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       [关键词]非营利组织；社会政策
       [摘要]随着中国福利制度的转型，非营利组织在福利多元化中将扮演越来越重要的角色，它和政府也在不断互动中建构新的合作关系，而这种互动和建构必须在一定的制度背景和政策空间中进行，政府对非营刹组织制定的政策也直接影响其在社会福利框架中的位置及长远发展。所以，对非营利组织的政策分析应成为社会政策研究的重要议题。
       [中图分类号]C916
       [文献标识码]A
       [文章编号]1003—8353(2007)03—0032—06
       一、对非营利组织的政策分析应成为社会政策研究的重要议题
       随着社会经济体制改革进程的加快、社会福利社会化改革的进行，在我国社会生活中出现了大量的非营利组织。中国政府主管民间组织的登记管理机关在2005年3月底公布了一组数据：经过四级民政部门登记注册的社会团体共14．9万家，民办非企业单位共13．2万家，基金会共994家，合计一共是28．2万家。这仅仅是根据现行法规在民政部门登记注册的民间组织的情况。除此之外，学者们估计还存在大量没有按照政府要求进行民间组织登记注册的非营利组织，它们的详细数据由于没有确切的登记和统计而无法获取，保守的估计约有200--270万家。这些非营利组织在机构的数量、规模以及所提供的服务数量等方面都呈上升趋势，他们以专业化的社会服务在社会服务领域中的作用越来越重要，尤其在环保、扶贫、防治艾滋病、公共卫生、社区服务、慈善救助等领域取得了突出成就。
       20世纪90年代以来，随着中国福利制度的转型，非营利组织在福利多元化中将扮演越来越重要的角色，它和政府将在不断互动中建构新的合作关系，而这种互动和建构必须在一定的制度背景和政策空间中进行，政府对非营利组织制定的政策也直接影响其在社会福利框架中的位置及发展。所以对非营利组织的政策分析也应成为社会政策研究的重要议题。
       西方学术界对于社会政策的理解经历了不少变化，20世纪60、70年代的主流意见认为社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策，包括社会保险、社会救济、住房、教育等等。到了80年代，社会政策被理解为决定不同社会群体的资源、地位及权力的分配。90年代以来，社会政策在80年代的概念基础上进一步深化，从资源发展到社会关系(地位及权力)的分配，而这些分配影响到社会部门和经济部门之间的关系。在现代社会，只有国家(透过政府)才具有最后的权力去分配社会资源及社会关系。尽管研究者对社会政策概念的理解可能会有不同看法，但基本达成共识的一点是，社会政策是政府在某种社会价值的指导下为达到某种社会性目标而采取的社会性行动的总和。从政策的实践上看，政府的社会政策首先旨在向广大社会成员，尤其是弱势群体提供各种服务。服务的范围包含了教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等。政府正是通过一定的社会政策在这些社会服务领域建立运行规则、调动必要的资源以及建立相应的组织体系。政府对非营利组织的政策，表面上看不是直接指向社会成员某方面服务领域的政策，但正因为非营利组织作为执行社会政策的组织体系中的一部分与这些领域正在发生直接关联，或起着举足轻重的作用，所以这些政策实质上应属于政府在社会福利事务领域中的干预行动。
       本文将从政府对非营利组织的政策形成过程、现状、政策实施的结果和未来政策取向等方面展开分析。
       二、我国对非营利组织的政策形成过程及现状
       1．政策形成的过程
       新中国成立后，为了有效地管理已经存在的社团组织，1950年9月政务院颁布了第一部社团管理法规——《社会团体登记暂行办法》，“社会团体”随后成为中国此方面的主要用语。1951年3月，内务部制定了《社会团体登记暂行办法实施细则》。之后，由于“文化大革命”的影响，全国性社团和地方性社团都基本停止了活动，我国民间组织的发展一度陷于停滞状态，社团管理也并没有按照这一办法执行。从20世纪50年代到改革开放前的70年代，各类社团数目寥寥无几，50年代全国性社团只有44个，60年代也不到100个，地方性社团也只有大约6000个。从1968年到1988年的这20年里，实际上是实行各个部门分类审批和管理社团，甚至有些社团也在审批和管理社团，还有的社团未经任何部门的批准就成立并开展活动。
       改革开放后，政治经济体制改革为中国民间组织的蓬勃发展提供了契机。1988年国务院发布了《基金会管理办法》，1989年10月又发布了《社会团体登记管理条例》，该条例确定了对社团的双重管理制度。截止到1989年底，全国性社团已经发展到1600个，地方性社团达到20多万家。
