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       摘要：对于协助人民政府从事公务的农村基层组织人员（“村官”），所从事的公务是否属于法定的行政管理工作，是否涉嫌职务犯罪，如何定罪处罚，是当前司法实践中出现的新问题、新情况。立法的目的旨在通过惩治“村官”腐败，维护农村社会、经济的稳定。但如果不能很好的理解和运用法律，势必会造成冤案、错案。因此，在刑法制度和司法工作中，对“村官”涉嫌职务犯罪涉及的法律适用问题进行深入的研究和分析，具有非常重要的意义。
       关键词：农村基层组织；职务犯罪；法律
       中图分类号： D922.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2008）06-0083-03
       A Probe into the Laws Concerning Job-related Crimes at Basic Rural Level
        SUN Yue-fang
       (People"s Procuratorate of Fuyang City, Fuyang, Zhejiang, 311400)
       Abstract: It is a new problem in current chinese judicial practice as how to define the jobs relating to government"s administration at basic rural areas, how to define and punish the crime related to that kind of jobs. The purpose of relevant laws in this field is to prevent and punish the crimes of village government officials in order to protect the stability in rural areas. However, it will lead to wrong or unjust cases if the law can not be well applied. Therefore, it is of great significance to make a study on the laws concerning officials" crimes at rural basic level in China.
       Key Words: organization at basic rural level; Job-related crimes; laws.
       农村基层组织人员利用职务实施的贪污、受贿、侵占、挪用等刑事犯罪行为如何准确定性，因我国现有法律在对农村基层组织成员主体范围、其所履行的管理职责的性质上规定不明确，在当前理论界、司法界均存在较大争议，即使在司法实践中，各级、各部门或者各司法工作人员争议与分歧也依旧非常激烈，最终直接地影响到职务犯罪案件在实体法上的定罪量刑和程序法上的管辖分工，有的案件甚至因为认识分歧导致基层群众告状无门，不利于矛盾的化解和社会的稳定。笔者试以富阳市检察机关处理该类案件的司法实践经验为基础，对农村基层组织人员职务犯罪案件的法律适用提出自己的一些看法。
       一、近年来查处农村基层组织职务犯罪案件的情况
       近年来，浙江省富阳市农村基层组织成员职务犯罪案件较为突出。据统计，2000年至今，我市被立案查处的“村官”职务犯罪案件就有15件17人，均被法院作了有罪判决。富阳市“村官”职务犯罪较以往呈现上升趋势。主要有以下几个特点：
       （一）以涉“土”犯罪为主
       随着富阳市工业化战略的实施和城市化进程的推进，大量农村集体土地被征用，一些村干部在协助政府从事某些行政管理职权时，在经营管理国有土地或土地征用补偿费用管理中千方百计捞取私利。群众对此深恶痛绝，有的逐级上访，影响了农村基层的稳定。这些涉土职务犯罪行为严重影响村的经济建设和发展，危及农村基层稳定，危害甚大。
       （二）涉案人员范围日趋扩大
       随着改革开放和市场经济的发展，富阳市农村集体经济实力已经有了长足的发展，与此同时，这类犯罪涉案主体范围也日趋扩大，呈现出范围广、影响面大的特点。涉及整个村基层组织领导班子、分管一条线上下级部门的窝案、串案，虽不能称为普遍现象，但确也已称不上是新鲜事。而从涉案主体上看，既包括村支部书记、村主任，也包括会计、出纳、治保主任、村民小组长等不同职务人员。
       （三）罪名较为集中，存在明显的处罚漏洞
       到目前为止，我市检察机关所查处的案件主要涉及五个罪名，即贪污、受贿、职务侵占、挪用公款罪和挪用资金罪，从查处案件的情况比较来看，犯罪案件性质以挪用公款、贪污等为主，而同样普遍存在的农村基层组织成员的受贿行为，查处、定罪率却极低。从2000年至今，以富阳市为例，立案查处的受贿案件仅仅2件，很多案件即便查处了，也无法顺利定罪。
       二、农村基层组织成员职务犯罪法律适用中的争议
