[关键词]非营利；科研机构模式；组织结构；科技体制
[摘要]战后德国科研机构的主导模式是以著名的马普协会、霍尔姆茨协会、弗琅霍夫协会和莱布尼兹科学研究联合会等为代表的非营利科研机构模式。由于这一模式具有治理结构完善、组织运营高效、科研业绩卓越的优点，因而多年来一直受到国际社会的高度评价，成为越来越多国家重塑科技体制的参考样本。系统考察弗琅霍夫协会的内部组织结构、资源分配方式与成果评估体系，对深化我国科技体制改革应有重要的借鉴和启示意义。
[中图分类号]C36
[文献标识码]A
[文章编号]1003—8353(2007)02—0045—06
一、弗琅霍夫协会的组织构成及功能
弗琅霍夫应用研究促进协会(以下简称“弗琅霍夫协会”)，是联邦德国政府在二战结束不久，为加快经济重建和提高应用研究水平而支持建立的一个公立科研机构，现下设58个研究所，拥有12500名工作人员，分布于德国的40个地区，年预算约10亿欧元，是当今德国政府重点支持的三大科研机构(其余两家为马普协会和德意志研究联合会)之一。该协会具有公共组织的性质，但它并不隶属于联邦政府的任何部门，在法律上是以协会注册的独立社团法人，通过与政府签订合约来确定双方之间的权利义务。
根据德国《民法》的有关规定，公益性科研机构的实际需要以及与政府之间的协议规定，协会的管理体制主要由会员大会、理事会、执行委员会、学术委员会、高层管理者会议等机构组成(参见图1)。
会员大会是协会的最高权力机构，会员包括普通会员、官方会员、荣誉会员三种。全体会员定期召开会员大会，职责是在科技界、商界和工业界、公众中选出理事会成员，协会的荣誉会员和理事会的荣誉会员；审查执行委员会提交的年度报告和财政预算；解散执行委员会和理事会，修改章程，解散协会等。其中，选举出理事会是会员大会最主要的任务。因为非营利科研机构的理事会不存在外部接管的市场压力，因此很难保证理事会不发生串谋和侵吞公款的情况。为了防范这种情况的出现，选举出的理事会成员通常有着较复杂的身份，以此起到权力制衡的作用。
理事会是协会的最高决策机构，由会员大会选举产生，18位成员主要来自政府、科技界和工商界。其中政府人士7人，分别代表联邦政府和地方政府；科技界人士均为世界知名科学家或特定领域的资深专家，而工商界人士则一般为全国性经济团体的代表或著名企业的经营管理者。理事会任期5年，每年举行一次以上例会，日常工作由主席和联邦政府任命的一位常务理事主持。根据协会总章程，理事会主要承担着修改协会章程及选举条例、聘任条例等重要文件，任免执行委员会领导人及其成员，任免学部负责人，审议并批准协会的发展规划和年度计划，决定协会所属科研机构的新建和变动，审查并批准财务预算方案和决算报告，审查重大科研项目的评估结果等职能。
执行委员会是协会的日常管理机构，由主席1人和委员3人组成。按照协会总章程，执行委员会的4位成员中必须有两位是知名科学家或工程师，一位是有经验的商业管理人士，另一位则必须曾在公共服务部门担任过高级管理职务。显然，这一规定既有效地保证科学家对协会运行中的决策主导权，同时也为协会公益目标的实现和科研资源的高效利用提供了基本的保障。执行委员会每届任期5年，所有成员均由理事会聘任。在聘约规定的范围内，执行委员会享有充分的管理自主权，但必须定期向理事会和会员大会提出工作报告，并接受理事会的监督。执行委员会主要承担着制定事业发展规划和年度计划；决定内部机构设置，任免中层管理人员，聘任各研究所长；编制经费预算方案，向下属机构分配事业基金；制定人事政策，招聘高级专业人才，编制薪酬分配方案；协调各研究所之间的关系，组织大型课题联合攻关；组织对研究所和重大课题成果的评估等职能。
学术委员会是协会的咨询机构，其成员多为各研究所推举的资深专家。学术委员会每届任期3年，每年至少举行一次例会，日常工作由包括主席、副主席在内的9位成员组成的常务委员会主持。学术委员会可根据需要设立专业委员会，其成员允许聘请外部专家担任。学术委员会主要承担着对协会的发展规划和重大科研事项进行论证；协助执行委员会指导下属研究机构的科研工作，协调研究所之间的科研合作；对研究所所长的任免提出意见等职能。此外，根据协会总章程，学术委员会在人事政策制定、科研成果应用、知识产权保护、科研经费分配、合同项目收益的使用、科技成果评价等方面还享有特别建议权。