       20世纪90年代初，伴随单位体制改革的进行，部分事业单位由原先国家兴办转为由私人或社会兴办，在政府与市场机制之外开始出现一种有别于“社会团体”的“民办事业单位”。1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，正式将社团组织类型称为“民办非企业单位”，与“社会团体”相并列。1998年10月国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，同时修订了《社会团体登记管理条例》。根据这两个条例，中国的民间组织包括社会团体和民办非企业单位两种。社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。而民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。二者的主要区别是前者是会员制组织，后者是非会员制。与此同时，民政部原社会团体管理局改为“民间组织管理局”，地方民政部门也新设或将社会团体管理部门改为“民间组织管理局”、“民间组织管理办”、“民间组织管理股”，民间组织于是成为“社会团体”和“民办非企业单位”的统称。2000年4月，民政部发布《取缔非法民间组织暂行办法》，民间组织开始正式用于规章的表述。
       2．对非营利组织的政策现状分析
       总体来说，我国对各类社会团体和民办非企业单位实行的是非常严格的控制型管理政策。
       首先，体现为限制性的准入政策，即对非营利组织的登记注册限制过多。根据我国目前规范民间组织登记管理的两个主要法规——《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位管。在成立登记时，发起人必须要向登记管理机关提交业务主管单位批准文件，即取得“行政合法性”后才能取得“法律合法性”。能否找到一个“主管单位”成为制约非营利组织能否取得合法身份首先要解决的问题。这种限制性政策还体现在较为严格的社团成立的准入条件。对成员人数、财产来源和数额、发起人和拟任负责人资格等方面提出较高的要求。例如，根据《社会团体登记管理条例》规定，社会团体必须具备50个以上的个人会员或者30个以上的团体会员，必须有固定的住所，必须有专职工作人员，必须有3万元(地方性团体)或者10万元(全国性团体)以上的活动资金，社会团体
       必须取得法人资格。1998年，《社会登记管理条例》重新修订后出台，对社会团体的定义趋宽泛，但仍坚持对社会团体必须有业务主管部门的要求。同时，对团体的活动场所、资金来源等硬件条件要求更加明确。
       其次，严格控制性的双重分级管理体制。所谓分级管理原则指的是对民间组织按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记、分级管理的原则。例如，根据分级管理的原则，成立一个全国性的非营利组织，得找一个国家部委级的主管单位，其难度之大可想而知。根据现行条例，对非营利组织实行登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制。登记管理机关负责组织的登记审批，指导检查监督组织的各项活动，依法查处违纪行为。业务管理机关承担组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务与人事管理、对外交往以及活动开展等。然而在实际操作中，业务主管单位对民间组织的成立所进行的实质审查仅仅是“初审”而已，登记管理部门仍然要独立进行实质性审查。任何一方不同意，民间组织都不能合法成立。所以，这种双重管理体制又可以被称为“双重许可主义”。
       再次，政府针对非营利组织的具体管理措施的立法远远滞后于非营利组织的发展，包括非营利组织管理、财务和税务管理、募捐和捐助政策、对志愿者及其活动的社会认可、对民间组织的评价与监督体系等方面都没有建立有效的规章制度。例如，对社会中介组织的管理主要依据一些行政法规和部门规章，相当一部分行政法规和规章对中介组织的宏观发展、微观管理缺乏必要的规范和法律制度的合理安排；一些重要的中介领域还缺乏必要的法律来规范，如代理组织、劳动中介等；从现有的关于中介组织管理的法律依据上看，往往散落在各个法律文件之中，仅有原则性规定，但缺少操作性，即使有了可操作性的法律条款，也由于执法力度不够，丧失了法律管理规范应有的威慑作用。又如按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》(1999)的规定，公司和其他企业、自然人和个体工商户捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定分别享受企业、个人所得税方面的优惠。但对于如何具体实施企业所得税和个人所得税的优惠、优惠到什么程度、国家财政部门和税务部门对于这种优惠是否认可，捐赠法都没有给予具体规定，而且在实际的操作中政策规定常常表现得过于刚性，不够灵活。因此，捐赠法更多的是表明了国家对于组织和个人向公益事业的捐赠行为的一种肯定和鼓励的态度。由于缺少具体的实施细则，真正按照捐赠法执行的情况相当少。
