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       [关键词]选举；民主；农民；农村
       [摘要]村级直选从根本上改变了农村政社合一，单一行政命令式的传统社会治理方式，开辟了中国农村直接民主的新道路，亿万农民的广泛参与，是对中国农村民主发展的巨大贡献。但是随着实践的发展，我们很明显地会发现村委会和村党支部之间存在着较大的矛盾，而且村委会和乡(镇)政府的关系也开始亮红灯，同时还存在着其它方面的问题，这使得民主的发展道路崎岖不平，有许多值得思考的问题。
       [中图分类号]C916
       [文献标识码]A
       [文章编号]1003—8353(2007)02—0057—05
       村委会选举是农村基层民主建设的重要内容。它的广泛推行是与中国农村经济体制的彻底变革相契合的，同时也是中国农村政治体制改革的一次历史性变革。它作为农村民主政治发展的新起点，引起了政府和学者们的广泛关注。村委会选举能够使村民自主地参与到农村的政治舞台上去，为他们行使自己的权利提供了一条政治途径，同时也促进了农村民主的发展。1998年11月正式颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下称《村组法》)，也代表中央政府对农村民主建设的肯定。至2001年，村民委员会选举基本实现了由等额到差额、由间接到直接、由公开表决到秘密投票的转变，这是中国农村民主建设的巨大进步。本文围绕着村委会选举，对农村民主化问题谈几点自己的认识。
       一
       “文革”结束以后，中国的领导人关注并注意思考中国农村的民主化问题，提出“没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化”，并进一步提出“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进”的论断。改革开放以来中国政治发展的历程告诉我们，村委会选举使广大农民政治参与的范围和程度逐步扩大和提高，农民的各种利益关系也在不断的协调，政治能力得到培养和锻炼，这都促进了基层民主政治的发展。从某种意义上说，它将是中国民主政治建设和发展的基石。
       从1982年开始，中国农村大张旗鼓地开始推行经济体制改革。经济基础决定上层建筑，农村政治体制改革是经济体制改革的必然要求。家庭联产承包责任制的推行，使广大农民有了生产经营的自主权，生产的积极性提高了。过去那种高度集中的人民公社体制，已经不再适应生产力的发展，邓小平提出：“要把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民。”…村委会选举使广大农民的意愿能更好地得到表达，也为中国农民提供了更多的参政机会。
       就全国范围来看，第一次村民委员会选举，基本上同人民公社时期一样，村委会主任的候选人由上级领导与村党支部提名，农民举手表决，实行的是等额选举。农民的政治参与仍然是被动的动员式参与。第二次的选举中，虽然一些地方出现了一些新的变化，但仍然没有脱出被动式动员参与的窠臼。1987年，《村组法》开始试行后，村民委员会的选举发生了重大变化。一方面由农民直接选举村委会成员的原则普遍得到贯彻；另一方面，有些地方的候选人毛遂自荐，实行公开的选举。这些都表明，中国农民已经走出了被功式动员参与的误区，开始向主动的、自觉式选举参与转移。刚时，投票结束以后，选民对在选举过程中，违反《村组法》的行为，通过写信、上访来表达他们的不满，这也是农民政治参与的有效形式，村民敢于对选举过程中的违法行为写信、上访说明他们的政治参与意识提高了。
       村委会选举虽然发生于中国社会的最低层，但并不能将其视为一个微不足道的变量。在农民人口占绝大多数的中国，农民的政治参与程度，规定并影响着中国民主政治的发展。从根本上说，乡村民主及农民民主的内在基础和动力是利益，农民的各种行为都是由其利益决定和制约的。家庭联产承包责任制的推行和市场经济的发展，农民对个体及家庭利益的认同更加的强烈，这种利益和权力的认同激发了农民的民主要求，也激励了农民政治参与的扩大，而村委会选举是中国广大农民参与政治的最直接有效的途径，通过选举替代了乡镇对村干部的任命，使乡镇政府从理论上失去了控制村级权力结构的能力，使广大农民的意愿充分的表现出来，外在的示范效应及国家有关部门的大力推动是乡村民主得以生成和发展的直接原因。外部世界对村民的影响越来越强烈，一些村民开始了解有关的政策和其它地方的经验后开始要求变革，同时，一些基层干部也是在学习和借鉴其它地方的经验并结合本地的实际情况后才创造出适合本地区的新的民主形式，并推动了民主的发展。
