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       [关键词]配置；城市；土地资源
       [摘要]现代城市学揭示的城市发展一般规律之一是，城市价值的发现过程，即是土地价值的重新发现；城市价值经由土地价值来表达；土地资源节约的关键在于土地空间的合理配置。创新中国城市的土地资源配置模式，从根本上说，就是创新土地节约集约利用模式。在创新土地资源配置模式的过程中，通过市场实现土地资源配置的“三统一”；提高土地资源配置管理水平。
       [中图分类号]F293．2
       [文献标识码]A
       [文章编号]1003—8353(2007)02—0090—06
       21世纪中国经济的竞争力决定于城市及城市群构筑的经济圈，城市及城市群发展的第一空间是土地。作为城市承载物的土地，如果得不到合理利用和配置，就会迟滞城市化发展的步伐。现代城市学揭示的城市发展一般规律之一是，城市价值的发现过程，即是土地价值的重新发现；城市价值经由土地价值来表达；土地资源节约的关键在于土地空间的合理配置。城市土地资源如何配置成为现代城市发展的重大课题。
       一、城市土地资源配置现状及发展趋向
       我国国土面积960万平方公里，是世界上拥有国土面积最大的国家之一。拥有660个建制市，行政区划面积达4665126平方公里，占国土面积的48.6％，土地资源配置现状如下：
       ——建制市拥有国土面积466.5万平方公里，市区面积达56.5万平方公里，占国土面积的5.9％；建成区面积30406平方公里，占国土面积的0.3％，占城市市区面积的5.4％；市辖区城市建设用地面积23267平方公里，占城市国土面积的0.5％。全国居住、企业、交通占地面积为国土面积的7％；城市实有房屋建筑面积149.1亿平方米，实有住宅面积96.2亿平方米。
       ——我国现有耕地面积142.94万平方公里(18.31亿亩)，占国土面积的14.9％，其中粮食种植面积占耕地面积72.9％；林地面积125万平方公里，占国土面积的13.0％；草地290万平方公里，占国土面积的30.2％。三项合计占国土面积的58.1％。
       ——我国具有复杂多样的土地资源，戈壁占5.8％，沙漠占6.3％，冰川与永久积雪占0.5％，石质裸岩占4.8％，沙漠化土地占1.8％，寒漠占1.6％，沼泽占1.1％，内陆水域占2.8％，八项合计达24.7％。
       ——我国限制开发和禁止开发的区域面积约占国土面积的25％，其中红线内的禁止开发的区域面积占国土面积的11.49％。2005年末统计，全国有湿地面积38.5万平方公里，占国土面积的4％；共批准国家级生态示范区166个；国家地质公园当年批准53个，累计达138个；自然保护区达到2349个，其中国家级自然保护区243个，自然保护区面积149.95万平方公里，占国土面积的15％。
       从未来中国经济社会发展看，土地资源配置趋势呈如下特点。
       1．国家将继续强化土地资源开发的管理，通过法律法规明确开发与保护的范围。“十一五”规划纲要根据资源承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。
       尤其是将加大保护耕地的力度，我国目前人均耕地到2005年10月31日止，已由上年的1.41亩降为1.4亩，仅为加拿大的1/18，印度的1/2，全国有664个市县的人均耕地不到联合国认定的0.8亩的警戒线，而且我国耕地的候补资源紧缺，可开发的耕地资源还不到1亿亩。面对土地资源紧缺的状况，必须加大保护耕地的力度。
       2．禁止开发的区域将呈增多的趋势。“十一五”规划纲要国家明确禁止开发的区域：国家级自然保护区243个，面积89.44万平方公里，占国土面积的9.32％；世界文化自然遗产31处；国家重点风景名胜区187个，面积9.27万平方公里，占国土面积的0.97％；国家森林公园565个，面积11万平方公里，占国土面积的1.15％；国家地质公园，面积0.48万平方公里，占国土面积的0.05％。
