[关键词]财政效率；基本建设支出；支援农业支出
[摘要]财政效率包括两个方面：即财政的经济效率和财政的社会效率；结合山东省财政支出的实际数据，可以看出其财政支出结构中存在的效率缺失问题，今后应采取加大基础设施的投资比重，适当压缩行政管理费用支出，提高科教文卫事业支出比重，加大对三农的支持等项措施和政策。
[中图分类号]F810．45
[文献标识码]A
[文章编号]1003—8353(2007)02—0082—04
一、财政效率的涵义及表现
(一)财政效率的涵义
财政效率是一个特殊的效率范畴，是效率在财政领域的体现。从理论上讲，财政效率应该包括两个方面的内容：财政的经济效率和财政的社会效率。
财政的经济效率是指财政职能的履行应当有利于促进社会资源的合理配置和市场机制的有效运行。具体而言，政府应运用各种财政手段，调节经济运行，使得经济活动中各生产要素能够达到最佳的配置，保证经济发展的速度和社会物质财富的积累程度。比如当存在外部效应时，政府通过税收、财政补贴等手段的应用，对经济中私人边际成本与边际收益不一致的情况进行调节，使得社会资源能够得到合理配置，这就是实现了财政的经济效率。
财政的社会效率是指财政职能的履行应当能够改善社会成员之间社会权利、地位等方面的差距，为社会成员的全面自由发展创造有利的环境，实现人与人、人与社会的和谐发展。具体而言，政府应合理的运用各种财政手段，为社会成员提供必要社会公共服务，积极推进科教文卫等事业的发展，满足社会成员各个层次上的需求，从而保证其能够在最大范围内自由发展。
(二)财政效率的表现
1．财政的经济效率
在宏观层次上，财政的经济效率表现为财政要为政府履行各项职能提供足够资金支持，即财政收支规模的合理确定。具体而言，财政收支规模的确定必须体现“需要”和“可能”原则。“需要”原则是指政府的财政收入应当能够满足政府履行各项职能的需要，为其提供足够的资金支持，“可能”原则是指财政收支规模应充分考虑社会的经济负担能力，不能过分的挤占私人部门的资源，也不能因为政府支出的过度扩张，影响私人部门的投资和消费行为。
在中观层次上，财政的经济效率表现为财政收入结构与支出结构的合理确定。具体而言，政府在财政工具的具体运用过程中，应合理确定其结构：一是财政收入结构，即在政府各项财政收入来源中，应合理确定税收、费用、国债等收入形式所占的比重，以及不同税种在税收中占的比重；二是财政支出结构应当合理，即政府应合理确定其在各个领域的投资比例。
在微观层次上，财政的经济效率表现为政府在财政工具的具体运用过程中应当体现经济效率原则。主要表现在：一是财政的行政效率，即在运用财政工具时，尽量减少行政人员对资源的占用，提高行政效率；二是财政的具体运营环节应当体现效率原则，尽量做到少投入、多产出，或者少花钱、多办事，即通常所说的财政支出效率。 2．财政的社会效率 在宏观层次上，财政的社会效率是指通过财政工具运用，实现对社会的调节，保障社会各项事业的稳步发展，实现人与社会的和谐发展，具体而言，财政资金应保障社会公共服务和科教文卫等事业的发展，从而满足人们各方面的社会需求；在微观层次上，财政的社会效率是指，政府财政资金的运用，应当充分体现其职能，保证人与人之间的和谐发展，如通过运用税收、补贴、社会保障等工具，调节社会成员的收入差距。
二、财政效率的实证分析——以山东省财政支出结构为例
(一)山东省财政支出结构中存在的效率缺失与原因探究
财政经济效率的表现之一就是合理确定财政支出结构，即政府应将其财政工具运用于市场无法实现经济效率的领域，如公共品的有效供给、外部效应的矫正等方面，从而促进市场机制的完善，实现资源的有效配置。判断财政支出结构是否实现了财政效率，有两个标准：一是在现阶段，政府的财政支出结构是否能够达到了其所追求的主要经济政策目标；二是政府财政支出各项目之间的相对增长速度是否合理。下面以山东省为例，对其财政支出结构是否实现了财政效率进行考察。
