共和国建筑法》第1条规定的立法宗旨是：为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展，制定本法。而《x市建设工程质量管理规定》规定的立法宗旨与国家立法并没有本质的区别。其第1条的规定是：“为了加强建设工程质量管理，明确建设工程质量责任，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全……”。这种表述与美国建筑法规制定的“四项原则”相比，显示出其所具有的宏观性特点。
       从这些表述上的差别可能反映了两国立法的不同思路。比如，“保持以及帮助社区中房产增值”这一主导思想表明了美国地方政府为社区“提供服务”这一政府机构的主要职能。同时，在这一主导思想下制定出的法规比较容易被量化，从而为政策效益的评估打下基础。另外，在美国的“四项原则”中，“保护社区居民的人身安全”和“促进社区的经济开发”似乎是相对立的两个方面。因为如果为了绝对保障人身安全，对建筑物牢固程度提出过高要求，增加成本，会不利于经济开发方面的工作。看来，美国的这“四项原则”也体现了某种平衡。
       最后，我们在比较中还发现，中国的立法还包括对执法人员的要求。比如，x市的“建设工程质量管理规定”、“土地管理条例”中除了包括对项目审批的过程和内容加以定义之外，还包括执法机关和人员的行为规范。x市的建设工程质量监督管理总站的规定中对执法人员的行为规范有更为具体的规定，包括严禁接受礼品等政府工作人员的道德行为规范。我们在美国地方政府的立法中没有发现这类的条款。我们就此推测，在中国，地方立法中有必要对执法人员的行为规范加以定义。而在美国，这种需求则不存在。
       (三)地方立法的制定
       一般讲，任何法律、法规都是一个平衡系统，是在整体(社会、社区)利益和个体利益之间达成一种平衡的系统。但是，与刑法相比，地方立法的制定过程更能体现一个各方利益的平衡过程。严格地说，在美国的政
       治文化体制中，政府所代表的是社区中各种利益的平衡点。换言之，美国政治体制的核心是各方利益的妥协。美国的丹尼森市议会为了整顿市容，决定对各个商店目前的招牌(Business signage)进行整顿，打算对尺寸大小、悬挂高度、设置的位置加以限制。市议会前一次对商店招牌进行整顿还是在上世纪五十年代。那些老招牌，大大小小，五花八门，有的还是30年前的设计。但是，重新设计制造商店的招牌要使当地业主们多花许多钱。结果，以当地商会为代表的业主们极力反对，使得此项法规的更改在反复讨论中拖延了将近两年。在最后的改动得到各方认可的同时，议会还同意将改造的限期延长为七年。
       在中国地方立法的制定中，“社区中各种利益的平衡点”这个特点不明显。在前面提到的x市有关整理元章停放自行车的例子中，我们没有发现那个“通知”起草制定和公布的过程是通过公开听证会而进行的。“通知”中只是提到其规定的“主要依据是《x市人民政府关于加强环境保护和环境卫生工作的决定》、《x市道路交通管理规定》、《x市城市道路管理条例》、《x市市容卫生门前三包管理办法》”。
       由于法规的制定不是本文的重点，我们在此不做重点讨论。我们的研究兴趣是在探索地方立法的制定过程的不同会不会造成不同的行政执法行为。有一点我们可以比较有把握地推测，那就是：如果一项法规的制定过程中有各方的参与，而且法规也代表各方所认可的、利益的平衡，那么，法规所限制的对象就会比较自觉遵从法规的条款，从而导致相对比较简单、容易的执法过程。这也就是我们在本文开始时提到的地方立法各个环节之间的相互联系的关系。这里有一个问题需要说明：在技术指标采用时，是不是也会是一个“妥协”过程呢?如上所述，在美国，技术指标一比如“建筑法典”中的各项技术指标的制定并不是政府机构的功能，而是由行业组织组织制定。如果指标过于严格，那也是行业技术要求，而不是政府本身强制性的体现。地方政府有采用或者不采用的选择权。比如，现行的、由美国“国际建筑法规理事会”制定的《建筑法典》对楼房抗震有详细的要求，但美国全国只有几个州全部采用了有关技术条款。
       (四)地方立法的执行
       我们在前面已经讨论过，执行这一环节是地方立法中带有强制性的阶段。我们可以从四个方面考察地方立法的执行过程：第一是执法的过程，第二是执法主体，第三是执法的对象，第四是执法的效果。这四个方面互相联系、影响，从而构成了地方立法执行中的一个子系统。在此需要提出的是，由于没有前人的研究为依据，我们尚不知道在这四个环节上，中美双方在政府行为中是否有所不同。我们不能仅仅由于两国社会制度的不同，从而就假设在执行地方立法时也就不同。这也就是要搞“开发性”研究的原因。