       3．限制开发的区域将采取更加严厉的保护措施。对违规者将给以更加严厉的治理。“十一五”规划纲要国家明确限制开发的区域达22处。这些区域是：大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区、川滇森林生态及生物多样性功能区、秦巴生物多样性功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、新疆阿尔泰山地森林生态功能区、青海三江源草原草甸湿地生态功能区、新疆塔里木河荒漠生态功能区、新疆阿尔金草原荒漠生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区、东北三江平原湿地生态功能区、苏北沿海湿地生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区、甘南湿地生态功能区、川滇干热河谷生态功能区、内蒙古呼伦贝尔草原沙漠化防治区、内蒙古科尔沁沙漠化防治区、内蒙古浑善达克沙漠化防治区、毛乌素沙漠化防治区、黄土高原丘陵沟渠水土流失防治区、大别山土壤侵蚀防治区、桂黔滇等喀斯特石漠化防治区。
       4．“大土地”理念治理下，越来越多的向蓝色国土(海洋)、地下空间、太空等拓展人类新的生存与发展空间。中国蓝色国土达470余平方公里，相当于陆域国土面积的49％，沿海地区展现出向海要田、扩大土地面积的前景。
       5．鉴于我国复杂多样的土地资源，扩大利用的后备土地资源极为有限，城市市区土地供应日趋偏紧。面对有限的土地资源与人类无限的需求欲望的矛盾，改革城市空间发展方式，形成以中心城市——次中心城市——城镇新的城市空间发展方式，势所必然。
       二、创新土地资源配置模式
       创新中国城市的土地资源配置模式，从根本上说，就是创新土地节约集约利用模式。
       (一)坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展
       在突出抓好区域中心城市建设的同时，加快发展与之配套的卫星城、中心镇、中心村、形成中心城市——卫星城——中心镇——中心村网络型城镇体系。在城镇化过程中，要始终注意发挥市场对土地资源配置的基础性作用。在未来一个相当长的时期里，在市场力量的作用下，资本和劳动力仍将向城市集中；农村中素质高的劳动力会更多地向城市流动。投资者将注意资本的聚集效应和专业化分工效益，把资本投向适当的城市。
       城市化过程中土地的价格会上升，实践需要一个相对健全的市场机制，特别是有合理的土地产权基础和收入分配机制，以促进每个区域形成土地的平衡价格，从而实现土地利用的节约。从以往的实践看，劳动力流动渠道的阻塞和土地定价不合理始终是影响我国城镇化健康发展的难题，解决这个难题的主要办法是尊重市场规律，让市场在资源配置中发挥基础性作用。
       (二)通过严格筛选项目供地，合理确定和严格执行建设项目的容积率、用地标准等措施，促进土地节约集约利用
       城市土地利用总体规划体现的第一原则是土地节约集约利用。我们既要看到我国人口密度仍然低于许
       多国家的现状，又要看到我国土地资源的自然状况，要把促进土地节约集约利用作为长期不可动摇的国策。在实践中要通过制度和科学手段，制定单位土地面积产出率标准，以此作为重要的考核指标。要按照标准进行商品房建设，对超出容积率标准的部分加收超标费。
       促进土地节约集约利用，城市要创新规划管理，实现规划“精耕细作”，实行“一对一”的定点规划，从根本上改革平面规划制度方法，确立立体式规划制度方法，最大限度地配置以土地为支轴的使用空间，提高土地复合使用水平。随着人类认识世界和改造世界能力的不断增强，人类通过促进土地资源节约集约利用模式的不断完善，有限的土地资源是能够满足人类不断增长的消费与生产的需求。
       (三)引导和鼓励向空中发展，充分利用城市地下空间，建造生活和生产设施
       要看到中国土地利用存在的弊端之一是，盲目采用西方的花园城市概念。中国没有像加拿大、澳大利亚、俄罗斯这些国家那样的人口与土地比例，因此我们不能采用西方的花园城市概念，这与我国的国情不相符合，也与中国人口和土地的比例不能相配。从我国大城市看，要从平面规划转向空间规划，适度规划建设高层区，向空中要景观、要空间、要效益、要人居环境。城市主城区地下空间布局结构将以规划的地铁和城市主干道网络为骨架，以中心广场、山体、商业中心、地铁车站、主干道交叉点以及大型公共设施为节点，形成网络状的地下空间开发利用体系。