1．基本建设支出增速有待提高
在《山东省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提到现阶段发展的目标之一是：“加强交通、能源、水利、信息等基础设施建设”，但是在基本建设支出方面，山东省财政支出结构尚未实现财政效率，主要表现在：基本建设支出增长缓慢，且地区之间差异明显。
如表1和图1所示，1998年至2004年，山东省基本建设支出的相对量总体上呈现下降的趋势，1998年，基本建设支出占财政支出总量的比重为6.53％，2004年下降为5.05％。而且东西部地区的基本建设支出差异明显，东部地市基本建设支出普遍高于西部地市。2004年青岛市基本建设支出为23.71亿元，列省内第一位，而相比之下，西部地市普遍较低，德州市仅为10万元。
山东省基本建设支出增速缓慢，主要是由于政府的职能范围界定不清，参与的竞争性、盈利性项目过多，挤占了应投入到基础建设支出的一部分财政资金，导致基础设施、公用事业等方面的财政投入不足。
2．行政管理费支出居高不下
总体上来看，山东省行政管理费支出所占比重偏高，而且呈现持续上升的趋势。如图2所示，2001年，山东省行政管理费支出占财政支出的比重为9.86％，2003年增长到11.12％。从这个角度看，山东省在行政管理费支出方面也存在一定的财政效率缺失。
山东省行政管理费支出增长速度较快，虽然与社会各项事业的发展、政府活动的增加、新增机构人员的扩充有着必然的联系，但也与机构臃肿以及行政事业部门公用经费支出中不同程度的浪费现象密切相关的。机构臃肿、财政冗员过多、办事效率低下等等问题致使目前行政事业费增长过快，比重过大，行政效率低下，吃饭型财政还没有彻底扭转。
3．财政支援农业支出的水平偏低
作为一个农业大省，山东省现阶段的目标之一就是统筹城乡协调发展，实行工业反哺农业、城市支持农村。为此必须提高财政支援农业支出的比重，加强农村基础设施建设和公共服务投入。但是目前山东省的支农支出仍然偏低，而且总体上呈现下滑趋势。如图3所示，1998年，山东省支援农业支出占财政支山的比重为7.73％，2004年下滑至6.15％。农业支出比重有待提高。究其原因：一方面是由于基层政府的事权大于财权，财政保障能力有限，没有足够的财力支持农业的发展；另一方面，相对于其他产业来讲，农业投资的见效慢、收益少，地方政府在自身利益的驱动下偏向于竞争性领域的投资。
4．科教文卫事业的财政投入偏低，支出结构不
合理
山东省财政支出结构尚未实现财政效率，还表现在科教文卫事业费支出方面。山东十一五规划纲要指出：“……进一步加快科教文卫、体育等各项社会事业的发展”，但是目前山东省的财政支出结构并不符合这一目标要求，如图4所示，表现在：一是山东省科教文卫支出所占比重偏低，2004年，全国科教文卫支出总量为7490.51亿元，占财政支出的比重为26.29％，山东省为25.99％，略低于全国的平均水平；二是科教文卫支出总体上呈现下滑的趋势，1998年，科教文卫事业费支出占财政支出的比重为27.17％，2004年下滑到25.99％。
在科教文卫事业费支出方面之所以会存在这种效率缺失，主要是因为目前科教文卫事业费的内部结构不合理，财政大包大揽现象仍旧存在，导致财政应该扶持的项目因经费不足而搁浅，该推向市场运作的项目却挤占了大量财政资金。
(二)以财政效率为目标，优化山东省财政支出结构
1．科学界定政府职能，明确财政支出范围