       执法主体 在我们这份研究中，执法主体同时包括执法的部门和人员。由于执法部门和人员是将地方立法运作化的实体，对执法部门的设置以及人员的构成对我们研究执法的过程就十分重要了。
       执法对象 执法对象是地方立法的被动方，构成了具有能动性的地方立法的一个重要组成部分。我们研究中的执法对象被分为两个层次——个人行为和组织行为。比如，建筑执法的对象就会是承包商，或者负责具体项目的建筑公司。在整顿市容方面，有可能是一家居民或者是一个沿街叫卖的商贩。
       执法过程 我们将执法过程分为几个阶段。第一是执法部分的开始；执法行为是如何启动的。比如，在建筑法规实施时，第一个步骤是建筑商提交建筑计划并由审查人员按照有关法规审阅；市容法规执行的启动可能是接到居民的举报，或者是执法人员直观发现，等等。
       执法效果 在地方立法的执行中，有诸多的因素能够影响执法的效果，这些因素包括法规本身、执法主体以及上面指出的法规执行的能动性、执法对象、社会经济环境，等等。此研究的重点不是研究这些因素之间的相互关系，而是集中在执法过程本身在多大的程度上能达到预期的效果。
       (五)研究问题(Research Questions)
       我们在本节中就我们的研究进行了背景性讨论，并形成了以下两个比较性的研究问题：
       第一，两国地方政府在法规执行过程的异同点。比较异同点是我们研究的开发性的关键。在比较两国地方政府组织行为时的一个潜在的问题是可比性问题。从各种可得到文献、政府文件中，我们尚未发现有关的资料。所以，无论是可比，还是不可比，我们的宗旨是“不比不知道”。
       第二，执法的效果。我们知道，中美两国之间不同的政治文化可能导致人们对政府行为的不同看法和反应。那么，在地方立法目的相同的情况下，两个不同的执法对象群体会是如何反应呢?反应的行为又是什么呢?这里实际上涉及的就是执法的效果问题。法律具有强制性，但强制性与执法的效果并没有绝对意义上的函数关系。比如，刑法中的死刑并没有有效地将各种严重的犯罪行为消除。那么什么使得法规能在社区中有效地得到实施呢?
       我们在文献阅读中发现，两国在许多方面还是很有共性的。比如，无论是中国还是美国的执法对象对地方立法的态度都是相近的。据报导，对建筑渣土运输车辆违章屡禁不止的现象，哈尔滨市的市容法规执法人员感到束手无策。在美国，建筑商、业主也经常为了营利而有意违法并躲避行政执法人员的检查。2,003年，美国芝加哥一公寓楼的平台坍塌，造成13人当场死亡、几十人受伤的惨剧。此案发生后，芝加哥市政府加紧了对全市内平台的检查，结果发现有500多处的平台违章。其中有许多处已经被查处了几次，有的根本就没有申请许可证“。这两个例子证明两国的业主们对有关法规同是“明知故犯”。
       三、研究方法(Research Methodology)
       我们发现，国内理论界很少利用实证性研究方式对政府行为进行研究。比如，本文开始所引用的两篇文章，分别指出了我国行政执法的问题，并试图提出解决问题的办法。但从数据的采集上，他们缺乏第一手的资料。我们知道，公共行政管理以及其下面的各个领域都具有很强的实践性，属于实践学科。尤其在我国对政府研究刚刚起步的情况下，实证性研究就十分重要了。我们在这里需要强调的是，学术研究中的实证性研究与日常工作中的调查报告是不同的。虽然两者都利用案例研究的方法得出结论，但二者的根本区别是，在进行研究的时候，学术上的实证性研究是力求从个别特点找共性，而工作中的调查报告是带着问题找解决方法。
       1．数据收集方法
       我们收集数据的方法主要是参与性观察。参与性观察是指一种学术研究中数据收集的手段。研究人员到研究对象实际操作的现场对观察对象、事物的发展、运作、人员的行为进行观察。在一些例子中，研究人员还会直接参与运作，以获得运作的第一手经验。在美国学术史上著名的“霍桑实验”中，研究人员原本的任务是通过参与性观察发现生产力和工作环境之间的关系。但研究结果却证明，工人之间的关系在提高生产力时比工作环境更为重要。
       我们在中国和美国各挑选了一个城市来进行研究。由于两国在总人口上的差距，两个城市在城市人口
       上相差甚远。但是，我们没有理论上的理由认为这两个城市与所在国的其它城市有质上的差别。通过与美国城市中的地方立法执行主管的谈话，我们了解到在美国类似芝加哥或者纽约那样的大城市中，市政府的执法方式基本相同。这是因为各个社区的地方立法共性较强。这种共性在建筑法规中尤为明显。
       我们为中国方面的研究对象的匿名性做出了保证。在本文中，我们将中国城市称为x市。
       我们数据采集的方法有二：面谈(Interview)和随同执法人员到现场进行观察(On Site Observation)。
