[关键词]公益性；营利性；准公共产品；财政资助
[摘要]民办教育的出现既满足了人们对教育消费的多样化选择，促进教育资源配置效率的提高，又推动公办教育的改革与创新，弥补政府教育支出的不足。民办教育根据公共产品属性的强弱，可以是营利的，也可以是非营利的。政府应该酌情给予民办教育直接的或间接的资助。
[中图分类号]F810．453
[文献标识码]A
[文章编号]1003—8353(2007)02—0086—04
中国改革开放和经济社会的快速发展，使人们对教育消费的需求日益多样性，一些先富起来的有识之士，纷纷投资于教育事业，打破了政府单一教育投资体制，实现了教育投资的多元化。民办教育已成为我国教育事业的重要组成部分。
一、民办教育的含义
民办教育是相对于政府办学而言的一种现代教育组织形式。本文主要从办学经费来源以及学校财产的所有等两个维度来加以界定民办教育，即凡是由企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非财政性资金举办，学校产权非政府所有的教育组织机构，均称民办教育。我国目前的民办学校，类似于西方国家的世俗性私立学校，但是，在具体办学模式上还存在本质的差异。首先，表现为办学主体的多元化，既有私人办学、企业办学，也有民办公助、国有民办、一校两制、团体办学、股份办学、中外合作办学等多种办学主体。其次，民办教育资金筹措的复杂性，既有捐资办学模式，又有靠学费滚动发展模式、民办公助模式、股份合作模式、教育储蓄金模式。最后，办学形式的灵活、多样性，既有满足择校需要的城市“贵族学校”，又有满足平民阶层边缘需求的农村补充型学校；既有各种学历教育服务，又有各种职业技术培训服务；既有义务教育阶段的民办中小学，又有高等教育阶段的民办大学。关于民办教育的定义，一直是困扰教育理论界的热点、难点问题。笔者认为“民办教育”是一个具有包容性和变化性的词汇，是在特殊环境下逐步形成的一个约定俗成的概念，是一个适合中国国情特点的一种谓称。民办教育在最初被命名时并没有延续古代“私学”和“私立教育”的措词，而是从“社会力量办学”这一更具内涵性、政策性命名中不断发展变化过来的。综上所述，凡属于非政府组织、社会团体及个人主要利用非财政性资金以社会财团法人或社团法人或公民个人的身份，自主创办的所有教育组织，我们都可以统称为民办学校，或者称之私立学校。
二、民办教育的属性分析
市场经济条件下教育服务不可能全部成为公共产品。教育产品既可以是纯公共产品，也可以是准公共产品，还可以是私人产品。在西方社会，即使人均收入达到较高水平后，也不可能让教育服务全部成为公共产品。
(一)民办教育的公益性分析
民办教育作为教育体系中的一个重要组成部分，同公办教育一样首先具有公益性，其次才是要按教育产业的特点进行运作。
1．通过人才培养产生的公益性。社会成员接受民办教育后，使知识、能力、体力和品德都可以得到发展，不仅能使自己的经济收益和非经济收益得到提高，而且他们可以通过日常的工作和生活，为经济和社会发展做出更多的贡献(如表1－1)。民办教育与公办教育在人才培养的道德目标、政治目标及相关教育内容、教育方法方面并没有实质性的区别。有些民办学校为了获得社会的认可，甚至更注重对学生进行文明、团结、友爱、守纪、健康、环保等优良品质的培养。
2．通过兴办教育带来的公益性。教育被认为是一种“利在当代，功在千秋”的公益事业。其公益性主要表现在以下方面：(1)增加教育机会。民办教育能够有效补充公办教育的不足，为社会成员提供更多的受教育机会。(2)增加教育选择，提高竞争意识。由于民办学校为了获得更多的生源和学费收入，它们往往更注重满足学生和家长的需求，并通过开办各种特色教育，不断形成了自己的特点和优势。(3)减轻政府的财政压力。对政府而言，民办教育的生均投入要远远低于公办教育的生均投入，也低于现有公办教育体系中由于增加学生数量而导致的边际投入。(4)扩大福利性教育。我国有许多民办学校通过多种方式为弱势群体提供教育，这些教育都可视为具有公益性的社会福利的一部分。