在公共财政体制下，政府应根据市场经济需要来定位和确定相应的职能，改变过去大包大揽的做法，做到“有所为，有所不为”，保证财政资金的使用逐步转移到满足公共需要的领域，解决财政支出的“越位”和“缺位”问题，把应由市场负担的事务从财政中分离出去。具体而言，政府财政支出的范围主要包括以下几个方面：一是一般性政府服务，如行政管理、国防、社会治安和国际事务等；二是社会和公共服务，如教育、卫生、社会保障和社会福利、文化宗教、公共设施等；三是经济服务，主要有以改善宏观经济管理和提高经济运行效率，如创造就业机会、提高商品的国际竞争力、支持产业发展等。
2．加大基础设施投资的比重
在市场经济条件下，政府应在对国民经济有重大影响的非竞争性和非经营性领域，加大投资力度，重点投向公共设施、基础设施等非盈利性领域、自然垄断行业、风险产业和高新技术产业，同时促进一些垄断经营部门的市场化程度，引入竞争，提高效率；同时在一些竞争性投资领域，政府需要逐步退出，这样做一方面可以在目前财力并不充裕的情况下，保证基础设施投资的比重，另一方面，也可以为市场经济发展提供了一个良好的外部环境。
3．在保障政府行政效率的前提下，适当压缩行政管理费支出
财政支出必须保证政府机构建设的需要，维护政府的正常运转，保证行政效率，但是政府机构的规模要适度，如果过分膨胀，不仅会加重财政负担，还会阻碍生产力的发展，当前，针对政府机构和人员的“双膨胀”和行政管理费的居高不下，应采取以下措施：一是适度精简机构，裁减冗员，控制编制，明确分工，严格控制政府机构的公共经费，改革会议制度、公车制度和招待制度，以降低行政成本；二是建立行之有效的公务员竞争机制和进入退出机制，提高人才使用的透明度，合理有效的任用人才；三是充分发挥社会团体、中介组织的作用，尽量减少政府的直接管理。
4．逐步增加科教文卫事业支出比重
目前制约科教文卫事业发展的重要障碍是资金不足，为此应充分发挥财政税收的作用，应做到：一是多渠道、多方面筹集科教经费，加大财政对科教的支持力度，保证财政安排教育、科技经费的增长速度高于其他支出的增长速度；二是将可以推向市场运作的单位和项目推进市场，减少财政拨付的经费，或是所需费用通过市场予以解决；对于应该由财政负担经费供给的单位和项目，应在优化支出内部结构的同时，压缩一般性开支，加大对需要优先发展项目的投资力度。
5．加大对农业的投入和农村产业结构的调整
在目前我国积极应对“三农”问题的大环境下，山东省应更好的发挥财政税收的作用，支持农业的发展。首先，应当进一步加强财政支农力度，逐步提高财政支援农业支出所占比重，其次，调整财政支农资金的使用方向，适度增加用于农业基础设施建设、水利气象设施以及提高农业科技水平方面的支出，提高农业自身的发展潜力；再次，进一步加大农业产业结构调整的力度，推进农业产业化进程。结合山东省实际，重点做好农业特种养殖和种植业，多渠道增加农民收入。 6．其他配套措施 一是健全财政支出管理体系，提高财政预算编制的公开性和透明度，促进财政分配的规范化，同时健全和强化各级人大对财政支出的监管，通过法律程序提高财政支出的透明度，以利于公众监督和优化支出管理；二是配合财政支出制度的改革，完善政府采购制度，提高财政资金的使用效益。在完善现有政府采购制度的基础上，将非行政事业单位使用财政资金进行的采购纳入政府采购管理，规范其采购行为，提高财政资金使用效率。
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[收稿日期]2006—10—16
[作者简介]王旭东(1971—)，男，工学博士，副研究员，高级会计师，中国社会科学院特华博士后科研工作站应用经济学博士后；刘蕾(1980—)，女，山东经济学院财政金融学院。
[责任编辑：晓山]