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       [关键词]监督控制；国有经营性资产；体制调整；信息网络；金融政策
       [摘要]国有经营性资产的安全问题，已经成为国有经济发展的突出矛盾。监督缺失是资产安全问题频发的直接原因。目前对国有企业和国有资产安全实施直接监督的主要有国资委和商业银行两套系统，但两套系统“两张皮”的体制现实，以及两套系统内部存在的体制性缺陷，导致监督的软约束和风险的失控。完善风险监控体系，目前要从强化政府(国资委)的监督职能，完善监督的体制建设，配套可操作的高灵敏度的监控手段等方面入手，实现监督的职务功能的激励约束和资产权益的维护相互衔接。应对之策主要是：强化风险监控意识；构建相对独立的国资安全监督机构；建立风险控制的信息网络和平台，引入金融政策和金融手段加强监控。通过融合上述两套系统的监督功能，增强约束和激励的刚性，提高监督效率，强化资产监控的广度、深度和时效，把国有资产经营风险控制在所有权可承受范围内。
       [中图分类号]F276．1
       [文献标识码]A
       [文章编号]1003—8353(2007)02—0066—06
       一、问题的提出
       1．监督缺位下的巨额国有资产流失
       近几年，我国知名国企高管“出轨”的恶性事件屡屡曝光，引起了社会各界特别是理论界的质疑和思考。中航油集团新加坡公司总裁陈久霖超越权限炒期货指数，造成5.54亿美元的巨额亏损；伊利董事长郑俊怀等5名高管因涉嫌挪用公款被刑拘；长虹因APEX涉嫌拖欠巨额货款而导致其股价跌破公司净资产；成立仅两年的中国储备棉管理总公司因“炒棉”亏损6亿元；前不久，已退休一年多，原身兼三九集团四职(党委书记、总裁、董事长、监事会主席)的赵新先因集团巨额债务黑洞和涉嫌向境外转移资产而被深圳检察机关刑事拘留……。还有在此以前的云南红塔山、中国建设银行、许多省市交通厅和高速公路公司等，因其高官或高管职务犯罪导致的巨额国有资产流失，等等。这些触目惊心的事实，充分揭示了对国有经营性资产监督缺位的严重性。
       2．所有权和经营权博弈中的“弱监”和“虚监”地位
       对资产经营活动实施监督，是伴随资产所有权和经营权分离、经营权相对独立后，所有权必然采取的维护资产权益的行为。随着市场经济的发展，这种监督权利和行为，也不断被以法律的形式建立和完善起来。规范有效的监督活动，成为所有权和经营权在追求各自利益时，双方博弈、制约、共存的制度保障。
       随着市场经济的发展，我国国有企业和国有资产的改革，几十年来就是不断围绕资产所有权和经营权的权益划分、分离、制约，规范监督管理而展开的。特别是伴随现代企业制度的建立，股份公司制的普遍实行，经营性国有资产的经营权，已经具有了较普遍的独立自主性，而且随着企业法人治理结构的完善，经营权的自主性越来越强。如何行使所有权对经营权的监督管理，以保障国有资产的安全和效率，也日益成为国有经营性资产面临的突出问题。
       2003年，国家对非金融类国有经营性资产管理体制进行了重大改革，成立了履行国有资产出资人职能的国有资产监督管理委员会。对原分属国务院各部委管理的百多家国有企业，实行统一监管。之后，各省市也成立了国有资产监督管理专门机构，把省市管理的国有资产统一纳入该专门机构实施监管。这样，对国有经营性资产的管理监督，理所当然地落实到该机构名下。但由于从法律意义上讲，国资监管机构只是国有资产的出资人代表，并不是真正的资产所有者；从资产的权利来说，国资监管机构不享有国有资产的最终剩余索取权，只是作为全体人民的代理人对国有资产进行监管。因此，国资监管机构只能是职务功能人而不可能是利益功能人。这样，在股份制产权关系中，对国有企业国有资产的所有者来说，利益功能人缺位、产权虚置和所有者缺位的根本性问题依然存在。