       (四)现代城市商贸布局要本着节省人力、节省资源、节省土地的原则，以服务人口的数量、购买力等为基本依据，确立定位和规模
       城市是一部生活机器，其最高效率应该是节省人力、节省资源、节省土地，商贸布局是城市土地资源配置的有机组成部分。传统的商业区是带状的，而现代的商业区则应该是块状的。传统的带状商业地带，距离拉得较长，商业效益不佳，车辆经过时降低速度或沿路停泊，减低了可用的车行道容积，容易造成交通阻塞，地面使用效率很低。
       在城市商贸布局上，特别要重视交通线衍生经济线，发展城市交通枢纽型商业。城市交通枢纽型商业作为节约用地的模式，最早的雏形是东京上野和须田町地铁车站地下街。到了上世纪80年代，城市轨道交通在世界各大城市快速发展，不仅推动轨道交通自身作为一个特定产业发展，还带动城市布局、相关产业，尤其是商业的协同发展。仅日本在上世纪80年代，就有21个城市建成各种地下街77处，总建筑面积超过120万平方米。
       作为寸土寸金的我国香港机场快线青衣站就是利用公共交通枢纽的建设，成功地将青衣站转化为港岛的商业活动中心，国际业界称之为“地铁＋物业”的集约用地发展模式。
       三、土地资源配置实现“三统一”
       在创新土地资源配置模式的过程中，提高宏观调控水平，通过市场实现土地资源配置的“三统一”。
       (一)城市营运与土地调控的统一
       从社会生产的物质运动和生产要素配置角度看，通过土地价值的最大化实现，土地确实具有重要的调控作用；土地价值与城市价值获得统一时，地产商在城市投资和建设中起着无可替代的作用。中国城市化进程正处于加速增长周期之中。城市数量在未来很短的时间里迅速增多，城市或城市群之间的竞争将会日益激烈，现有的城市格局将重新洗牌，无论是重量级的大城市，还是数以百计的中小城市，都面临着调整自身定位，自谋发展的战略问题。在确立和落实城市发展战略时，要看到目前存在的突出问题是，应当保护的土地落实保护的措施不力；应当开发的土地配置水平不高，这就必须实现城市营运与土地调控作用的统一。这种统一既要看到按照市场规律，推进城市营运的主要目标之一是，释放城市土地资产的巨大潜能，使城市土地资产不断增值，从而使城市不断增值，大连是城市营运成功的典例；又要看到必须最大限度的合理配置土地，以追求土地价值的最大化。
       市场经济条件下的社会生产是物质运动与价值运动的统一，物质交换通过价值交换实现。在社会价值运动中，土地扮演十分重要的角色，这个角色就是地租的分配，地租是调控市场经济关系的重要杠杆。在社会生产的物质运动中，政府通过控制土地利用，发挥地租杠杆的作用，来调控生产要素的配置；在社会生产的价值运动中，政府运用地租杠杆的手段，通过合理分配土地收益，来调节生产、交换与消费关系。
       实现城市营运与土地调控的统一，严格土地用途管制，从严控制新增建设用地，坚持能不用地的不用地，能盘活存量的不用增量，能用劣地的不用好地，能少用地的不多用地。凡没有落实补充耕地方案的，坚决不批地；凡不符合调整和占用基本农田条件的建设项目一律不审核；对符合法律规定确需占用耕地和基本农田的非农建设项目，实行先补划后报批。凡国家和省重点工程建设，确需占用基本农田的，均依法调整土地利用总体规划和依法报批，并由国土资源部门和农业部门实地调查，拟定基本农田调整补划方案，严格按要求进行调整补划。
       山东省通过建立严格的耕地保护目标责任制和耕地占用审批管理制度，实行耕地“占一补一”制度，2005年全省共划定基本农田保护面积667.16万公顷，基本农田保护率保持在87％，连续五年实现了耕地占补平衡。2001－2005年山东大力开发耕地后备资源，加大土地开发整理复垦力度，五年来全省累计投入资金80多亿元，共开发整理复垦土地400多万亩，增加耕地面积219万亩。
       (二)房地产发展与土地资源配置的统一
       1979年改革开放前，我国几乎没有房地产业。改革开放后，随着住房体制改革和住房商品化，房地产业得到了较快的发展。20世纪90年代以来，房地产投资在我国经济和投资增长中起到了重要作用。1990年后，房地产业一直是我国经济发展的热点，对我国经济保持高速增长起到了重要的支撑作用，目前我国房地产开发商约有3万户。21世纪是人类经济和社会文明迅速发展的时期，房地产业必将成为我国经济的支柱产业之一。房地产业的发展始终和土地资源的配置紧密地连在一起。目前，房地产业以协议方式获得经营性土地使用权已彻底成为历史，从2004年8月31日始，只能通过公开的招、拍、挂等出让方式获得一级市场经营性土地使用权。房地产业的发展面临着新的挑战和机遇。