高层管理者会议是协会管理和运行的协调机构，由执行委员会成员和7个学部的负责人组成，每季度举行一次例会。按照会议的规则，凡行政委员会拟做出的重要决定，均需经过高层管理者会议讨论；如果该项决定不能得到三分之二以上学部负责人的支持，则不得实施；但持反对意见的学部负责人，则必须在两周内以书面形式提出反对的理由，待下次例会再协商。
研究所是研发项目实施的基本单位。弗琅霍夫协会所属研究所的一个突出特点，是都设立于全国各地的大学之中。这样做的优点，一是便于科技人员直接参与高校的教学活动、尤其是硕士、博士等高层次人才的培养，从而有利于科技人员的知识更新和后备力量的选拔；二是通过研究所与大学的直接交流而充分利用其科研资源，降低研发项目的成本。尽管研究所不具有独立的法人资格，但在协会授权的范围内，它们可以自主开展业务、聘用人员和签订项目合同，只是这些合同须经协会法律部核定后才能生效。研究所实行固定岗和流动岗相结合的人事管理，只有在研究所连续工作10年以上的骨干科研人员才能获得固定岗职位，其余人员则按照3—5年的合同聘用；两类人员享受不同的薪酬待遇，前者执行国家公务员工资标准，而后者则按照合同的规定付酬。
研究所实行所长负责制，通常从所在大学的知名教授中选聘。尽管研究所长作为行政负责人，享有充分的管理自主权，但重大决策必须经过由12人组成的“运行管理会议”讨论之后才能做出，而这一机构的例会又通常有协会总部的代表参加。此外，各研究所还设有管理咨询委员会，成员均为科技界、财经界和公共部门的外部人士，其任务是就研究所的事业发展、科研项目实施、科技成果推广、中高级岗位聘任、与产业界合作、与公共部门协调等提出建议。研发课题的具体实施，由研究所内的各研究部承担。
在协会和研究所之间，还设有“学部”这一层级，其基本功能是通过学科内各研究所之间交流与合作的协调，实现科研资源的共享与高效利用；同时“学部”还作为学科的代表，参与协会重大事项的协调与决策。“学部”设有管理协调小组，成员为各研究所长，组长由理事会任命，副组长则由其成员推选产生
①。
二、弗琅霍夫协会的经费来源及使用
弗琅霍夫协会的研究经费来源于多种渠道，通常分为“非竞争性资金”和“竞争性资金”两大类型。“非竞争性资金”主要包括中央和地方政府及欧盟投入的科技事业基金、联邦国防部等部门下拨的专项资助等；
“竞争性资金”则指公共部门的招标课题、企业研发合同收入及政府对此类合同的补贴、民间基金会的资助等。2004年协会全年经费收入约10亿欧元，其中三分之二为“竞争性资金”，其余三分之一为“非竞争性资金”(参见图2)
②。
从图2中可以看出，政府的科技事业基金和来自企业的研发合同收入是协会的两大主要资金来源。这样，如何通过两类资金的合理分配和使用、以财务手段促进事业发展就成了协会资金管理的关键。为此，协会于1973年在政府和社会各界的支持下，对传统财务管理制度进行了大胆的改革，通过将“非竞争性资金”的再分解而推出了著名的“弗琅霍夫财务模式”。这一模式的核心是将政府下拨的事业基金与协会上年的收入水平挂钩，以此作为对各个研究所分配经费的依据。首先将国家下拨的事业费中的少部分(约占三分之一)无条件分配给各研究所以保证战略性、前瞻性研究，而其余大部分则同研究所上年的总收入和来自企业合同的收入挂钩，按比例分配。根据这一财务模式，研究所科研经费的理想结构，应为“非竞争性资金”占20—30％，“竞争性资金”占70—80％；其中“非竞争性资金”的一半应来自企业合同，另一半则来自联邦政府、州政府乃至欧盟的招标项目
③。实践证明，这种做法，既保证了科研机构基本公益目标和基本运行秩序的实现，又有效地提高了“非竞争性资金”的使用效率，提高了各研究所开拓客户资源和自主发展的能力。因此，这一模式推出之后一直受到国内外的高度关注，已成为许多欧洲国家建构新型科研机构财务管理制度的主要参考样本。