       二
       村级直选给农村的民主建设带来了生机和活力，但同时也带来了一些新情况、新问题，如何处理党支部与村委会的关系、乡(镇)与村的关系及宗族问题，是关系农村民主进程的重要课题。
       1．村委会与党支部的关系问题
       村级党组织与村民委员会的关系是在村民委员会选举中值得重视的一个问题。由于村民委员会并不是一级政府也不是行政机关，因而村级党组织与村委会的关系与中国政治体制中的党政关系在一定程度上是一脉相承，但却不能完全参照党政关系来对待，这成为中国基层政权中面临的一个基本问题。法律上规定村党支部是村级各种组织的领导核心，同时村党支部的成员任命来在乡镇党委，要执行上级的各项指令；而村委会是由村民自己选举出来的，权力是由全体村民赋予的，应对全体村民负责。这样(党支部)自上而下的权力结构与(村委会)自下而上的权力结构往往会产生冲突。主要存在以下几种情况：
       第一，在村民自治的实践中，党支部书记对村中的事情不管大小都说了算。党支部书记根据法律规定，认为自己是村里一把手，村委会应该接受党的领导。这种状况的一个直接后果就是干扰和阻碍了村民自治的健康发展，会使村民自治名不符实或走上歧途。因为村民自治的真谛就在于把村级事务的决策权和处置权交给村民，让村民自己成为村里的主人和权力的拥有者，而村支书的做法实际上就是把村里的权力集中在自己一个人身上，并且让村民完全听命于自己而他却不向村民负责，这在一定程度上是对民主发展的一种倒退。
       第二，村委会主任根据《村组法》规定，认为自己是村民选举出来的，权力是群体村民赋予的，于是主导村政事务，控制村庄大部分的权力资源，成为事实上的权力中心。党支部不能依法对村民委员会实行监督和指导。当然，这种现象只是在极少数村存在着，普遍存在的情况是村委会主任还没有绝对地控制整个村，但是有经常性的贪污腐败行为，并且不进行村务公开，而党支部碍于情面或明哲保身，睁一只眼、闭一只眼，不能保障村民依法行使自治权，这也在一定程度上阻碍了民主的发展。
       第三，村党支部书记和村委会主任争当村里“一把手”，但是由于两者势均力敌，而处于“顶牛”的状态，形成了两个中心的局面，而村民也由此分成了两派。由此引发了党支部与村委会、党支部书记和村委会主任之间的矛盾，这种状况的后果是对自己有利的事情，双方进行争夺，对自己不利的互相推诿，结果造成民心涣散，社会秩序混乱，严重地阻碍了农村民主的进程，不利于社会主义和谐社会的建立。
       2．乡(镇)与村的关系问题
       
       《村组法》第四条明文规定(乡)镇一级与村委会是“指导、支持和帮助”的关系，改变了过去的领导与被领导的关系。在实践中，很多的乡(镇)积极介入选举，并严格依法操作，从而确保了选举的民主合法性。当然，也存在着一些问题，主要是对村委会选举进行直接或间接违法操作。甚至有的(乡)镇党委书记，以农民素质太低、该乡情况特殊为由，坚决抵制直选，并且直接操纵选举。
       在平时的村务活动当中，乡(镇)政府控制村委会不仅用行政命令，而且还利用自己手中掌握的资源，像计划生育、收缴公粮等单靠村委会是难以完成的，需要乡(镇)政府的支持。同时村委会还希望能从乡(镇)政府获得一定的财务拨款，这便需要听从乡(镇)政府的命令指示，有讨好的倾向。乡(镇)政府利用自己所掌握的资源成功地实现了对村委会的控制。乡(镇)政府还通过对党支部的领导进而间接控制村委会。一般来说，在每届村委会换届选举之前，都要先进行村党支部的选举，虽然《党章》规定，村党支部一般都是通过党员大会选举产生，但乡(镇)党委不仅可以推荐村党支部书记的候选人，而且由乡(镇)党委提名的村支部候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡(镇)党委也可以通过其它的途径保证合乎意愿者当选。这样，党支部就比较自觉地贯彻乡(镇)党委的意图，包括对村委会的领导。