       ——要正确认识房地产业在国民经济发展中的位置。在国家制定的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，对住房建设和房地产业的发展提出了明确的要求。从实践看，2000年我国城镇居民为4．58亿人，人均住房建筑面积19.8平方米，到2005年，我国的城镇人口达到5.4亿人，按平均每人22平方米建筑面积计算，“十五”期间增加住房建筑面积28.12亿平方米；如果原有旧住宅每年按4％的比例拆迁重建，5年合计20％，总面积为18.14亿平方米；两者合计，“十五”时期新建住宅46.26亿平方米。按2000年城镇商品住宅平均每平方米造价1000元计算，“十五”计划时期的5年中，仅城镇商品住宅的建设投资就达到46260亿元。按商品住宅占商品房面积的85％(1996—2000年平均数)计算，5年中城镇竣工商品房54.42亿平方米；
       按2000年商品房平均每平方米造价1139元计算，5年中商品房建设投资总额达到61984亿元。按国家计划，“十五”时期全社会固定资产投资总额大约为221064亿元，商品房投资占其28.0％，表明房地产业在经济社会发展中占据重要的位置。
       ——要正确制定政府鼓励房地产商开发经济适用房和一般商品房的政策。现阶段在广大居民的收入还不高的状况下，经济适用房是大多数居民的购房目标。国家和各地政府应保证经济适用房的建设规模，并继续在资金供给、税收、土地批租等方面支持经济适用房的建设，努力降低其建设成本和售价。要制定合理和有效的拆迁旧房、发展商品房的政策，鼓励房地产商把更多的精力投入到拆旧建新中去。要通过政策诱导，对房地产开发用地供应结构进行调整，严格限制低密度、大套型住房的土地供应；严控别墅类房地产开发项目的土地供应，某个时期要完全停止别墅类房地产开发项目的土地供应。
       ——要正确划定用地范围与标准。在抓住实施跨越式发展机遇的今天，“缺地”与“缺电”一样，成为各地地方政府最为头疼的问题。在缺地的情况下，城市既要实施严格的土地保护制度，又要实现跨越式发展，解决这个矛盾，一要在土地资源稀缺的情况下，城市产业的选择应该与当地的动态优势和静态优势密切的结合起来。二要制定符合国情的标准。以人均用地标准与城市人口规模来确定城市用地规模，有其自身的优点，但它也忽略了城市的生产特性以及城市间的职能性差异。一个值得探讨的研究角度是，将城市用地大体上分为农业生产性用地与非农业生产性用地；分为生产性用地与非生产性用地；分为建设性用地与居住性用地，并分别确定其用地规模，在此基础上得出城市工业、商贸、房地产等与社会事业发展的用地总规模。三要认真反思长期存在的简单追求政绩，而把非耕地划为耕地的做法，制定正确的政策，把应当开发的非耕地、特别是荒地都充分开发出来，实现土地资源合理配置。
       ——正确规范与房地产业发展配套的交易市场、中介机构的活动。目前房地产一级市场仍存在不规范、个别交易秩序混乱的现象；二级市场在许多地区尚没有建立，就是一些已有二级市场的地区，也缺乏合理的交易规则；与房地产开发和交易有关的土地和资产评估机构、房地产经纪人事务所、会计师事务所、律师事务所、贷款担保机构等等，不但数量不足，而且许多中介机构对房地产业务不熟悉，难以承担房地产业务。还有对中介机构缺乏严格的资质评估和规范的行业管理。
       ——要制定合理的房地产土地占用税制度。如规定占用一套住房的免税，占用第二套或更多套住房的要缴税，或规定人均占用标准平方米住房的不缴税，超过面积的就要缴税，这既可以增加财政收入，又能有效地抑制房地产泡沫。 　
       (三)工业化与保护土地的统一
       中国正处于大规模推进工业化和城市化的历史进程中。在这个进程中，大量占用耕地和中国人多地少的现实形成强烈的矛盾。现在的问题是，地方政府为了发展工业经济，不得不以优惠的条件吸引投资，而降低地价自然成为主要的优惠手段。企业家正是看到这一点，以土地价格作为谈判的筹码，不断向地方政府施加压力。比如投资1亿元的项目，可能占用土地100亩就足够了，企业家会提出要200亩甚至更多。如果地方政府不能满足其要求，企业家就会以其他区域答应给200亩甚至更多为理由，要挟搬到其他区域。这就是企业大量圈占耕地而地方政府无能为力的基本原因。