1997年，联邦政府与州政府再次就共同资助弗琅霍夫协会达成新协议。根据这一协议，政府科技事业基金的投入将与协会获得的“竞争性资金”全面挂钩，并根据研究所承担研发课题的性质而设定了不同的资助比例：从事民用应用技术开发的48个研究所，其合同收入应达到所需经费的70％，另外的30％根据其科研绩效而由联邦和州政府按9:1的比例以科技事业基金方式提供资助；从事国防和军工项目研发的4个研究所，其经费仍然由联邦国防部全额负担；从事科技推广与咨询服务的6家机构，其经费的25％来自服务收费，其余75％也由联邦和州政府按9:1的比例分担
④。显然，弗琅霍夫财务模式的经验已得到政府的充分肯定，并成为政府向协会提供资源支持的基本依据。
此外，为了支持中小企业采用先进技术，鼓励它们与弗琅霍夫协会之间开展合作，联邦政府还对中小企业的委托研发项目提供经费补贴，金额通常占合同研究成本的40—60％，具体数额将根据对项目技术风险和市场前景的评估确定。这样做，大大减轻了协会及其研究所的创新风险，也使企业能够以较低的价格获得新技术，从而降低了创新成果的产业化成本。
根据协会的财务管理规程，无论“非竞争性资金”还是“竞争性资金”均纳入统一预算，由协会集中管理；协会总部通过财务信息管理网络系统，对各研究所的合同签订情况和预算收支计划的执行进度进行同步监控。协会对所有研究项目均实行成本核算。对于公共部门的课题，必须按照实际科研成本的测算标准核算；而对于企业委托的合同项目，则允许适当偏离成本核算，一般可以超出成本的5—10％
①。为鼓励承担大型课题和开展横向联合，协会还对两个以上研究所合作研发的项目提供专项补贴。
三、弗琅霍夫协会的评估体系
1999年，弗琅霍夫协会根据联邦政府和州政府之间达成的“确保科研质量”决议，对财务管理制度进行了必要的改革：首先，为提高各研究所的科研竞争力，进一步缩小了事业基金中无条件拨付的比例(参见图3)；其次，为提高科研经费的使用效率，适当放宽了项目经费的支出范围和支出方式，允许实际支出不受立项时预算列支的限制；再次，为提高研究所的财务自主权，允许将一部分结余经费作为追加管理费使用并跨年度结转。
协会主要采用审查研究所年度报告、定期评估研究所科研绩效和综合评估研发项目成果的方式对所属研究机构进行监督。根据协会总章程，各研究所每年必须向总部提交一份年度报告，内容包括事业计划与研发项目的执行情况、研究成果的取得与应用情况、机构与人员变动情况、研究设施更新情况、经费收支情况、与产业界和大学的合作情况、国际学术交流与人才培养情况等。其中关于重大研发课题的进展、技术转让的收益、节余资金的数额、重大事故的发生与处理等需做出详细说明。对于研究所提交的年度报告，执行委员会委托有关专家进行审查，并根据审查结果提出关于研究所年度工作的评价意见。
协会每5年对所属研究所进行一次综合评估，评估委员会的10位成员均来自外部，通常由学术界、产业界和公共部门的专家组成。其中来自学术界的专家需得到协会学术委员会的推荐。评估委员会首先对研究所提交的事业发展报告及相关资料进行审核，然后集中2—3天时间对研究所的科研队伍、科研设施、管理机构和科研辅助系统进行具体考察，并举行对研究所长的质询答辩。对研究所评估的主要指标是：既定战略规划的完成情况、重点课题的实施进度、科研人员的整体素质与结构、科研设施的装备水平与利用率、经费总额中“竞争性资金”的比例、“竞争性资金”中企业研发合同的比例、申请和取得专利的数量、客户的分布结构与服务满意度、技术成果转让的数量和收益、经费支出的范围和科研辅助系统的服务质量等。需要指出的是，由于弗琅霍夫协会是一个以应用研究为主的科研机构，其研发成果多被产业界直接吸收，因而在评估研究所的指标体系中，“发表论文的数量”仅为一个参考指标。评估结果经执行委员会确认后，由协会总部统一向社会公布，并成为协会今后调整事业发展规划、改聘研究所长人选、制定事业资源分配方案、确定员工薪酬水平的主要依据
②。