       在实践中，国资委内部设置的国有资产监管体系由国有资产管理、运营、监督三大体系构成。国资委组建以来，创建新型国有资产管理体系和国有资本运营体系的举措动作较大，出台了一系列关于机构设置、企业改制、经营业绩考核、党建和领导班子建设等行之有效的政策法规，但有关国有资产监督体系特别是风险监督控制体系的建立却相对滞后。随着国有资产经营权的相对独立性越来越强，资产经营中内部人控制、财务作假、国有资产流失和国企高管职务犯罪等一系列恶性事件也不断发生，监督体系和管理运营体系不配套的矛盾日益突出。显然，道德伦理和个人政治素质的约束力量在这里兀显苍白。因此，强化所有权及其代理人的监督职责，对资产经营权实施有效监督，把国有资产经营风险控制在所有权可承受范围之内，已经成为国有资产经营运作中急需解决的迫切问题。
       二、目前国资监督体系框架中的体制性缺陷
       1．对国有资产实施监督的两套系统
       目前，国有资产监督体系由出资人监督、企业内部监督、社会监督三部分构成。但事实上，除履行出资人职能的国资委的监督外，企业内部监督属于微观经营层次的；社会监督如审计机构、律师机构、评估机构、新闻媒体等对国有资产的监督，大都是应国资委要求，对国资委负责。因此，以上三部分监督的主体可归纳为国资委一家，而经济运行中还有一家同样关注国有资产安全的机构——银行。
       众所周知，国有企业负债率普遍都在60％—70％以上。国有企业和国有银行改制前，因企业经营不善等各种原因造成的银行呆坏账是企业和银行双巨亏的重要原因。2000年以来，伴随着住房、汽车、能源需求的增长，与此相关的产业普遍出现了扩张性发展。很多国有独资企业，特别是具有行业和资源垄断性企业，以及民营还未充分发展的行业，普遍进行了新一轮的超常规模扩张。伴随着扩张，加上国有企业普遍存在经营投资的软约束，这种扩张只能是以企业的大规模新增负债为基础。这使得原本就处于高负债经营的国有企业，负债率更高了。很多企业为了实现快速扩张，甚至以短期贷款筹措固定资产投资，这必然意味着企业风险的进一步增长，而背后隐含着的是银行风险的积聚和国有资产安全问题的突出。因此，银行对国有资产的监督日益被提上重要日程。
       由上所述，目前对国有企业和国有资产安全实施直接监督的事实上主要有两套系统，一是履行国有资产出资人职能的各级国资委，二是为企业提供金融服务从而监督信贷资产经营的各商业银行。按照产权关系，资产安全监督职能应由国资委履行，银行则负责监督自己的贷款安全。但现实中，不仅两套系统“两张皮”，各自行事，而且其内部都存在制约监督有效进行的体制性缺陷。
       2．国资委监督系统的体制性缺陷
       毫无疑问，国资委扮演着监督主体的角色，而监督客体则是国资委下属的国有企业和国有资产及其经营者。问题在于，国资委的运行体系由管理体系(高管和产权管理)、运营体系(资本运营)、监督体系三大体系构成，而监督的有效性很大程度上在于监督职能是否贯穿于管理运营全过程(包括国资委层面上的)，这就产生了出资人自己监督自己、监督主体和监督客体共存于一个组织单元中的怪圈。并且由于国资委只是政府
       的一个特设机构，并不是盈利性法人主体，因而不具备承担经济责任的能力和动力，对其无法进行经济责任追究。因此，谁来监督国资委，谁来承担国有资产流失的经济责任，仍是一个难解的问题。