       要真正解决企业大量圈占耕地问题，应当建立企业用地自我约束的机制。建立这样一种机制的最有效办法就是调整完善土地占用税制度，不管生产与否，只要占用土地都要缴税，而且确定的土地占用税率，要保证土地增值收益赶不上土地占用税税收。这样企业家就会从企业效益角度出发，可以少圈占土地的就不会多占土地，可以建多层的厂房就不会只建一层厂房。现在土地占用税是有的，但属于地方税种，而且税率较低，按大、中、小城市不同和城乡不同而采取不同的税率。要把土地占用税从地方税划归中央税，并大幅度提高税率。比如提高到每平方米每年10元以上。按此标准计算，1平方公里用地每年就可征收土地占用税1000万元，10000平方公里就可征收1000亿元。
       工业用地招拍挂是我国土地使用制度改革和要素市场建设的又一重大突破。在土地利用实践中，工业用地约占土地供应总量的60％—80％。工业用地市场性流转，已成为事关我国土地改革成败的关键节点之一。
       四、提高土地资源配置管理水平
       土地资源配置是一项系统、科学的工程，城市要最大限度地实现土地资源的合理配置，必须提高管理水平。
       (一)制定科学的城市土地利用总体规划
       土地利用总体规划是在较长时间、较大范围内，按照国民经济发展需要，以及土地本身的适宜性，在时间和空间上，在国民经济各部门之间分配土地，并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排、调整结构、合理布局的土地利用的战略性和控制性规划。它属于土地利用规划的宏观层次，决定和制约着其他各个层次的土地利用和规划，是土地利用规划的骨架。
       编制全国土地利用总体规划的同时，城市要编制符合实际的土地利用规划。虽然我国每五年都制定全国性的经济社会发展纲要，用于指导各地区的经济社会发展，但它缺乏在空间上指明我国国土开发的目标、方向和开发方式。各地区在发展过程中更多地是按照全国的经济发展指标来制定自己的发展战略和规划，而很难考虑到自身在全国总体布局中的分工和定位，因此出现了诸多区域战略雷同、产业规划缺乏特色、环境污染得不到有效治理以及不合理重复建设等问题。城市编制符合实际的土地利用规划，可以确定土地利用的基本框架，充分发挥土地利用规划在抑制城市的无序扩大和城市与农村合理配置土地资源方面的重要作用，为广大居民提供一个舒适生活的环境。
       制定科学的城市土地利用总体规划，既要看到我国曾经出台的土地利用总体规划在保护耕地、控制建设用地、加强对土地利用的分类指导和调控等方面取得的巨大成就。又要看到我国曾经出台的土地利用总体规划由于缺少环境影响评价(主要是生态环境影响评价)，对生态建设考虑缺乏战略眼光，在规划中，基本农田、建设留用地等规划内容能做到定量、定位、而对土地开发整理项目位置不明确；规划图上没有明确标注出土地开发整理的区域以及禁止土地开发区，对土地生态环境保护、维持生态平衡所必需的湿地、水域、滩涂等用地在土地开发整理时未加以任何生态影响评价，一味追求增加耕地，实现耕地占补平衡，不利于生态建设；在规划中未考虑到为了减少水土流失，保护生态环境的退耕还林措施的实施等问题。针对问题，做好战略环境评价。
       战略环境评价是指对政策、规划或计划及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括根据评价结果提交的书面报告和把评价结果应用于决策中。战略环境评价实质上说就是要把环境保护放在战略高度上来考虑，把环境的考虑纳入到决策过程中去，促进经济、社会与环境可持续发展。
       (二)科学编制和严格实施土地利用年度计划
       
       科学编制和严格实施土地利用年度计划，继续从严控制农用地转用。年度计划主要体现出：落实国家阶段性产业政策，优先保障国家重点项目用地需求；支持有利于结构调整的项目建设用地，支持重要建设项目用地；出台新的禁止供地和限制供地项目目录；做好城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩；制定补充耕地数量质量按等级折算的考核办法，全面实行按建设项目考核耕地占补平衡。