还有一些乡(镇)借助“村财乡管”来强化对村委会的控制。主要有以下几种形式：有的是村里将所有的资金、帐目都上交给乡(镇)的农经站和信用社管理，村里若需要花钱，得事先由村委会和党支部拿出预算，再经乡(镇)批准；有的地方将村里的会计人员集中在乡(镇)办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其它财产。“村财乡管”的本质特征就是通过加大乡(镇)对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，以此来重新调整乡村关系。它弱化了乡(镇)同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上负责不对下负责的工作作风，是对村民的一种制度侵权，也是农村民主发展的障碍。
       从村委会的角度来说，对于乡(镇)政府的干预，其表现形式主要有两种方式：一是有些村委会只是一味地听从乡(镇)政府的要求，置村民的意见和利益于不顾，从而呈现出附属行政化的倾向；另一种方式是单纯从本社区利益出发，想摆脱乡(镇)政府的管理。实际上越来越多的村委会对乡(镇)政府已不再惟命是从，而是采取各种方式抵制乡(镇)政府的干预。《村组法》明确规定乡(镇)政府不得对村委会随意发号施令，将其作为自己的下属组织。但是在实际生活当中又有一些村干部为了自己的特定利益，有意识地强化与乡(镇)政府之间的矛盾，对于他们承担的协助乡(镇)政府开展工作的职责，则抱着消极冷淡的态度，甚至与乡(镇)政府明争暗斗，违反了《村组法》和农村民主发展的要求，使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。
       3．村委会选举中的宗族问题
       20世纪80年代以来，在中国大陆的许多地区出现了宗族组织公开恢复活动或宗族重建的现象，按一般的了解，宗族即为由男系血缘关系的各个家庭，在宗法观念的规范下组成的社会群体，既包括内部系谱关系较清晰的“宗族”，也含有松懈的同姓继嗣群体“氏族”。毛泽东曾将族权称为统治农民的四大权力系统之一，在1949年以前宗族不仅作为一种文化形态而存在，而且还以一种政治和社会治理机制而存在^[2]。在20世纪80年代以后，特别是在90年代以来，随着农村基层民主建设的推进，宗族问题对民主建设的消极影响不可避免地暴露出来。
       在选举过程中，很多村民以血缘关系的远近来确定自己的支持对象，而且容易形成不同的选举集团，都希望自己宗族的候选人取得胜利。对大部分的村民而言，选一个本族的人来当官显然比民主推选出来的其他人更有利于自己的利益。这样民主仅仅是“一个宗族”内部的民主，而不是全体村民的民主，这与民主的原则和精神是不相符合的。同时，宗族势力的不断扩大，使很多地方的人们容易忽视国家的法律法规而遵循家法族规，妨碍了农村民主法制建设。
       三
       村委会选举作为党在基层的民主实践形式，意义是很深远的，它是中国5000年历史上第一次在基层进行的民主实践。但是由于村委会选举是刚刚出现的新生事物，缺乏历史经验的借鉴，同时传统管理体制的作用及选举引发的一系列带有根本性的利益调整，使得在村委会的选举过程中，需要倍加关注出现的各种新情况、新问题，保证民主建设的积极推行。对农村民主化问题，有许多值得思考的地方，这也是我要着重阐述的。
       (一)中国基层民主的发展需要制度建设相配合，这是推动中国基层民主发展的最主要的推动力量。村委会选举中的制度主要是指与选举有关的法律、法规、制度、规章等的总称。1979年以前的选举，一般是等额选举。1979年重新颁布的选举法和地方组织法第一次规定了选举人大代表和地方国家机关领导人员实行差额选举，这是中国选举程序上的一大突破。然而，由于当时条件的限制，在农村却又允许等额选举。在1987年《村组法(试行)》就明确规定村委会选举要实行差额选举，强调候选人的名额应当多于应选名额，这不仅为选民提供了选择的余地，而且通过规范程序，增强了选举的公证性。在选举的实践过程当中，设立了秘密投票处，《村组法》第十五条规定“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行驶选举权、被选举权的，村民有权向乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效”，从而增强了其实际的操作性。