       2．研究对象(Research Subjects)
       在诸多地方立法涉及的领域中，我们挑选了建筑法规和市容法规这两个方面。挑选这两个方面的原因有两个：第一，在诸多的地方立法中，建筑法规涉及社区和居民的安全问题(Safety)，从而关系重大。而有关市容的地方立法虽不直接涉及安全问题，但却比较表面化，容易观察。第二，建筑法规技术指标含量高，比较容易执行。但相比之下，市容地方立法技术指标不明确，为具体解释留有余地。在这两种法规之间的比较也许能为我们提供一些有价值的研究数据。
       3．数据采集过程(Data Collection)
       为了保证所采集数据的可比性，我们事先为面谈准备了一个“面谈要点提纲”，以便在与执法人员进行面谈时有章可循(struetured Interview)。在两国进行的面谈同时包括两市执法部门的领导和具体的工作人员。同时，我们也为实地观察准备了一个“观察要点提纲”，尽可能地保证两地观察结果的可比性。在两国的实地观察是在2005年7—8月间同时进行的。我们挑选夏天进行实地观察，主要是因为在夏季，居民和各种业主的户外行动较多。所以，如有违章现象，特别是在市容方面，在夏季也会较为突出。美国的情况略同。下面是一个面谈和实地观察的记录。
       面谈：
       直查
       中国x市：某区执法大队的大队长，中队长，教导员，班长，执法队员，共六次。每次约45分钟到一个半小时不等。
       一美国丹尼森市：市法典执行部，部长，副部长(同时还是建筑监察总监)，法典执行官(Code En—forcement Officer)，共五次。
       建筑法规
       中国x市：“x市法制办公室”处长，“x市建设市场监察站”和“x建设安全监督管理站”，科长，各一人。
       美国丹尼森市：副部长(同时还是建筑监察总监)，建筑法规稽查员(Building Inspector)，两人。实地观察：
       随队观察
       市容：
       中国x市，4个半天，上午6点到中午12点
       美国丹尼森市：4次，均在下午，每次时间约为3小时。
       建筑法规：
       中国x市：一天，一个大型建筑工地
       美国丹尼森市：四次，三个大型民房，一个中型的办公楼效果跟踪观察(自行返回现场)：
       市容：
       中国x市：清晨和晚上各一次
       美国丹尼森市：两次，均在工作时间。
       建筑法规(未进行效果跟踪观察)
       四、结果(Findings)
       我们在本节中对数据搜集讨论是按照前面介绍的执法过程的四个方面分类而进行的。
       执法的主签
       从x市的有关文件中就可以看出，x市没有中心化的执法部门，其执法机构的设置是以法规的种类划分的。比如，建筑法规是由x市建委负责，并分别委托市建设工程质量监督管理站、安全站、建筑市场管理站等部门具体执行；而且，从组织机构上看，建筑法规的执行又进一步被下放到区一级。可能是由于人口数量多的原因，这样的机构组织是必要的。但在美国，市就是最低一级的地方政府了。x市建筑质量的管理按照建筑面积的大小和投资额的多少，分别由市和区、县两级监督机构管理。在美国的市政机构中没有这种划分。无论是我们研究中的丹尼森市(人口：五万五千)，还是芝加哥市(人口：二百九十万)，地方立法的执行都是在市政府这一级进行的。但是，在执行中，美国的执法部门将人员分为两种：法典执行(Code Enforcement；Code Enforcement Officers)和建筑稽查(Building Inspection；Building Inspectors)。这两种工作人员将所有市政法典的实施和检查都负责了。市容管理在中国的x市虽然有市区两级市容环境管理委员会，但市容法规的执行则是由独立的“各区的综合执法大队”具体负责。在x市，市容管理全面推行属地管理责任制。
       在美国，地方立法执行主体中有两种例外：第一是，有时为节省市政府的开支，美国地方政府会将建筑审查的项目以合同的形式承包给建筑方面的咨询公司。然后由这些公司代市政府审查图纸、到建筑现场进行检查。建筑工程开始时所需的许可证以及完工后的建筑使用合格证仍由市政府颁发。第二是，由于一般的政府雇员每天只工作八小时，所以，比较严重的违规案例在晚间和周末便由警察代为处理。比如超标噪音、违反户外用水规定的行为、沿街堆放垃圾杂物等等。