       就国资委来说，一方面，由于集人、事、资本管理经营权于一身导致监督权缺乏独立性，从而使监督权受制于执行权；另一方面，由于国资委所掌握的企业资产信息存在被动性(基本依赖企业提供的各种报表)，而且其职能定位又明确了他不参预企业具体的经营性决策，因此，对企业的资本运营风险，国资委缺乏判断的素质和能力要求。显然，国资委的职务功能和资产监督职能的责权要求存在不对称现象。因而国资委目前行使的监督职能，基本上是以一些原则性的事后性监督为主，即便想开展全方位、全过程的有力监控，也往往由于缺乏得力的体制、方法和手段而难以深入进行。
       3．银行监督系统的体制性缺陷
       目前银行系统对金融资产的信贷监督，在调查客户信用、防范金融风险上已经初步建立起各银行共享的信息平台，可以说为实施强化金融手段对国有企业资产监督提供了基础性框架。但目前银行的资产监督，在主动性、目的性和手段上，都不适应对国有企业资产实施有效的监督。主要存在以下体制性缺陷：
       一是监督的主体责任不到位。银行系统对企业国有资产的监督，只是从银行借贷风险角度实施一定的监督，是一种资产经营行为。而企业的整体资产经营状况，和银行没有直接的责权利关系，二者只是债权债务利益关系。在企业负债率高企的现实状态下，银行的监督主体责任显然不到位。
       二是监督内容不全面。银行的监督只是从其经营角度设立一些监督事项，无法涵盖企业资产经营运作的各个方面，特别是对涉及投资行为风险的事项，监督缺失。
       三是监督手段简单。银行对企业信贷状况实施监督，主要是通过对客户信用进行评价，来控制对企业的信贷规模和品种，缺乏风险防范、控制和惩罚的手段。
       四是监督行为不统一。为一个企业信贷服务的往往是多家银行，银行各自开展自我的监督业务，由于各个银行对不同企业的信贷品种、规模存在差异，监督的方法、力度也不统一，对企业干预的程度也参差不齐。银行之间对客户的争夺，往往导致企业趋“松”避“严”，造成监督漏洞。
       概括来说，目前银行和国资委之间由于是并行的两套系统，“两张皮”的体制现实，以及两套系统各自的体制缺陷，难以使监督体制有效到位。当前国有资产的安全问题，比较突出的是由故意行为造成的伴随企业改制、重组、担保、投资等发生的国资流失，而这些问题的滋生和泛滥很大程度上是源于内部人控制、信息不公开和内幕交易的经营环境。这些大量的“内部性”问题的存在，恰恰是监控体制不到位和监控手段不健全的产物，这也是强化风险监控的主要矛盾和难点所在。
       三、强化国资监督的基本思路
       1．设计国资风险监控体系的基本依据
       国有经营性资产安全问题的日益突出，从直接原因上分析，就是所有权对经营权监督不力造成的。提高监督的效率，必须在监督的体制、方法、手段上与国有资产的管理体制改革以及市场经济条件下国有经营性资产的现实相结合，与时俱进，探索得力的方式方法。针对当前国有资产在安全问题上的突出表现，国有经营性资产及其经营权的基本运作方式和特点，是设计监督体系的基本依据。以下两点构成了当前国有经营性资产经营运作的基本特点。
       一是所有权的层层代理制，导致对经营权监督管理的软约束。随着国有企业现代企业制度的建立，法人治理结构的形成，国有资产经营权的独立性越来越强。如何对经营权实施全面、有效的监督，特别是针对国有资产产权代理制造成的产权虚置、所有者缺位的现实，在监督手段上应积极探索具体有效的途径。现代市场经济在产权关系上的有关法律制度，都是基于财产权的利益原则。国有资产所有权对经营权的监督管理，在代理制下是以职务功能的约束激励去实现对国有资产权益的维护。两者的不对称，是对经营权监督不到位的深层原因，也是提高监督效率的难点所在。
       二是大规模负债经营，成为国有企业经营发展的基础。从上世纪九十年代国有企业投资“拨改贷”改革的实行，国有企业扩大再生产和经营所依赖的投资，基本依靠商业银行贷款。企业投入的国有资产，其实是“国有信用”担保的银行负债，在国有资产经营权和银行信贷的相互关系上，所有权的监管基本处于缺位状态。企业投资和银行信贷的双向软约束，导致了国有企业负债率的高企和银行金融风险的增长。而大规模举债经营和对经营权的软约束，使国有经营性资产的安全问题日益突出。