       最后，政府对非营利组织的管理政策还体现在对社会团体进行持续性的审核和清理整顿。除已登记社团每年要进行主管单位预审和登记管理部门的审查外，政府还不定期地对社团进行全国性的清理整顿工作。建国以来，政府对社团进行三次较大的清理整顿，分别开始于1951年、1990年和1997年。这三次大型的清理整顿活动同政府颁布的三部管理社团的重要法规密切相关。例如，从1997年4月到2000年12月，中国社团经历了第三次大规模的清理整顿。经过这次整顿，全国社会团体总数由近20万个减至13．6万个，其中注销4．7万个，撤销1．2万个，全国性社会团体由1849个减为1500多个。1999年为配合社会整顿清查工作，国务院颁布了《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》和《关于民办非企业单位复查登记工作意见》等法规和行政规定。
       三、对非营利组织的政策实施导致的结果
       1．非营利组织发展正遭遇合法性的困境
       非营利组织发展正遭遇合法性的困境，即一方面大量的各种形式的非营利组织存在于现行政策框架和政府监管视野之外，以一种“社会的合法性”存在；另一方面获得“行政合法性”的非营利组织又面临“社会合法性”不足的问题。
       由于我国在民间组织登记注册方面设立严格的门槛限制，使得公民自发的结社愿望和要求难以通过法规设定的合法渠道加以实现，大量的非营利组织只好想方设法避开条例规定，以其它各种方式得到党政机关认可和社会认可。在中国，通过民政部门登记注册成为民间组织，并不是非营利组织获得合法性的唯一途径，在教育、卫生、文化、体育、科技、农业、劳动和社会保障、环境保护、扶贫开发、社会福利、新闻出版等许多民间公益活动比较集中的领域里，相应的政府职能部门都有一定的权限进行审批和认可，地方各级政府在这方面的权限更大一些。除此以外，党的系统和人大、政协系统，以及人民团体系统，也都在不同程度地与非营利组织开展合作，并为它们提供各种合法性支持。它们活跃在社会生活各个方面，虽然没能获准登记成为民间组织，但却以各种方式得到党政机关的认可或者支持，获得了事实上的社会合法性并争取到大量的资源，在社会生活中扮演着重要的“民间公益者”角色。这些体制外的非营利组织获得“社会的合法性”支持，找到自身的生存空间，但是同时也由于这种条块分割或者体制特征，使得它们无法作为一个整体受到法律政策的规制和必要的监管，并难于享受政府在财政和税收上应当给予这个部门的必要的支持和优惠。
       根据我国现有的社团管理法规要求，成立社会组织时，必须通过一个行业行政主管部门的审批注册，即先取得“行政合法性”后“非营利部门”才有可能出现，其组织的发展、权力的行使与真正意义上的非营利部门有着很大的差别，进而不得不面临这“社会合法性”的挑战。假如非营利部门在某一行政部门中注册，那么必然要遵循其行政部门的法规，一定程度上受其行政权力的影响。“社会合法性”不足使得很多非营利部门处于一个半官方、半民间、半社会的尴尬地位，不但职能混乱，甚至在职权行使上也容易造成错位。
       2．导致中国非营利组织的双重性格：官民二重性的形成
       1989年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，确定了对非营利组织的双重管理制度。1998年10月的修订版则进一步强化了该体制。在这种制度框架下，我国非营利组织形成独具特色的双重性格：官民二重性或者说非政府组织的政府性。这种双重性体现在合法登记的社会团体和民办非企业单位不是半官半民的组织就是准政府机构，带着浓厚的官办和行政化色彩，缺乏非营利组织应有的民间性、自主性和志愿性。
       其一，通过获取自上而下的资源建立和发展起来的非营利组织，或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要资源来源于党政机关，且在观念、组织、职能、活动方式和管理体制上都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。“双重分级管理”政策规定实际的具体管理由所挂靠单位负责，挂靠单位则可以利用归属管理的非营利组织，将一些与本部门相关但又不便于本部门具体操办的事宜移交给非营利组织去办，并从中获得可能的收益。这样一种微妙的联带关系，使得业务主管单位往往成为非营利组织的庇护人和资源的提供者(如一些国家的项目资金可以直接拨划给其主管的非营利组织)。这样，大多数非营利组织扮演着政府延伸机构(或附属、助手)的角色，两者之间更多是依附关系而非真正意义上的合作关系。
       