(二)民办教育的营利性分析
关于教育领域是否允许营利性机构的存在，目前还没有达成共识。但在实践中，越是公益性程度低的教育越倾向于营利性，比如，美国等一些发达国家，已经存在相当一部分营利性教育机构。在现阶段，我国经济实力还比较薄弱，民间资本尚不雄厚，也缺乏慈善、宗教等具有理想信仰的团体，因此，在我国依靠捐资办学缺乏现实经济基础，接受大规模无偿捐赠的可能性很小，民办学校普遍感到经费紧张(如表1－2)。若一味强调办学的非营利性，很容易导致非营利掩盖下的营利，或导致形形色色的教育资源浪费、滋长不良风气，从而不利于民办学校的可持续发展。鼓励社会力量办学，即鼓励民间资本进入教育投资并允许一定的营利，至少在目前阶段，政策上要公开表明营利性民办学校存在的合法性，只要不超出规定的原则或不出轨，就必须允许其合法的存在下去。政府的重点是监管好办学者的资格、规范、质量。社会公众会在学校的办学水平及收费上进行抉择，决定在公立学校还是私立学校就读。因此，允许部分民办学校按营利性机构运营就不应该有什么障碍了。我国教育法规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，其实这是对教育活动的价值取向的一种规定，从本质上要求教育活动应该以“教书育人”为目的，而不是“唯利是图”。从整个社会来讲这种规定显然是合理的。但是，举办教育的目的具有多样性，营利的目的与培养人的目的可以兼顾并不矛盾，如果办学者既能遵循国家的要求提供具有公益性的教育服务，又能通过有效的管理获得盈利，政府有什么理由和必要来制止这种营利呢?现阶段，应该从我国民办教育的实际办学现状出发，把民办学校一分为三，即非营利性民办学校、准营利性民办学校和营利性民办学校。
1．非营利性民办学校是指由财团法人捐资举办的民办学校，这类学校不以营利为目的，如果学校有了盈余，也只能用于学校的再发展，政府对盈余分配应作严格的规定并给予相应资助。
2．准营利性民办学校是指企事业组织、社会团体及公民个人举办的不以营利为目的，但可以适度回报学校。如果学校管理有方，一旦有盈余，在保证学校按一定比例提取发展基金之外，政府应当允许这类民办学校的投资者、办学者及管理者有一定的回报。这类学校又称微营利学校，政府对其回报数额不应作过多的限制。
3．营利性民办学校是指私人或合伙人投资举办的各种非学历的教育培训机构，这类民办学校应当是追逐利润最大化。
从我国的实际出发，政府对民办学校的监管要“进退”自由，既要制定相关的政策，大力扶持非营利性民办学校的
发展，又要给与准营利性民办学校一定的物质和精神激励政策(税收减免、财政资助、允许民办学校按成本收费等)。但是，对于大量营利性民办学校，政府应按照私营企业的管理办法加强监管。
(三)民办教育公益性与营利性的统一
民办教育具有公益性，公办教育也具有一定的营利可能性。由于两种办学的经费来源不同，两类学校在处理办学盈利方面应该有所区别。按国家规定：公办学校的盈余只能用于学校的发展，而民办学校则允许投资者取得投资办学的合理回报，成为营利性教育机构。由此可见，公益性是办学之后形成的正外部效应，营利性则是有关办学行为和办学盈利分配的一种制度安排，二者既不属于同一范畴的一对矛盾，也不存在直接的对应关系，营利性并不一定妨碍民办学校的公益性，非营利性也不会增加学校的公益性。
三、政府资助民办教育的理论分析