       这两个特点，集中体现在对经营权的监督上，就是“软性约束”现象普遍存在。这也是目前国有经营性资产监督不力的根源所在。对我国当前国有经营性资产强化监督，在制度政策设计和方法手段的运用上，应当充分考虑上述两个基本特点，以此为出发点和落脚点，“对症下药”，才能建立一整套有助于监督权落实的制度安排。
       2．强化国资监督的基本思路
       监督，主要是责任到位的体制和手段问题。目前的主要问题是伴随所有权虚置、缺位而导致的监督不到位，对监督本身没有形成责权约束明确的专项机构。企业的监事会制度、企业重大事项审计、经营者离任审计、企业财务审计等分门别类的监督，虽然发挥了重要作用，但国有资产安全问题的日益突出，证明了监督力度仍然不够。企业领导离任审计，频频揭示大量问题，与其说证明了审计的重要，不如说证明了监督、特别是事前和事中监督的严重缺失。目前主要依赖事后性审计监督，致使监督的效率和作用都不理想，造成很多资产安全问题事发前无人知晓，事发后骇人听闻的普遍性现象。因此，强化国资监督的基本思路的着力点，就是针对当前国有经营性资产的“软肋”，增强监督的“刚性约束力”。
       (1)强化各级政府的监督责任，构建统一协调的国有资产风险监控责任体系。对国有资产运营的监督权力是一种公权，这种权力的性质，是由国有资产的属性决定的，而集中体现公权力的最有权威和最有手段的就是各级政府。因此，应当利用政府的职务功能(当前主要体现为国资委的职务功能)，把职务的激励和约束同财产的利益(即国有资产的安全)，通过具体可操作的指标相互挂钩，进行考核，以克服以往由于国有产权虚置、层层代理所造成的责任不落实现象。维护资产权益，并不就是参预和干预正常的资产经营权，国有资产管理改革以来，最薄弱的环节就是在放权和经营权独立的基本思路下，忽视了对国有资产权益的维护和相应的制度建设。各级政府在这个问题上应该理直气壮地负责任地落实维护权益的职能。
       责任体系是当前国有资产监督体系中最为薄弱的环节。目前从国资委到企业的责任链条难以建立和确认，其中最为关键的阻碍因素是国资委层面上的权、责、利的不一致。国资委作为政府特殊机构，是按照行政机构上下结合的特征设置并进行集体决策的，当决策出现重大失误时，很难确定责任到人。但是国资委作为出资人却拥有企业重大事务的最终决策权，权利和责任严重不对称。监督的责权利怎样实现从职务功能的激励约束转化为对资产权益的有效维护，这是强化监督的着力点。
       
       (2)完善资产经营的相关信息，增强资产经营的透明度。当前国有资产安全问题，和企业内部人控制、信息不公开、暗箱操作息息相关。简单说，提高资产经营的安全性，基本要素就是要实行资产经营的“阳光政策”。资产经营信息的真实、充分和公开，是强化监督的基本前提，也应该作为强化监督的基本思路。
       (3)充分利用金融政策和手段对企业的负债经营进行积极的干预。在现代企业越来越依赖金融的环境下，企业资产运作也主要依靠金融手段来实现。金融机构掌握着大量全面的企业资产信息，特别是对于主要依靠借贷资本经营的国有企业来说，金融信息更直接和全面。国有企业对金融政策和手段的依赖性很强，这就为强化金融手段监督国有企业资产的运作，配套金融政策激励约束资产经营提供了条件。强化金融手段，既包括掌握利用企业的金融信息，了解企业的资产质量，也包括根据企业资产安全程度配套相应的金融政策。只要给予强有力的体制和政策的支持和保障，运用好金融手段，应该可以形成更加有效的资产安全监督和风险控制体系，有效提升监督控制的效率。