       执法主体的另一方面是人员的构成。中国执法机构的人员有“行政编”、“事业编”和“企业编”之分，但美国的执法人员却没有如此的区别。由于这种区分对此研究没有影响(都是政府的功能)，所以我们没有将这个因素加以考虑。无论是在美国地方政府集中式执法机构设置中，还是中国地方政府的分散式的执法机构设置中，我们发现执法人员本身的特征(Personnel Attributes)近似。中国x市的市容、建筑执法和监察人员，大都有大专或大专以上的受教育程度。美国丹尼森市法典执行部的工作人员，除了秘书之外，也都有大专或大专以上的学历。而且，部长和副部长都有硕士学位。
       执法人员的另一个相同之处表现在职业培训方面。我们发现，两国的执法人员都要求不断地接受业务培训，以适应技术要求方面的变化。在两国进行的面谈中，双方部门的领导人都不约而同地指出这一点。可见连续培训的重要性。但是，可能因为市容法规所含技术性指标较少，市容执法队伍中的培训要求似乎没有建筑法规方面的严格。
       两个市政府的建筑法规执行人员都具有所需的专业知识。美国丹尼森市的建筑稽查员必须要通过“国际建筑法规理事会”根据《国际建筑法规系列》(International Code Series)设计的资格考试。需要指出的是，不是每一个美国的市政府都有这种资格证书的要求。由于x市有关建筑法规的执行是分散式的，因此对执法人员的要求并不相同。建设工程质量监督管理方面的执法人员需要由经考核认定具备质量监督工程师资格的专业技术人员担任，其他方面的执法人员则不需要。我们在实地观察中发现，检查人员都表现出有丰富的专业知识。
       在美国，执法人员构成中一个比较普遍的现象是，许多执法者都是退休的警察。在美国，警察和消防队员的法定退休年龄是五十岁，由这类人员担当执法的优势显而易见。但由于缺乏建筑方面的知识，他们不参与建筑法规的执行。这是美国地方政府雇员成分与中国的不同之处。
       
       最后，两国执法人员工作装备上也有一些不同之处。美国地方政府的执法人员着装没有统一要求，政府机构也不提供。丹尼森市的部门领导指出，执法人员统一着装会更体现工作人员的职业化，有利于工作。但由于缺乏资金，始终没有考虑这个问题。其它美国地方政府的情况也类似。根据中国《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知([2003]104号)》，国家机关工作人员因行政执法需要，要求统一穿着制式服装。目前中国政府仅规定了13个执法部门人员可以统一着装，包括海关、国税、地税等执法系统，市容与建筑执法不在其内。但我们实地观察发现，市容执法人员统一着装执法；建筑执法人员有统一服装，但在执法中都穿便装。执法人员似乎普遍认为穿上一套看上去像警服一样的服装执法有利于提高执法的效果。
       在其它方面，美国的行政执法人员却有较好的装备。除了每人一辆汽车之外，每人都配备有防身的“喷雾辣椒水”、手机和一部袖珍型步谈机，可即时与市政府的“91l急救交换中心”联系。建筑法规执行人员还另配备有笔记本计算机，可在施工现场通过无线的互联网(Wireless Intemet Connection)与市政府的电子许可证系统即时交换信息，工作效率较高。对于一些较小的建筑项目，现场检查完毕，当场就可颁发许可证。x市的行政执法人员没有类似的装备，但市容执法各班有一部对讲机，方便与中队和其他班组的联系。
       执法对象
       我们的研究集中在诸多行政执法中的两个领域：市容和建筑业。比较中我们可看出两国的差别。我们必须要强调的是，两国在人口上的巨大差别以及经济发展水平、政治制度和社会文化上的不同，反映到执法对象这个概念上，区别就更大了。这个区别到下面将要讨论的执法方式和结果上都不同程度地有所反映。
       首先是执法的对象范围。美国地方政府行政执法包括的范围与中国的相比要十分窄小，但深度高。我们在前述对文件的浏览中就发现这个问题了。这个特点在我们的实地观察中更为突出。比如，丹尼森市的建筑法规执法人员在执法时，只是检查建筑物的各项技术指标。而x市的建筑执法人员的检查项目还包括建筑公司民工住宿、吃饭等情况。这就是我们说的范围问题。但从建筑物种类看，美国地方政府管得要宽些。这是深度问题。丹尼森市法典中有关建筑物部分囊括了社区中所有的建筑，小到居民在自己院子里搭一道栏杆，大到几十层的大办公楼，无论规模、投资大小，都要得到许可证。但在中国，建设部规定：工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案(见中华人民共和国建设部2001年7月4日发布的《建筑工程施工许可管理办法》)。x市规定：凡在本市行政区域内新建、改建、扩建、翻建的房屋建筑、土木工程、设备安装、管道敷设、装饰装修、园林绿化等投资额在50万元以上(含50万元)的建设工程，均须办理施工许可证。