政府资助民办学校既是教育问题，又是经济和社会问题。民办学校的“公益性”从理论上奠定了应该获得政府资助的基础，政府资助民办学校的主要目的有：体现社会公正；降低教育成本。在实际操作中，政府资助教育问题还要受到各种社会因素所左右，这背后涉及到一系列社会公平和政教关系等复杂问题。
(一)政府资助民办教育的社会学分析
政府资助民办学校是一个世界性现象。其资助大体有三种情况：一是对所有非营利性民办学校均给予财政资助，澳大利亚所有私立学校均享受财政资助，政府根据学校向学生收取学费的具体情况，对其财政资助分为12个等级，占私立学校经费总额的12％—54％不等。政府资助经费占私立学校日常经费总额50％的学校，占澳大利亚私立学校总数的90％。二是政府对私立学校的资助占私立学校经费的少部分。如日本的私立学校经费中，来自政府资助的大体占10％。三是政府对私立学校没有或基本没有补助。如菲律宾和墨西哥。在国外非营利私立学校多为教会所办。由于社会捐赠举办非营利性私立学校，受益的是社会，同时也分担了政府举办教育的责任。为了使非营利性私立学校提高办学水平和教育质量，并努力实现公民受教育机会均等，政府对其资助是天经地义的。因此，许多国家和地区，除了依法给予非营利性私立学校各种免税待遇外，一般都通过直接或间接的方式给予力所能及的资助。日本、韩国的私立学校法，均有关于政府资助私立学校的规定。日本为了与私立学校法相配合，使政府对私立学校的资助法律化、规范化，又专门制定了《日本私学振兴财团法》、《私立学校振兴助成法》、《关于私立大学研究设备之国家补助法》等法律。
政府有维护教育公平并资助非营利性私立学校的责任。若国家对民办教育采取不资助政策或者只是象征性地口头资助可能会导致学费大幅度增加。在此情况下，学费就会急剧上涨，首先受到伤害的无疑是那些贫困家庭及不发达地区或少数民族家庭的学生。这种情况显然违背政府维护社会公平的原则。众所周知，政府的财政收入来自全民的纳税。从法理上说，所有纳税人及其子女，不管就读于公办学校还是民办学校，均有享受公共教育的权利。认为只有就读公办学校的学生才能享受的财政资助，显然不符合公共财政的理念。由于现阶段政府的财政承受能力有限，还难以全面建立并实行对所有就读民办学校的学生给予财政资助的制度。但这项制度必须要坚持并逐步加以完善，才有利于形成政府积极支持民办教育发展的舆论氛围。
(二)政府资助民办教育的经济学分析
政府资助义务教育是应尽的责任，但对非义务教育以外的教育可以部分纳入市场体系、按市场机制运作以提高教育资源的运行效率。政府提供准公共产品的形式是多样，可以自己安排生产，也可以通过适当的方式委托给私人生产。在市场经济条件下，为缓解政府财力有限与教育需求相对无限的矛盾，同时也为提高教育资源的配置效率，将一部分教育委托给民办学校是当今高等教育发展的趋势所在。发展民办教育可以使其在经费筹措、产权分割、以及日常管理等方面按产业机制运作，充分发挥市场机制在教育管理中的积极作用。发展高等教育需要巨额的资金投资，决定了政府不能也无法完全包办。在高等教育日益趋向大众化的今天，几乎没有一个国家能把高等教育作为公共福利而由政府全额承担。同时，高等教育已越来越成为收益最大的人力资本投资，因此鼓励社会资金进入高等教育领域，发展民办高等教育弥补高等教育资源的不足，制定高等教育服务价格，向受教育者收取合理的教育服务费用是实现可持续发展的重要途径。发展教育事业两条腿走路总比一条腿要快要好。政府对民办教育实行财政资助，总比政府直接举办公立学校的负担要轻得多。这也是西方各国政府之所以广泛资助私立学校的重要原因。我们面临“穷国办大教育”的国情更应该精打细算办教育。教育经费短缺已经成为制约我国事业发展的瓶颈(如表1－3)。我国政府教育投入还达不到世界平均水平。从教育成本分担理论来看，根据“谁受益、谁负担”原则，个人接受教育，个体是受益者，同时社会和国家也是当然的受益者。因此，教育成本支付应在政府、企业、家庭、个人等各直接利益之间合理分担。政府作为社会和国家公共利益的唯一代表，必须承担相应的责任和义务，这种责任和义务就是体现在政府要把政府财政收入的一部分通过拨款的形式，拨付给包括民办学校在内的所有学校。与此同时，政府的这种公共资助也将有助于弱化民办学校的营利性，进而推动社会公益事业的发展。