       其二，自下而上建立的非营利组织也具有这种双重性。由于挂靠在业务主管单位，而制度设计上的路径依赖和行政机构的传统作风也必然对非营利组织的有效自治造成种种障碍。许多业务主管单位对民间自发建立的非营利组织的日常管理，主要还不是制定社团的活动规范，也不是监督规范实施情况，而是直接干预、参与甚至是“操持”社团的一切活动。业务主管部门不是以立法者和执法者的身份出现，相反倒成了法规调整的对象。这样一种管理方式，在很大程度上剥夺了社团的自治性，社团应有的民间性所剩无几，官方性则显得极为浓厚。
       3．限制非营利组织的实际作为，使其作用难以发挥
       当代非营利组织主要以两种方式在社会服务领域中发挥作用。第一种方式是以中介组织的方式介入。所谓“中介组织”，是指在社会服务所需资金的筹集和分配中担当中介作用的组织。社会服务的资源来自于社会中各类组织和个人，但需要通过一定的组织来筹集和分配各种资源。另一种介入方式是直接提供社会服务。但是在现行的政策框架下，非营利组织的实际作为受到很大限制，作用难以得到真正发挥。
       第一，使民间组织进入社会事业领域的成本过高。由于政策限制，大量的非营利组织不选择在民政部门注册登记，而选择了在工商部门登记。因为根据目前我国的《公司法》，国家对公司管理的行政干预相对较少，相对比较独立自主，所以在运作管理上很少受到行政干预，保持了“非政府性”，成为所谓“非营利”的企业。但是这样的做法造成了民间组织在财税、票据、土地、社保等方面的不公平，失去了享受一些优惠政策的权利，从而需要较高成本才能进入到社会事业领域。
       第二，削弱了中国非营利组织动员社会资源的能力，难以发挥其在福利多元化趋势下应具有的资源提供者与资源需要者之间的中介作用。按照前述分析，对非营利组织较高的门槛限制政策，使大部分非营利组织像一盘散沙，以“非法”状态存在，所以他们所需的资源只能来自予民间，而“由于来自于私人慈善机构的捐献在地方和民间资源匮乏的发展中国家是十分有限的，因此其主要资源仍然需要来自于政府”。对于我国这样一个发展中国家，有限的福利资金很难再分给还没有真正纳入政府福利体系的民间组织。另外，由于捐赠法具体实施细则的欠缺，也极大地挫伤了社会成员的捐赠积极性。
       第三，由于对非营利组织的具体管理措施的立法上的滞后，导致其发展过程中目标的位移，难于在社会生活中发挥很大的作用。例如由于税收制度的不完善，有些非营利组织利用经营性收入的免税政策谋取私利。在筹集资金的过程中，有的非营利组织“花钱是为了申请到更多的钱，而得到的钱又为了以基金会满意的方式花出去。”“通过不断地拿钱花钱，会使其组织内部人员也相应地获得各种利益，甚至有的民间组织利用被援助、被救济者的痛苦作招牌来换取社会更多的赞助，为了得到更多的赞助而有意不去彻底削除他们的痛苦。”
       由于非营利组织难于动员大量的社会资源，有些非营利组织甚至在活动过程中谋取私利，致使非营利组织合法性地位难于在整体上得到普遍认可。个别谋私的非营利组织经过媒体报道后，甚至使社会成员产生“民间组织无用论”的看法，导致其组织的社会公信力降低，进一步制约了其社会作用的发挥，这样就形成一个恶性循环。这种恶性循环势必影响非营利组织的长远发展。
       四、将来的政策取向及具体的政策建议
       1．将来的政策取向：从控制型管理走向合作型管理
       通过上述对非营利组织政策现状及实施导致的结果的分析，我们可看出，从建国初期相关法规的抑制、清理和禁止的政策取向转为20世纪90年代末期的监督、审查和指导，政府对非营利组织采取的是严格的控制型管理方式。通过严格的门槛限制和双重分级管理将非营利组织(民间组织)纳入党政控制体系和服务体系。
       制度性机制的规范和约束与当前的非营利组织发展需要是很不一致的。我国目前对于非营利组织的政策框架，是在公有制和计划经济体制开始建立的背景下形成的，政府在经济和社会事务方面的行动不是“干预”而是“包揽”，即所有的经济与市场事务都是由政府来安排。在这种制度下，政府所面临的最基本问题是如何建立一套经济和社会服务的体制，即如何安排在经济与社会服务方面的制度与组织体系，而不是确定政府行动的界限与范围。随着经济体制改革的推进和政府职能与行为方式的逐步转变，各种民间组织特别是社会中介组织的成长壮大，开始积极作为以填补政府退出后留下的活动空间，在社会服务领域中承担重要角色并发挥越来越重要的作用。在社会福利多元化的发展趋势下，一方面政府已不再是社会福利的唯一传输者；另一方面，面对社会福利需求大于供给的矛盾问题的凸显，政府对非营利组织寄予一定的期望。通过前述分析，我们可看出，在计划经济体制时期确立的对非营利组织的政策空间中，非营利组织的发展举步维艰。对于政府与企业之外“第三部门”的现代化，上述政策若不作出重大调整，则阶段性的做法被长期运用，将会阻碍中国现代化的推进。