       随着城市化进程加快，有若干城市催生“土改”，把集团土地收归国有，如深圳市就把宝安、龙岗两区956平方公里土地收归国有。“土改”对否正在争论当中。但是这种“土改”即便是正确的，也应有科学编制和严格实施土地利用年度计划。因为随着征地价格的上涨，征地成本的上升，城市化的无序扩张会被有效控制，这对耕地的保护同样是有利并有效的。
       (三)推进城市旧城改造，从改造中形成人类新的居住与发展土地空间
       城市旧城改造的根本目的是配置土地资源，形成新的最适宜人生存与发展的环境。人类认识水平的提高是永无止境的，配置有限土地资源的前景也是不可穷尽的；随着人类认识自然与社会科学原始创新能力的提高，通过城市规划设计，能够在旧城改造中最大程度地合理配置有限土地资源，使土地资源发挥出最大效应。
       在改造中，重新改造好的古建筑也应有人居住，让这些古建筑拥有人情味。而大多数国外游客旅游参观的重点不是想看空城，而更愿意在体会古建筑气息的同时，领略异国古老文化和风土人情。
       (四)城市招商引资要在重视社会法制环境、服务环境、信用环境、市场环境的同时高度关注土地资源的承载力
       从中长期看，现有的土地资源不容许我们按目前方式去形成巨大生产能力；改变生产模式，刻不容缓。应树立一种共识：用拼地、拼资源办法搞高增长已逼近临界点。我国目前单位土地产出率仅为发达国家的1/4，解决这个问题要严格以招商引资为名，“跑马圈地”式的建设园区的管理制度。同时，禁止以浪费土地资源为代价，建设花园式工厂。
       (五)提高土地资源监督与执法管理水平
       强化城市闲置土地处置的进度。从2003年开始，国务院开始对农用地转用“收权”，“500亩以上农用地转用须报国务院审批”。2005年全年，全国农用地转用的指标只有4000亩，2006年的指标也不会有“大的增长”。本已不多的指标还将主要用于“国家重点建设工程项目”的土地供给，“比如奥运场馆，重大基础设施建设等。”盘活存量土地形成供应，是国土资源部对地方国土系统突出的总体要求，同时也是地方国土系统试图通过稳定土地供应稳定地价，进而稳定房价的一种努力。解除国有土地使用权出让合同将和取消立项批复文件、规划意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证同时进行。
       规范土地评估机构诚信服务，促进土地评估市场的健康发展。土地评估市场是土地资源配置的重要组成部分，必须制止人为压低或抬高评估价格、降低收费甚至不收费的不当竞争、借用资质评估等不良行为。
       巩固土地市场治理整顿成果。整顿的主导思路是，对于土地，该保护的就要立法坚决保护，靠谁疏通关系也没用；在规划中可以开发的，坚决交给市场，进行商业运作。做好开发区土地定界和公示，严格开发区扩区、改变区位和升级的审批标准，防止盲目新建和扩大开发区，加强对工业集中区的用地管理。提高土地资源管理执法水平，要坚决实行对征地农民的补偿做到同地同价，落实国家已经出台的各种经济政策，对违法违规、侵犯农民利益的案件给以坚决的查处，并曝光。现在的问题是，未批先建等违法占用耕地问题依然相当严重，尽管2004年以来，全国进行了大规模的土地市场治理整顿，但是2005年末未批先建占用耕地仍然达到30.8万亩。2005年国土资源部开展执法检查发现，2003年10月到2004年9月，全国15个城市70多个区县违法用地宗数和面积数分别占新增建设用地宗数和面积数的63.8％和52.8％，有些地方高达80％和70％，有的甚至在90％以上。2004年9月以来，一些城市的违法用地少的在60％左右，多的甚至在90％以上。面对这种情况，必须重拳出击给予治理，治理要真正落实两个到位，即处罚要到位，追究责任要到位。
       政府要加大管理力度，提高执政能力，杜绝官商一体搞开发，为房地产商创造公开、公平、公正的竞争环境整顿土地市场，在众多矛盾中，抓的主要矛盾是整顿官商一体搞开发。继续发挥卫星遥感等先进技术在执法监察中的作用，严肃查处违反土地管理法律法规的行为，对重大违法案件公开处理，对严重违法违规的地区实行“责令限期整改”措施。同时国家要从治本上确立建立国土资源管理基本体制的科学思路。实践证明，只有首先在国土资源的管理体制上寻求突破，然后在此基础上建立有效运作的国家土地督察制度，监督地方国土资源的处置，才是国土管理的治本之策。
       [收稿日期]2006—12—16
       [作者简介]郭先登(1949—)，男，青岛市社会科学院城市所研究员。
       [责任编辑：晓山]