       其次是执法对象的定义。在市容法规的执行方面，两国之间有质的差别。在美国是对人不对物；在中国是对物不对人。比如，丹尼森市有关市容执法过程中，执法人员可以对违法人员口头警告、开罚单，违法人员如果没有按期缴纳罚款，执法者要向法院起诉违法者，由法院作出判决后强制执行，但行政执法人员无权没收、更不能毁坏违法人的财产。中国的做法恰恰相反。x市政府办公厅2000年2号文件《关于治理乱摆乱卖执法问题的通知》将执法程序规定为“限期清理，自行纠正。然后，对逾期未自行纠正的，扣留违法物品及工具”。在中国的街道，人们经常看到城市管理综合执法人员对乱摆乱卖的违法人员强行没收其财产，或者将违法的商摊摧毁。违法商贩似乎也接受这种做法。这种差别反映了两国对个人财产和执法对象上的不同观念。我们尚未见国内有学者对此加以讨论。
       最后是执法对象的特点(Attdbutes)。两国之间在这个问题上的差异更为突出。在美国，社区中大部分居民都拥有自己的住房，这就是我们称之为中产阶级的阶层。每个人的行动都是围绕着自己的财产而进行的。所以，在遵从有关市容法规的时候，大多数居民都能够依法而行，很少看到居民随地吐痰、乱倒脏物等，更难看到小商贩违章沿街叫卖。更进一步看，我们在研究中还发现(与执法队领导面谈时得到此数据)，x市的违章小商贩大多是下岗职工、外地人员和残疾人，还有劳改、劳教释放人员。这四类人将自己的小摊视为生活的基本保障。结果是，违章摆摊设点这样一个在x市市容执法中的重点执法项目，在美国丹尼森市却不多见。就中国小商贩来讲，既是生活必需，就非干不可，导致执法难度加大。
       另外，如前所述，两国之间的人口数量有巨大的差别。这个差别反映到行政执法中，使得x市的违法现象具有群体性。我们在执法现场看到无证设摊是很普遍的现象。即便是沿街有固定门脸的小商贩，数量也很大，在自己商店门前违章扩大摊位的情况十分普遍，这就是我们所说的群体性。除了群体性之外，中美之间另一个区别是，美国各个社区中都有地方的商会(Chamber of Commerce)。在地方法规的制定过程中，地方商会是社区中工商业利益的代表，能在法律的执行中起到积极的作用。我们在上面还提到美国的工会在建筑法规实施中的作用。从社会的运作角度看，商会和工会是两种能配合政府运作的积极因素。商会和工会还能在政府执法和工商业主之间起到一个中介和缓冲的作用。而在中国，由于缺乏这个缓冲力量，商贩的群体性以及违章现象的群体性使得执法和执法对象之间的关系比较紧张。商会和工会这两种在比较成熟的民主社会中非常有效的非政府的管理力量没被很好地利用。
       执行方式
       在实地观察中，我们将行政执法方式分为不同的方面：执法人员如何开始他们的工作，如何进行检查、处理违规案例，态度以及与执法对象的关系。
       在有关市容法规的执行方面，我们可以将执法过程的开始分为两种：跟踪式和漫游式。跟踪式是指具有针对性的检查执法。漫游式是指执法人员没有具体的案例，而是在社区内进行巡行式的检查。美国丹尼森市的执法过程的开始多是有针对性的。案例的来源或是居民、业主的抱怨，或者是对已处理过的案例进行效果跟踪。虽然有一些案例的发现是漫游式的，但这类案子的比例很小。相比之下，x市的市容执法多是漫游式的，执法人员每天的工作除了吃饭就是在道路上进行巡查。我们在观察中发现，两国的执法人员对自己管区可能的违规地段比较熟悉。所以，即便是在漫游式的检查中，多少也是有针对性的。
       在建筑法规的检查中，执法人员的工作大多具有针对性。在每一个建筑项目中，检查的日期与施工的进展阶段总是相互结合，事先约好的。两国的情况相同。两国在建筑法规的检查过程中的区别是检查人员的多与少。可能是由于美国地方政府在建筑法规的执行中所涉及的范围较小，集中在技术指标上，每次检查都只有一个人。而我们在x市所观察的例子中，执法检查却是一个包括由四个专家和一个执法人员组成的小
       组进行的。这个人数上的区别可能是由检查范围的广泛性而造成的。
       在市容法规的执行中，情况就不同了。前面介绍的执法对象的群体性导致执法人员在执法时总是以小组为单位。在我们的观察中，这种小组式的执法行为确实有效。在一个违章设摊的例子中，摊主面对最初的三人小组仍是拒绝服从，而当更多的执法人员和一辆值勤的卡车(可以装载没收的财产)到达时才收摊离去。潜在的冲突性显而易见。x市的市容执法方式基本上是人海战术，违法的群体性导致了执法运作的群体性。美国丹尼森市的执法人员都是单人值勤，没有集体出巡的方式。根据丹尼森市执法部的工作人员介绍，一个执法人员就足够了。如有武力冲突(比如，公共场合酗酒；丹尼森市法典禁止在除了餐馆、酒吧之外的公共场合饮酒)，案子就应该由警察出面处理，进入法律程序。所以，案件的处理与执法人员的寡众无关。