       总之，构建责权统一的国资监督体系；加快建设客观、全面、透明的信息平台；充分利用金融系统监控资产安全的政策和手段，应该是今后一段时期强化国资风险监控的制度安排和政策设计的基本思路。这对于抑制和防范故意或随意侵害国有资产权益的行为，无疑会产生很大的提升空间。
       四、完善国资监控体系的对策建议
       完善国有经营性资产监督控制体系，要在体制和政策上创新。具体说应实现以下观念、体制和政策手段的调整。
       1．要在观念上认识到国有资产安全问题的重要性和紧迫性
       目前国有企业，特别是竞争领域的国有企业，实际上是一种债务经济。投资经营过度依赖举债，集聚了巨大的金融负债。伴随着近些年GDP高速增长和产业的轮番扩张，国有企业负债率也持续攀高。在金融体制市场化不到位和国有资产产权虚置的环境下，银行信贷和企业投资的软约束现象普遍存在。随着国有经济总量的扩张，由投资软约束和监督不到位所带来的资产安全问题将愈加突出。资产安全、金融安全，事实上已经成为当前国有经济面临的突出矛盾。对此应当引起高度重视，应当像当前对待安全生产那样，引起各级政府的高度关注。明确各级政府在监督国有资产上的主要责任人地位，并建立相应的分级责任追究制度，是强化监督的基本前提。关注和高度重视，特别是责任到位，是监督体制调整到位的基础。
       2．构建相对独立的国有资产安全监督体系
       在国有企业所有者缺位和产权虚置难以根本改变的状况下，进行必要的监督体制调整，把监督国有资产的安全性，作为一项相对独立并形成体系的政府职能加以实施。可以借鉴银监会、国家安全生产委员会对金融和安全生产的监管模式，设立具有独立职能的国有资产安全监督机构。目前阶段，这一机构可以设在各级国资委的框架内，即在现有国资委对国有资产监管体制、方式不变的基础上，增设专门的资产安全监督机构。条件成熟时，可以考虑独立于国资委之外，成立专门资产监督机构；也可以考虑国资委将资产管理、经营权下放给有能力承担经济责任的主体，自己专司监督。总之，监督职能必须和资产管理、资本经营职能相对分离，必须弥补出资人无人监督的空白。
       国有资产安全监督机构的职能就是防范企业在经营中故意和随意侵害国有资产的行为，要对其赋予在监督国有资产安全性方面相适应的责任和权力。在信息披露和上报上，对企业和银行做出硬性的制度规定，建立相应的从企业到银行到监督机构的资产安全责任链，以及资产安全监督机构和银行间的某种形式的联动机制，健全相应的责任追究制度，把资产安全责任按职能以及资产经营的事前、事中、事后，分门别类地落实到企业、银行、安全监督机构。为此，应制定国有资产安全责任管理条例和实施细则，使国有资产的安全性监督管理，有专项事物、专门机构、专门管理、专人负责；把职务功能和资产安全监督责任，运用一系列量化指标相互衔接，变为统一的激励约束机制；让监督的行为和结果成为制约安全监督机构、国有企业、银行经营管理者的行为规范和追求的目标。
       国有资产安全监督机构每年要在人大会上作国有资产监督工作报告，汇报国有资产的保值增值和流失情况，汇报对国有资产安全进行监控的成绩和失误。其监督手段除目前通行的审计监督、纪检监督、任用人员监督、战略审核监督、发动社会监督以外，应加大派出企业财务总监的权利和责任，财务总监要对企业向国有资产经营信息平台提供的资产信息的全面、及时、准确负总责。一般企业还可以考虑派出监管专员。派出监事会和派出监管专员只对国资安全监督机构负责。国有资产安全监督机构的经费来源应逐渐过渡到单独列支，最终切断该机构和国资委以及国有企业的经济联系，仅以国有资产安全和监督工作水平作为对其考核和奖惩的依据。力求使国资监督的权责利的实现由职务功能的激励约束，转化为对资产权益的有效维护的统一责任体系。