协会承担的所有研发项目均需对其最终成果做出评估之后才能结题。一般项目的评估由研究所自行组织，大型项目和重点项目的评估由执行委员会组织，而经费超过1000万欧元的特大项目的评估则由协会和公共部门共同组织。为确保评估结果的客观性、公正性和科学性，协会对评估专家的选聘极为严格，资历、学识、地位、工作单位、年龄、参加评估次数乃至性别等因素，都给予必要考虑；对于重大项目，协会还尽可能邀请国外学者参加。评估通常从科技、经济与社会三个方面对项目成果进行考察。主要评估指标有：研发成果的原创性、革新性和领先性(以世界前沿水平为基准)；项目实施计划、实施组织和实施手段的合理性；项目预期目标的实现程度；投入资金与取得效益的比较；项目过程中发表的论文与取得专利的“质”与“量”；研发成果的产业化预期和风险；研发过程中科研机构内部的合作、与产业界的合作、与国内外同行的合作；项目成果推广对环境、文化和国民生活的影响；对人才培养和队伍建设的贡献；科研辅助系统的服务水平等。此外，对于研发周期超过5年的项目，协会还每三年安排一次中间评估，并将评估结果及时向有关部门和企业通报；
对于特大型研发项目，协会还在结题后的一定时间内安排跟踪评估，并根据评估结果及时修正先前的结论。
四、弗琅霍夫协会非营利组织模式的启示
弗琅霍夫协会是目前德国最具活力的非营利科研机构之一，其组织模式对于深化我国科技体制改革具有直接的启示意义。其中最重要的一点，就是明确告诉我们构筑现代科研院所制度的基础，是必须对科研机构与政府、与市场、与社会之间的相互关系以及科研机构内部“学术”与“行政”之间的关系给以明确界定，并从法律上做出合理安排。
首先，应明确科研机构与政府之间的相互关系。积极支持科技事业发展，不断增强国家的科技竞争力，是现代政府的一项基本职能。尤其对于现代化后发型国家，直接掌握一支战略性科技力量是政府推动科技事业发展的基本组织保证。但这并不意味着政府与科研机构之间是一种行政隶属关系。政府和科研机构属于不同的社会组织，承担着不同的社会功能，自应采取不同的组织模式。尽管早在我国科技体制改革的起步之时就已意识到这一问题，从20世纪80年代中期以来一直强调“政事分开”，而院所长负责制、全员聘任制、经费包干制等重要改革举措也都是朝这一方向推进的，但迄今为止政府与科研机构之间并未真正分开，二者仍然是一种“一体化”的关系。造成这种境况的一个重要原因，是我们长期以来对二者如何分开、尤其是分开之后二者之间需要建立一种什么样的新型关系缺乏明确的认识。在这方面，弗琅霍夫协会的经验值得关注。虽然协会最初是由政府组建的，并一直受到政府的重点支持，但协会与政府之间的关系却是通过双方之间的各种合同而确立的。协会与政府之间的关系，实质上是一种主体平等的现代契约关系。在这种关系下，政府的科技责任不仅没有弱化，反而以契约的形式更明确地标注了出来。如前所述，即使像弗兰霍夫协会这样的技术开发型科研机构，其资金来源的主体部分仍然是公共部门的投入。当然，政府的责任绝不能仅仅限定于“掏银子”。在“掏银子”的同时，政府还应积极介入科研机构的管理，通过对其运行的引导、控制和约束来确保“契约”中规定的公益目标能够实现。但是“介入”的方式和途径，要有明确的制度安排。例如，在弗琅霍夫协会的决策机构——理事会中，政府人士就占有相当高的比例；而由政府指定的一位专职常务理事，不仅参与了所有重大事项的决策，还实际上“客串”着“监事”的角色，对协会的运行给以经常性监督。此外，无论是对研究所的绩效评估还是对重大成果的综合评估均有政府部门参加，而评估的结果则是今后政府提供资源支持的基本依据。这样，既保证了科研机构的充分自主权，也保证了政府对科研机构的有效监督。