上述政策的实施可以说是一举数得：对政府来说，少花钱或不花钱办大事，符合穷国办大教育的国情。对办学者来说，这是政府对民办学校的最有力的支持，为民办学校发展拓展了空间。对家长来说，按公办学校费用支付，孩子却接受更好的教育，家长、孩子皆大欢喜。对委培生来说，民办学校设施、设备好，老师素质高，在这样的环境里读书学习效率高。
四、政府资助民办教育的政策选择
我国以占世界公共教育经费总数1.4％的财力支持着22.9％世界教育人口。民众强大的教育需求与“穷国办大教育”的国情，决定了要想满足民众高质量和有特色的教育消费，大力发展民办教育是必由之路。这就要求国家给予民办教育更多的财政资助和政策法规的支持，使民办教育在吸引大规模民间资本投资和充分利用信贷资金的同时，逐步提升办学层次和教育质量，进而最大程度地实现以较小的教育成本，培养更多高素质人才的目标。借鉴国外政府资助民办教育发展的有益经验，现阶段我国政府资助民办教育的发展可作一下政策选择：
(一)政府直接资助、间接资助与重点扶持相结合
从我国目前的情况来看，绝大多数民办学校还处于资本积累的原始阶段，需要政府的帮助和支持。政府对民办教育发展的资助政策，必须坚持直接资助、间接资助与重点扶持相结合，以实质性的间接资助为主。
1．既然民办教育是我国教育事业的重要组成部分，那么国家应该像对待公办教育一样，对民办教育给予适当的财政资助，尤其是举办义务教育的非营利性民办学校，政府至少应当按全国生均经费给予直接补助，使民办学校的学生与公办学校的学生享有同样的权利。政府直接资助民办教育发展的政策，可主要体现如下方面：一是由政府免费或低价向民办学校提供建校场地，场地产权仍归国家所有，学校停办后国家收回场地。二是在民办学校建校初期，由国家或当地政府拨付建校启动经费。三是由国家或当地政府向办学条件较差的民办学校无偿或适度有偿提供教学所需的仪器设备和图书资料，确保民办学校教学活动的有序进行；四是坚持效率原则和绩效标准，由国家或当地政府给予部分学校以一定比例的直接财政拨款。
2．对民办教育发展的间接资助，可以鼓励并吸纳大量的民间资本投向民办教育。《民办教育促进法》第四十六条规定：民办学校享受国家规定的税收优惠政策；第四十八条规定：国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。具体的措施有：一是政府为民办学校发展提供信贷等方面的优惠政策，特别是要允许民办学校直接向银行进行信用贷款，或由政府为民办学校的教学和科研贷款提供信用担保，政府将民办学校贷款资格的获得作为民办学校满足国家教育质量的一种激励。二是实质性地给予民办学校师生与公立学校师生同等待遇。目前民办学校的干部、教师流动和双向衔接问题还没有得到很好解决，教师资格认证、户口、迁移、住房、职称评审、表彰奖励等还没有享受到与公办教师完全相同的待遇。民办学校的学生在升学、就业、交通以及参加先进评选等方面受到不公正待遇。三是在贫困家庭学生国家助学贷款制度上，对成绩优异的学生给予国家相应的奖、助学金。四是针对“国有、民办、公助”形式的民办学校提供长期国债、贴息贷款或免息贷款等资助。