       3．构建国有资产安全信息网络平台，引入金融信息和金融政策，强化国资风险监督控制
       如果说对经营权激励约束的“软性化”，是目前监督缺失的基础和源头，那么“信息不对称”、“内部人控制”则是监督无法到位的技术性障碍。强化监督的一项基础性对策，就是要解决资产经营信息的公开。引入金融信息和金融政策，搭建国有经营性资产信息网络平台，使监督获得强有力的信息支撑。
       所谓引入金融信息，主要就是在体制上利用现有银行系统的企业投融资和信用信息网络平台，并根据资产安全性的内在要求，增加相关的企业资产动态信息。建立由国有资产安全监督机构直接管理的资产信息全面、快捷、动态的网络信息平台，使之成为监督国有资产安全运营的基本和主要的载体。如国资安全监督机构联手银行，通过银行系统对企业的异常资金流动进行监督，在得到信息后对资金流向单位与企业相关领导人员的关系进行调查，及早发现问题，化解风险。
       所谓利用金融政策，就是把金融信贷手段和资产安全相互联系。如对企业资信状况进行评级的制度并和信贷松紧度挂钩，把过去银行和企业间单项信贷项目的安全监督，扩展为企业整体资产安全的考量。提高负债的风险控制能力和奖优惩劣，以增强监督的硬性约束力。从事后监督为主，变为事前、事中及事后的全程监督。
       国有经营性资产网络信息平台，是资产安全监督机构进行安全监督的主要载体和工作对象。通过制定规范的条例，强制国有企业向平台提供资产运营充分的信息。监管部门派驻企业的监事、财务总监对企业提供信息的全面、及时、准确承担直接责任。各商业银行也同时向平台提供国有企业与该银行相关的动态的融资、信贷信息。
       与建立网络信息平台相联系，在资产安全监督机构属下，建立一支由信息网络、金融、财会、投资、审计等专家组成的技术性监督队伍，保障信息平台的高效运行，对资产动态信息进行常态性监控、评价，并定期向国有资产监管部门提供分门别类的资产安全分析评价报告。对重大投资、重大企业、重大资产重组项目进行全程跟踪监督。根据专家的资产评级报告，安全监督机构制定相应的资产风险警告级别，定期或不定期向企业
       发布，对企业的资产质量和经营起到警示作用。针对国有资产在不同企业的地位作用差异，特别是对非全资的国有控股、参股企业的国有资产权益，经营中发生被故意和随意侵害的现象或然性更大，着重针对这类企业建立国有资产权益安全审查制度。对国有资产实施强化的金融监督，还应该包括对商业银行和企业之间业务的监督，特别是防止银行在短期利益驱动下，放松或人为产生的对企业信贷的随意性和两者内部人合谋故意侵害国有资产的行为。
       建立资产信息网络监督平台，一方面给资产安全监督机构履行职务功能提供了重要的载体，同时也可通过编制一系列资产安全的量化指标，对资产质量进行考核、评价，从而对职务功能履行能力有了客观评价的依据，有助于把职务功能的激励约束转化为对资产权益和安全的维护。另一方面资产信息的充分和公开，以及适时的被监控，也给企业资产经营者一个强烈的信号和外部环境压力。建好、管好、用好这一平台，必将有助于改变目前国有资产经营性处置上存在的两大顽疾：监督职责无法落实和企业内部少数人控制和随意性处置。而信息不对称下的少数人控制和随意性处置，是国有资产安全问题频发的重要原因。安全监督机构的行政权和金融手段、金融政策的结合、联动，将会改变目前监督体制两套系统的“两张皮”所导致的“有劲使不上”和“有权无法使”的现象，可以增强资产风险的提前防范能力和有助于建立资产风险的预警机制，也有助于督导企业正确对待国有资产的经营性处置。
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       [责任编辑：晓 山]