第二，正确处理科研机构与市场之间的关系。在市场经济日益发达、经济全球化趋势日渐明晰的今天，任何国家的任何科研机构都不可能游离于市场之外而独立存在。即使以基础研究为主的科研院所，也需要通过市场来扩大资源支持和转化自己的成果；而以应用研究为主的科研院所，则更应面向市场开放并贴近市场运行。但是，科研机构毕竟不同于一般民间企业，它承载着独特的社会功能和社会责任，不能以追求经济效益作为其活动的唯一目标。这正是战后德国将“非营利机构”作为科研组织主导模式的根本原因。正确处理科研机构与市场之间的关系，关键是在鼓励和提倡科研机构积极参与市场竞争、主动引进市场机制的同时，应对其活动给以必要约束；尤其是将市场机制作为配置资源的基本依据时，既应强调其不可取代的激励优势，又应重视其固有缺陷的负面效用。从这一点来说，“弗琅霍夫财务模式”是富有启发意义的。显然，协会采用将“非竞争性资金”的一部分与“竞争性资金”捆绑分配的做法，实质上是将这部分资金再次转化成了“竞争性资金”，从而有效地提高了“非竞争性资金”的利用效率，激发了研究所面向市场开拓资源的能力与活力。但协会同时将另一部分“非竞争性资金”仍然无条件分配给了各研究所，以保障前瞻性、战略性或公益性研究的需要。尽管这类研究在短时间内或许不会取得经济效益，但对于科研机构的生存和发展来说却是至关重要的。因为科研院所的竞争实力，归根到底取决于自主创新的水平；而自主创新能力的形成与保持，往往需要一个长时间的研究积累过程和比较宽松的研究环境。
第三，正确处理科研机构与社会的关系。科学技术在一个国家中不仅负有推动和保持国民经济健康、协调、持续发展的使命，还负有维护公共安全与秩序、提升公民科学文化素养、改善人类生存环境和促进社会和谐进步的责任。科研机构必须履行自己的社会责任。根据弗朗霍夫协会的经验，科研机构可以通过加强与大学等部门的协作与联合，破除地区分割、行业垄断等各种人为设置的樊篱，实现科技资源的优化配置与合理利用。实际上，国外的著名科研机构几乎都与大学保持着密切的合作关系，尤其是弗琅霍夫协会将其下属研究所设立于大学之中、直接参与大学的教学科研活动的做法则更为典型。此外，科研机构还可以通过科技咨询、信息发布、成果推广、人才培养等方式，积极向社会提供优质高效的科技服务，以满足公众学习科学知识和掌握科学技术的需要。通过科技宣传和科技推广来培养和提高国民的科学文化素质，是现代各国的科研院所、尤其是公立科研机构的一项基本任务。例如，弗琅霍夫协会就设有若干所专门从事科技推广的机构，并在资源分配上给予优先支持。对于当代中国来说，这一工作具有更为特殊的意义，它是社会主义精神文明建设的一项重要内容。最后，科研机构应重视研发过程和研究结果的社会效应，在对科技成果、尤其是重大成果进行评估时，应充分考虑到它对文化、环境和国民生活的直接和间接影响。
第四，正确处理科研机构内部“学术”与“行政”的关系。在科研机构的运行中，“学术”和“行政”究竟哪一个占据主导地位，一直是我国科研体制改革中的一个无法回避的问题。科学研究是一项高智能高风险的探索性活动，具有自己的特殊规律和规则。科研机构要想取得预期的研究成果，就要充分发挥科研人员、尤其是科学家的主体作用，尽可能排除各种非学术因素对科研过程的干扰。因此，近代以来西方国家的科研机构和高等学府普遍奉行“学术主导”原则。当然，以学术为主导并不是要弱化行政首长的决策权威和行政部门的管理功能，它只是要求科研机构的活动必须以“学术”为中心、重大事项的决策必须有科学家的深度参与并取得他们的共识、行政部门的基本职责应限定于为科研提供服务。而要做到这些，就需要建立一套行之有效的确保机制。弗琅霍夫协会的总章程中就明确而详细的规定了许多“学术主导”的内容，例如：关于理事会必须有著名科学家和资深工程专家参加、执行委员会的四名成员中必须有两位是科技专家、学术委员会享有广泛的决策建议权、研究所长由学术委员会推荐并从所在大学的知名教授中聘任、研究所绩效评估机构主要由国内外同行专家组成、重点课题必须由主任研究员主持等一系列规定，从而为贯彻“学术主导”原则、协调“学术”与“行政”之间的关系，提供了切实的保障。
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[收稿日期]2006—12—24
[作者简介]周晓旭(1980—)，女，北京师范大学政治学与国际关系学院教师；朱光明(1958—)，男，北京师范大学政府管理研究所教授，博士生导师，法学博士。
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