《村组法》第十六条规定了罢免程序，“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当要提出罢免理由，被罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见”，“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。这使得罢免有了制度的保护，从而加强了村民委员会的制度建设，使农村民主变得更加切实可行，保护了农村广大农民的民主权利。
       《村组法》是村民自治的基本法，而其中有关村委会选举的规定只有6条，太过简略。虽然其他一些地方性的法规对村委会选举有一定的说明，但存在不少的局限性。于是形成了原则性多灵活性少，法理操作性差，普遍性多针对性小，刚性有余而弹性不足的法律适用特点。现有的制度滞后于民主实践的发展，从2004年村委会选举的情况来说，制度建设并没有多大的进展，由于制度因素对民主发展的阻碍形成了基层民主发展的困境。
       村委会选举实践中的新问题呼唤新的制度建设。2006年，几位全国人大代表致函国务院总理温家宝，建议国务院制定《村民委员会选举条例》，并建议以“二次法”选举村委会^①。“二次法”选举村民委员会的一个十分重要的内容就是以村民会议的形式，以无记名投票、秘密写票，公开计票等方式推选村党支部候选人，这是对村民自治制度的重大创新，如能落实，必将增强农村基层党组织的民意基础，推动中国农村基层民主的
       发展再上一个新台阶。
       (二)对于政治参与的含义，《中国大百科全书·政治学》将其概括为“公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为”。也有学者认为政治参与是“影响政府决策的行为”^[3]。农民的政治参与通常有投票、竞选、自发地组织社团及利益团体等形式，当农民采取非常规的手段来参与政治就成为非制度化政治参与。
       村委会选举最大地动员了农民群众的参与，在村委会选举中实行了普遍选举权原则、平等选举权原则、直接选举原则、秘密投票原则(即实行了无记名投票)。这些原则充分保障了农民对村中事务的参与。通过村委会选举可以将不负责任的村干部选下去；同时持续的民主参与，对于村民养成通过制度化参与来维护自己权益的习惯，加强对制度化参与的信心，都有重大的意义。在农村社会的矛盾爆发之前，即通过制度化的途径加以解决，不断削减乡村社会的矛盾，从而防止矛盾的激化。现在中国农民的政治参与与过去政治参与的形态有很大的不同。现在的农民已经不像文革中的农民那样“胸怀祖国，放眼世界”，而是直接参与解决本村与自己切身利益有关的各种问题，并通过村民委员会来加以实现，这是中国农村民主政治建设的希望所在。
       在村委会选举过程中，我们不难发现这样一个现象，部分村民对选举持一种消极的、不参与的态度。虽然农民有着较为多样性的相关制度安排参与，但农民仍在相当程度上寻求非制度参与以实现其利益要求，而且这种参与表现的更经常、更频繁。导致农民寻求非制度参与的主要原因可以概括为农民缺少通过制度化参与解决自身利益的渠道。所谓政治冷漠简单地说就是政治不参与，是一个国家的公民对政治活动不感兴趣，不愿花费时间和精力去参与政治活动。村委会选举中的政治冷漠是指选民对选举中的各个环节很少地去参与，他们对选举既不发表评论，也不关心谁当选，甚至对上门的流动投票箱也不愿哪怕花费一分钟的时间划圈或打个叉，对选举操作者的违规操作，即使知道了也不介意，这样就给一些人做手脚提供了方便。根据罗伯特·达尔对政治冷漠的分析^[4]，其根源主要有以下几个方面：①选民通过对投票的成本收益分析，发现投票不合算，就会对选举持一种冷漠态度。②当选民认为自己投不投票，结果都一样时，也就是政治功效感弱时，根本不会参加投票。③选民的政治义务感的强弱。在中国农村地区，村民的教育程度有限，村民的