       未来的政策取向应是从控制型管理走向合作型的管理。合作指的是福利多元化趋势中，政府与非营利组织将在渐进的互动中建构一种新型的合作伙伴关系。在建构的过程中，政府要对非营利组织进行培育、引导。政府管理的目的也并非像过去一样应对社团的“政治挑战性”，而是通过各种规章制度的建立规范社团发展，使之更加规范运作以为社会服务。新的政策安排不仅要有利于政府有效监管，更重要的是有助于我国非营利组织的长期可持续发展。
       政策取向的调整也意味着政府角色的转变。按照诺斯对制度渐进变迁中的路径依赖性，初始的选择会限制现有制度选择的集合，使得制度变迁沿着原有的路径和既定方向前进。对于中国这样一个后发外生型的现代化国家，更多专业非营利组织的产生方式不是内生型的，而是在政府的扶持或直接操纵下诞生的，对政府存在“体制依赖”。政府在制度安排的基本框架的确立上起着决定性作用。所以，在以后的改革中，政府将承担起培育者、扶持者的角色，而不是控制型的家长角色，并逐步实现对非营利组织的授权。温家宝总理在2005年的政府工作报告中也强调要坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。在社会福利需求大于社会供给的现实背景下，政府开始意识到与其总是在许多应该做的事务中选择最重要的来重点或优先解决，不如改变解决思路，顺应社会福利提供主体多元化的趋势，加大对非营利组织发展的支持。
       2．具体的政策建议
       第一，制定一部非营利组织的基本法和相关法律，以完善非营利组织法律体系。这一基本法的主要内容应当包括：重申《宪法》规定的公民结社权利；明确登记注册是公民实现结社权的法律形式；通过登记注册赋予民间非营利组织以法人或其它合法地位；对合法的民间非营利组织提供财政税收上的优惠政策；对各种民间非营利组织加以法律上分类，并定义和区分不同分类的法规政策；认识与承认那些未经登记或按现行政策难以登记的民间非营利组织的起码生存空间，而从法律和政策上对其活动进行规范和制约等等。
       第二，改革现行的非营利组织的登记许可制度，努力构建一个建立在科学分类和分层基础上、包括备案注册——登记认可——公益认定的三级民间组织准入制度。首先对所有的非营利组织搭建一个进行普遍备案的注册平台，通过备案注册获取民间组织的基本信息，并赋予非营利组织以最基本的合法形式；其次，对于满足特定条件的非营利组织实行具有强制性的登记许可制度。所谓特定条件包括：限定的活动领域、限定的资金规模、限定的会员人数、限定的活动地域等，对于满足这些限定条件的民间组织搭建一个进行特定民间组织登记和认可的制度平台，由国家授权的监管机关根据相关法规进行受理、分类、登记并予以认可。经过认可的民间组织成为特定的民间组织法人，一方面以特定的法人形式获得相应的法律保障并享有相应的政策待遇，另一方面作为特定法人接受监管机关较为严格的监管和社会监督；最后，对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的非营利组织，在上述非营利组织登记许可制度之上，实行更加严格的公益法人认定制度。国家在公益法人认定上掌握严格的政策标准和导向，对于认定成为公益法人的民间组织，一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇，另一方面进行更为严格和规范的行政监管及社会监督。
       第三，改革现行登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制，在现行民间组织管理局的基础上成立独立的非营利组织监管委员会，统一行使对非营利组织的备案、登记和监管的职能，充分考虑一部分从事教育、卫生、环保、社会福利等公共服务的非营利组织的专业要求，由相应的业务部门或政府授权的中介组织进行资质认证和必要的业务指导。
       第四，借鉴国外的成功经验，鼓励地方各级政府或政府相关部门与有关的民间公益组织之间签署合作协议，促进各级政府和非营利组织之间构建合作伙伴关系，努力规范政府的行为，同时推进各级政府逐步在更多领域的公共服务上通过政府采购或委托，与非营利组织之间开展广泛的合作，为它们提供更多的资金支持并给予必要的税收等方面的优惠，同时逐步建立健全相应的公益评估和社会监督体系。
       [责任编辑：韩小凤]