       行政执法人员在执法中的态度和他们与被管理者之间的关系是两个我们比较感兴趣的问题。在建筑法规的执行中，两国的建筑法规检查人员都表现出十分职业化的工作态度。在我们的观察中，建筑法规检查与被检查的双方关系也表现出职业工作关系。在x市的例子中，由于施工的安全性达不到标准，检查组要求施工方暂时停工。施工方表示同意，没有不服从的表现。施工方表示“今后一定要按要求施工，你们的要求也是为我们好”。在丹尼森市的例子中，我们也观察到类似的情况。丹尼森市的建筑检查是依照一份标准的“检查项目单”(Inspection Schedule)。这份检查项目单上列有十九个需要检查的项目。在所有文件以及所需费用都齐备、颁发了许可证之后，双方按照施工进程将要检查的日子约定好。其中有一些项目的检查不需要施工方派人员陪同。可见双方之间有一定的信任程度，而且，执法过程具有较强的程序化。
       在比较建筑法规执行的情况时，我们发现一些具体运作上的差别。比如，丹尼森市的计算机系统中储存有“所有”社区中建筑工程的数据。建筑稽查员在进行现场访问之前对项目已经十分了解了。但在x市的例子中，安全检查小组首先进行的是检查所有的文件，包括各类许可证、图纸和其它各种审批文件。这就意味着在检查建筑工程具体施工情况之前，行政执法小组对项目并不了解，甚至对此项目是否得到许可证都还不清楚。我们将这种情况称为“信息断层”(Information Gaps)。在一个分散式的执法结构之下，这种信息断层十分影响执法的效率。但由于这个问题不是我们研究的重点，在此不进行详细讨论。
       但是，我们在对市容执法的观察中却看到不同的情况。在美国，我们很少见大规模的违反市容法规的现象，市民乱堆乱放的情况基本都是个别现象。在我们的观察中看到，有些餐馆在没有申请许可证的情况下，就在餐馆外面沿街摆放餐桌供顾客使用，这种案子都属于明知故犯，但双方还是十分有礼貌地商讨解决办法。最后决定让眼前的顾客用餐之后，再将桌椅撤掉。在另一个案子中，一家汽车经销商将其商店重新装修时的建筑废物堆放到远离他商店的一个地点。执法人员勒令这个经销商在一周之内将废物清除，经过一再的抵赖之后，经销商含含糊糊地答应要查一查，说“如果是我们的，我一定在一周内办到”。在这个约有二十分钟的过程中，执法人员的态度始终十分职业化，面有微笑，但口气却不容争辩，将几种可能的后果都向对方——讲述。经我们一周后的自行访查，那堆建筑废物已经不在了。这个例子支持我们在本文开始时提出的主张：法律的强制性与执法人员的态度是执法过程中两个不同的方面。
       我们在x市的随队观察得到的结果却大不相同。前面提到的那个违章设摊的业主，在看到更多的执法人员到来之前的态度十分不合作，语言中多有脏话。据接受面谈的执法人员介绍，他们经常遇到抗法的行为，群众没有法律意识。在执法人员处理案子时，周围围观的群众似乎是比较支持违法的摊贩。
       据我们的观察，前面提到的将财产视为执法对象的、“对物不对人”的做法似乎是造成双方对抗气氛的另一个主要原因。我们在国内媒体的报导中也常见到其它地区执法过程中，因执法人员没收、毁坏摊主的财产而带来的对抗性局面。这种对抗性伴随着执法对象的群体性，使得执法过程在某种程度上具有较高的、转向暴力抗法的危险倾向。
       我们在前面提到的分散式的执法组织形式对执法方式也有影响。比如，我们看到，执法人员对那些利用卡车进行违规贩卖的例子没有办法处理。原因是只有交通警察才有权力查处“汽车”的违法行为。
       我们在中国的实地观察中几乎没有看到警方和法庭的作用。按照正式程序，法院是法律得以实施的最后一道关口，但是法院的最终威慑力量却没有被体现出来。比如，按照程序处理违法灯箱牌匾问题，如果罚单下达后仍然无效果，执法人员可以请求法院强制执行。这一点与美国相同。但不同的是，x市的法院要向行政机关征收强制执行费，虽然法律规定执行费最后应当由被执行人缴纳，但大多数执行费用还是由行政机关自己消化了。由于本身的经费有限，执法机构便不太愿意求助于法院。在美国的行政执法中，警方和法院在起作用时是不会收费的。这似乎是一个很重要的区别。
       最后，两国执法方式中有一个明显的不同之处，那就是中国在执法中经常运用“运动式”(CampaignStyle)的方法，而美国在行政执法中却表现出持久的规范化。在我们对x市进行我们的研究时，正值x市在进行建筑安全大检查。这种运动式的检查方式对我们的研究可能会有影响，比如，我们所观察到的严格检查，是一种平时一贯的做法呢，还是在此运动中的特别做法?为此，我们做出的结论可能具有一定的不可靠性(Internal Validity)。
       执法效果