       ①所谓二次法选举村民委员会，即在村民委员会选举时，召开二次选民大会选举村民委员会。第一次会议选举村民选举委员会、村民代表、村民会议召集人、推荐村党支部候选人、确定村民委员会人数；第二次会议选举村民委员会成员、村务公开监督小组(或村民民主理财小组成员)。政治义务感较低，他们不但自己不去投票，还往往劝说别人也不去投票。④村民所处其中的村民团体的影响。由血缘、地缘、业缘等组成的团体对选民是否参加选举也起了很大的作用。⑤候选人之间的差异不大，或者对选民施加了大致相同的压力。这也是农民政治冷漠的根源之一。
       随着社会主义经济政治的发展，许多农民意识到政治参与与自己的利益息息相关，希望通过参与行使自己的权力。而且社会主义民主政治的优越性也吸引了越来越多的公民参与其中。我们必须借鉴历史上一切民主参与制度的成功经验，创造出一些为我国广大农民接受的民主参与形式，以此推动我国民主化的进程。村委会选举是适合中国广大农村政治参与的一种比较简单而又可行的方法，虽然在目前阶段，还存在着一些问题，但是却使农村的政治生活发生了翻天覆地的变化，通过对广大的农民进行思想政治方面的教育，来提高他们的政治参与，使他们的政治冷漠心理逐渐消亡。
       (三)村委会选举是在乡村社区内生民主要求的基础上，由国家主导推动逐步建立起来的，可以说，政府在农村民主化的过程中所起的作用是至关重要的。20世纪80年代实行的政治体制改革，极大地调动了农民的积极性，促进了整个农村的发展。把权力下放给农民，是最大的民主，这也促进了村委会选举的顺利进行。政府引导下实行的村委会选举，顺应了经济体制改革的要求，是上层建筑要适合经济基础的性质的反应。邓小平同志曾经提出政治体制改革有三个目标，“……第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性，……让他们参与管理，实现管理的民主化。”^[3]村委会选举使得基层普选范围逐渐扩大，使得乡镇人代会制度日益正规化，这都表明农村民主化程度的明显提高，而农民也逐渐获得了更大的个人自由度和政治独立性。
       政府对农村民主化过程所起的作用不可忽视，但我们也应该注意到，农村大的社会环境和中国整个的宏观体制，对政府在农村所起的作用尚有一些不利方面。在中国目前的政治体制下，政府的作用是观察、总结和维持社会的公正和法治，推动制度的改进，而不是大小事情的全面介入、干预和命令，但从目前中国农村的现实来看，政府对于基层民主的干预是无处不在。虽然政府一再强调要减轻农民负担，并在2006年初宣布取消农业税，但高度集中的管理体制和经济压力却对农村基层干部提出了很多的要求，为了完成任务，在农村，他们总是想方设法使符合他们心意的人当选位村委会主任。就目前而言，村委会选举的主要功能恐怕仍在于“仪式上的审美性”^[5]。同时，在农村基层民主的发展过程中，也有许多的改革措施和制度创新是由农民发动的，但由于得不到政府官员的承认而夭折。中国社会本身存在的“官本位”，成为阻碍中国基层民主发展的一个主要原因。毕竟，中国的基层民主中，通过基层选举，谋求与国家力量抗衡的可能性和内容几乎都微乎其微，在政府主体与非政府主体的博弈过程中，政府主体在政治力量与资源配置权力上均处于优势地位，农民在这个过程中总是处于弱势地位。但是，政府需要借助村庄选举改善和巩固与农民的关系，并且必须确保民选的村庄领袖对国家的忠诚，以保证国家意志的顺利贯彻。随着市场经济体制的不断深化，农民民主意识的不断增强，政府必须尽快的转变角色，支持和保证人民当家作主，真正促进农村民主的发展。
       [参考文献]
       [1]邓小平文选(第3卷)[M]．北京：人民出版社，1983．252．134．
       [2]李凡．中国基层民主发展报告2000--2001[M]．北京：东方出版社,2002．159．
       [3][美]格林斯坦，波尔斯比．政治学手册精选(Tig)[M]．北京：商务印刷馆,1996．290－291．
       [4][美]罗伯特·达尔．现代政治分析[M]．上海：上海译文出版社，1987．130－135．
       [5]刘亚伟．无声的革命一村民直选的历史、现实和未来[M]．西安：西北大学出版社,2002．129．
       [收稿日期]2006-08-20
       [作者简介]韩小凤(1978－)，女，山东社会科学院编辑。
       [责任编辑：晓风]
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