3．对民办学校发展的重点扶持政策，是指在坚持效率原则和绩效标准的前提下，采取必要的倾斜性政策措施：一是由各级政府建立民办学校发展专项基金，对办学绩效显著、具有相当发展潜力的民办学校实施重点扶持，以激励民办学校办学绩效的提高。二是鼓励并大力支持民办学校因校因地区发展需要培养人才和开展科学研究，特别对民办高校申报的研究课题和学科建设项目由国家和地方政府进行倾斜性投资。
(二)优化民办教育融资的制度环境
在政府投入当前不可能大幅度增加的情况下，优化民办学校融资的制度环境以吸引民间资本和多渠道地筹措办学经费，是民办学校发展必然的制度选择：一是各级政府需要切实贯彻“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，给予民办学校充分的自主权，使其能够灵活运用合法的手段和措施面对市场筹措办学资金。二是国家必须制定优惠税收政策，提高对公益事业捐赠的免税率，允许捐赠冠名，提高对公益事业捐赠的免税率，对任何人或组织向民办学校捐赠都可抵所得税，通过税收杠杆引导更多的捐赠资金流向民办学校；让民办学校与公办学校同样享有营业税、耕地占用税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税等方面的优惠。三是要允许除义务教育以外民办学校投资创收，政府对民办高校的投资收入实施免税政策，如对购买民办学校发行的教育债券免税；四是积极倡导社会向民办教育事业捐赠并做好有关工作，可设立民办教育发展基金会，专门办理个人和营利组织对民办学校捐赠的有关事宜，给予民办教育特别是在校园建设和硬件投入上有资金困难的民办学校以支持。五是允许民办学校适度负债融资，鼓励民办学校通过银行贷款、开展国际合作吸引外资等多种负债形式筹措资金，并给予相应的信贷和税收优惠；支持有条件的民办教育集团发行教育债券，吸引社会资金发展民办教育；在国外非义务教育对信贷政策的依赖性很强，有的国家还专门成立了教育银行。
(三)大力推行教育凭证制度
以需求导向资助机制或地方政府资助机制为依据，在民办教育发展较好的地区大力推行教育凭证制度。教育凭证制度又名“教育券”制度，这一做法在西方已实行多年，尤其在政府资助民办学校方面发挥重要作用。荷兰政府的私学公助已有一百多年的历史。20世纪80年代，荷兰政府对私学公助作了调整，采纳了“公私立学校预算相关法案”。其核心是普遍使用“教育折价券”。该券实际相当于教育拨款的一种分解形式。政府为每位学龄儿童提供折价券一张，家长凭此券可为其子女在不同的公私立学校中进行选择，以最大限度地适应其子女发展成长的需要。公私立学校一律通过收取折价券向政府部门集中兑换，从而获得拨款。荷兰的折价券相近于公立学校的生均拨款额。
当前，浙江省在市场经济比较发达的地区进行试点，然后在其他地区推行这一有效制度。由政府向学生发放“教育券”，即政府给予那些愿意进入不同类型学校的学生以经济资助的凭证。学生以教育凭证自主选择在公立或私立学校就读，并抵偿所须交纳的学费，学校则通过与政府部门折价兑换，从而获得政府的财政资助。由于教育凭证制度主要受市场主导，学校所在地的政府应适时与民办学校签订绩效合同，视民办学校为地方经济和社会发展的贡献率而提供足额的财政资助，以激发民办学校高质量培养人才的积极性，使民办学校与公办学校公平竞争，以满足公众日益增长的教育消费需求。
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[收稿日期]2006—10—17
[基金项目]山东省社会科学规划项目(D5JDJ17)。
[作者简介]曹文(1961—)，男，山东经济学院教授、在读博士；陈建成(1963—)，男，北京林业大学经管学院教授、博导。