       由于我们进行的不是定量研究，所以我们无法将执法效果量化并进行评估。在美国的例子中，自2004年8月到2005年7月，市政府一共颁发了1799个建筑许可证，其中有41个住户(承包商)未取得许可证就非法开始他们的建筑项目。到本文脱稿时，41个例子中的16家承包商已经交纳罚款并结束了他们的工程，其余25家承包商交纳罚款，但项目还在进行中。如果我们按照这两个数字来计算“违章率”的话，结果为百分之2．2(2．2％)。有关x市的违章数据未能搜集到，一是受技术条件的局限，x市目前对建设项目尚没有实现网上办公和联网，没有计算机信息系统的支持，很难统计出确切数字；二是虽然没有确切数字，但还是应当有违章建设的案例，被采访单位不便说明。在中国，不是所有建筑工程都要申请领取施工许可证，除外的情况中国的建筑法规定了两种，一是“限额以下的小型工程”；一是“按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程”。除此之外，中国的“领导项目”比较多，这些“领导”项目本来应当领取施工许可证，但如果没有，执法人员也不便处理。所以中国的违章率可能比较大，但处理率比较低。就此看，承包商无证建筑并不是某国特有的现象。大量无证建筑的案例在某种程度上说明法的预防功能是有局限的。
       美国的建筑业中一大部分是在建造独户住房。无论是请承包商为自己盖房子，还是对承包商为别人建
       造房屋时，工程能否按期顺利进行，无论是对客户还是对承包商来讲都关系到双方的自身利益。所以，承包商十分具有“遵纪守法”的意识和动力。具体到施工质量的好坏，工程完成的期限，则有市场和买卖合同来进行限制，地方政府概不负责。这就是我们前面提到的执法范围的问题。但是，从技术指标上看，建筑法规的执法效果两国都是比较好的。比如，两个市政府的建筑执法人员，都可以在有严重违章的情况下使工程停下来。在x市的例子中，检查的最后评分为86．7分。这个似乎比较高的分数仍然未能达到标准。检查的结果是，检查组签署了《x市建设工程停工整改通知书》。
       我们在丹尼森市的例子中没有遇到执法人员将整个工程叫停的情况。但据介绍，如有违章的情况，一接到类似的停工通知，承包商是会停下来的。否则，法律和经济(罚款)的损失就会更大了。在近几年中，丹尼森市尚未出现大的建筑工程被叫停的例子。但是，相比之下，根据从网上可查到的文件看，x市却有很多起类似的例子，从全国各地网站中能查到的例子就更多了。虽然我们在此研究中无法将查到的例子与没被查到的例子做比较，但是，这么多被查处的例子也说明建筑法规预防的效果较差。
       两国在市容执法效果方面的差距更为明显。丹尼森市的执法人员每天仅工作八小时，一周五天，但执法效果很好。我们在随队观察之后，挑选了几个例子自行返回现场看执法效果，发现违法现象都已经被改正。而x市的某区市容执法队，经常是每天工作十二个小时以上，有时工作到深夜一点。办公室二十四小时运转，随时接收投诉，并立即可派人员赴现场。从这样长的工作时间看，工作的效率并不高。从观察中我们发现，违章摊贩基本是以“敌来我退，敌退我回”的游击战方式对待执法人员。为了制止重复违章的现象，执法人员采用了蹲堵式的持久战的方式。但由于执法人员不能进行二十四小时的现场监督，效果实际上并不好，执法人员自己也知道执法效果不甚理想。对一些有固定门脸的商贩，情况稍稍有改善。但这些店主都是当面不硬顶，敷衍了事，但事后不予以改正。
       我们的观察显示，在美国的丹尼森市，由于两种法规的执行都比较规范，所以建筑法规和市容法规的执行效果基本相同。x市的情况则不同。建筑法规的执行效果比市容法规的执行效果要好。三种可能的解释是：1)建筑法规的执行技术性较强，有具体的数字为依据。而且，处罚影响大。2)与建筑法规的执行相比，市容法规不具技术性，使得执行起来程序性较差。3)“对物不对人”的处罚原则，使得那些小本经营的摊贩有机会重复他们的违章行为。
       五、结论讨论
       本文在开始就介绍过，我们的研究属于开发性的。通过在两国进行的实地观察，我们对地方政府的行政执法过程有了一个比较完整的认识。特别是通过对两国执法过程进行比较，一些特点就更显得突出了。为便于讨论，我们利用一个模式将所观察到的特点加以总结。需要注意的是，虽然这个模式中所标示的关系看上去有因果关系的特征，但是我们没有打算通过这个模式来解释因果关系的意图。建设一个因果关系模式需要更大量的研究和对潜在因果关系的测量。我们这份研究仅仅是开始的第一步。
       这个模式包含以下五个主要部分：1)立法和执法的政治、经济和社会环境；2)立法过程；3)地方立法；4)执法过程；5)执法效果。
       首先，“立法和执法的政治、经济和社会环境”是我们研究对象的大背景。毫无疑问，这个大背景在很大程度上决定了地方立法的制定和执行方式。这个关系是政治学中一个常见的议题。我们的研究没有对这个大背景做过多的讨论。其次，“立法过程”和“地方立法”是两个执法研究中非常重要的部分，但在我们这个实证性研究中，我们没有就这两个部分搜集数据。有关这两个部分的讨论基本上是基于文献和有关文件的浏览。在图示中，我们用虚线来表示这三个非本文研究对象的部分。我们研究的对象主要是执法过程和执法效果。在以上的图示中用黑线表示。
       在这个模式中，我们将地方立法描述为一个动态过程。在这个过程中的每一个部分都与其它部分有互相影响的关系，这是任何一个系统的特征。为了便于讨论，我们将社会运作中对秩序、法规的需求当做这个动态过程的起点。然后，这个过程由立法过程到法规的形成，再到执法。前三个环节的效应最终被反映到执法效果。最后，执法效果又为其它三个部分提供了反馈。由于本文没有具体涉及反馈过程，我们用虚线表示。
       我们在这个模式中用椭圆形来代表立法过程、地方立法、执法过程和执法效果这四个主要组成部分的属性(Att曲utes)。将研究对象的属性加以定义是一个将抽象概念运作化的过程。我们对这些属性已经在上文比较详细地讨论了，下面仅仅是简单的总结。
       立法过程：民主参与式或者是“一言堂”式；执法对象的利益是否在立法过程中有所体现；
       地方立法本身的特点：技术性含量；是否有解释余地；立法的形式：法规还是政府规章；
       执法队伍的特点：教育程度；是否是专职政府雇员；技术水平高低，受培训的程度；群体性还是个体性；
       执法对象的特点：承包商或者小摊贩主，个人特征还是群体性特征；
       两方之间的关系：在我们的模式中，执法人员的态度和执法对象的态度构成三种对执法有影响的因素：1)执法对象对执法过程的影响；2)执法队伍对执法过程的影响；3)执法对象和执法队伍双方之间的关系对执法过程的影响。在我们的模式中，这三个因素分别对执法过程都有影响。这里的关系比较复杂。
       执法过程：漫游式还是有针对性；执法手段：对人还是对物；执法的程序性；执法对象是否有机会申诉；
       执法效果：预防效果；违规现象的重复性；反馈过程；
       法庭的作用：行政执法人员在多大程度上依赖法庭的支持。我们可以从两个方面看待法庭的作用：间接(以实线表示)和直接(以虚线表示)。从两国的情况看，法庭起作用的方式需要通过行政执法过程，这是间接的起作用方式。法庭本身并不直接介入行政执法管辖的范围。
       几个有价值的学术议题在我们的研究中浮现出来。
       第一，民主参与式的地方立法过程可能会有助于更有效地行政执法。我们通过对中美两市地方立法过程的比较发现，一个能代表社区各种利益的立法过程有助于社区对法规本身的理解，从而进一步提高执法行为的效率和法规本身的效力。
       第二，增强工会、商会这类行业组织在地方立法的制定过程中的作用会有助于地方立法的实施。在执法对象具有群体性特点时，工会和商会的作用就更为突出了。
       第三，将违章人员的财产定位为执法对象的宗旨应该加以重新考虑。这个问题虽然远远超出本文所涉及的范围，我们对运作层面的观察显示出“对物不对人”的执法手段构成了执法过程对抗性的转折点。在另一个方面，将其财产没收，但违章者人还在，转天再来，执法效果并不理想。
       第四，与美国的情况相比，中国地方立法(市容)执法对象具有群体性的特点。小商业、小摊贩主数量之大，构成了执法对象的群体性。而且，这个群体性有以下特点：
       一他们的店铺、摊位是他们生活的唯一来源
       弱势群体的社会地位
       文化程度低
       在地方立法和执法过程中没有“一席之地”
       在某种程度上受到群众的同情
       执法对象的这些属性构成了执法过程对抗性的温床。
       第五，与美国地方行政执法过程相比，在我们的执法过程中，法庭的作用尚未充分得到体现。提高法庭在行政执法中的作用会带来较好的执法效果。
       根据所搜集到的数据，我们基本做到了：1)提供了比较系统的概念；2)尝试性描述并定义了可将“地方立法执行”这一概念运作化的一系列变量；3)为将来的研究提出了几个命题。
       最后需要指出的一点是，我们发现中美两国地方政府在地方立法的执行中有一个明显的不同之处，那就是执法机构设置的方式：美国的集中式(centalized)和中国的分散式(Decenralized)。由于缺乏数据和理论上的支持，我们未能进一步对这个问题加以讨论和定义。比如，中国分散式的执法结构是因为中国人口基数过高吗?或者，两种结构的优缺点何在?我们只能将这个议题留给以后的研究了。
       [责任编辑：韩小风]