       根据目前的司法实践，即使在《刑法》规定基础上，全国人大和两院为在司法实践中统一认识，也曾分别就此作出相应的司法解释，但是农村基层组织成员的身份、行为性质到底属于哪一类？一直来争议不断，很难清晰定位，既直接影响到案件的管辖分工，不利于案件及时查处，又影响到这类案件的定罪量刑，容易造成案件公正处理无法得到保障：
       （一）农村基层组织人员职务犯罪主体存在争议
       从我国农村当前的社会现实情况看，大致有三类村级基层组织：一是村级自治组织，包括村民委员会、村治安联防队等；二是村级党组织，包括村党支部、团支部等；三是村级经济组织，包括村经济合作社、村经联社等。根据当今农村基层组织设置，村一级组织一般存在村委会和党支部两套机构，对于村委会成员法律已经明确规定可构成职务犯罪主体，但对于村党支部书记成员等人员是否属于“村民委员会等村基层组织人员”，相关法律、司法解释却未作出明确规定。实践中，有人认为，党支部是否基层组织不明确，故党支部成员不能构成职务犯罪主体。而更多的人则认为，农村党支部当然属于基层组织，村民委员会组织法对党支部已有明确的规定，党支部完全属于立法解释中所指的村“基层组织”，应属于依法从事公务。
       而在村委会中，又是否所有成员都可成为职务犯罪主体？应当以什么样的标准来界定“村民委员会等村基层组织人员”？这一问题具体到实践中，则主要是村民委员会分设的村民小组负责人或者下属委员会成员(如治保会的治保员等等)是否属于“村民委员会等村基层组织人员”？持否定观点的人认为，最高法院曾经有司法解释规定，村民小组长利用职务侵吞财产的行为，按照职务侵占罪定性。而且，能够协助人民政府的基层组织，是村级基层组织，村分设的村民小组和下属委员会，只是协助村级组织工作的组织，与村基层组织有区别。只有具有村民委员会委员身份的人担任村民小组长，才能成为贪污、挪用公款、贿赂罪主体，否则只能构成职务侵占、挪用资金、公司企业人员受贿罪主体。而持肯定观点的人认为应将这些人员视为农村基层组织人员，因为这些组织本身属于村民委员会派生的机构，在语义上应当包括在基层组织的范围之内。尤其是下属委员会的人员，依法可由村民委工作人员兼任，故应当按照基层组织人员对待；最高法院曾有的司法解释规定与全国人大常委会的立法解释产生了争议问题。
       
       （二）农村基层组织人员职务犯罪范围的限定存在争议
       农村基层组织人员具有法律意义上的双重身份。在履行职责时公务与事务集于一身。虽然司法解释明确规定了应视为“公务”的七种情况，但实际上所有的管理环节最终都是落实到基层。因此，村基层组织工作在客观上存在着无可回避的复杂性。相应的，基层管理行为在性质、种类上也客观存在复杂性。而立法的有限性，决定了仅列举这七种情况，是绝对无法完全涵盖农村工作内容和理清这些工作性质的，因此才有了最后一条的“保底条款”。而正是最后一条的保底条款，使本来已经清楚的问题，又陷入说不清道不明的境地。因此，有的观点认为，农村基层组织人员系村民依法选举产生，协助政府从事行政管理、行使自治权办理本村自治事务，其范围和对象是本村的公共事务和公益事业，其利用的职权当然属于公共权力的范畴，其工作具有政府行政管理的性质。因此，其行为均应认定为从事公务，没有必要对行为性质作出区分引致不必要的争议。而有的观点则主张，还是应根据法律和《解释》的规定严格认定，凡利用协助人民政府从事《解释》所规定的七种行政管理工作，方可认定为依法从事公务。
       （三）农村基层组织人员职务犯罪案件的定性和管辖权的争议
       如前所述，由于村基层组织成员利用职务之便非法侵占、挪用财物职务犯罪行为，在不同情况下，会出现定性不同的情况。在司法实践中，由于对村基层组织成员职务犯罪定性认识的不同，经常出现检察机关认定为贪污罪、挪用公款罪移送起诉，法院审判时则以职务侵占罪、挪用资金罪作出判决，或者以职务侵占、挪用资金起诉，被改判贪污、挪用公款，或者同类行为在甲地被判贪污、挪用公款，在乙地却被判职务侵占、挪用资金的情况。而且这类案件在被人民法院改变定性判决后，检察机关即便提起抗诉，也很难得到上级法院的支持。这一方面极易造成司法不公、司法腐败，另一方面也容易造成司法资源的浪费。
       此外，农村基层组织成员职务犯罪行为定性的争议，还直接涉及到案件管辖权的问题。由于职务侵占罪、挪用资金罪和贪污、挪用公款分属公安机关和人民检察院管辖。因此，这类案件在侦办过程中，由于定性争议，极易引起公检两家互相争夺案源或者互相推诿。特别是在批捕环节，极易造成检察机关两难局面。
       （四）农村基层组织人员职务犯罪案件中存在着罪与非罪争议
       笔者在办案实践中发现，有些村基层组织人员收受贿赂，但进一步查明其在受贿时既非从事公务又非从事企业事务活动，而是在管理村自治范围事务中利用职务之便，按照现行立法和司法解释，是不能定罪，因为刑法规定公司企业人员受贿罪规定其主体仅限于公司企业人员，法律条文中并无“其他单位的人员”的字样，而村基层组织又不是公司、企业、事业单位，该行为也不是在企业经营活动中而是在村自治事务办理过程中发生的；而此时村基层组织工作人员也更不属于协助人民政府从事行政管理工作的范围，故不能以受贿犯罪认定，也就是说这种行为属于法无明文规定的情况，按照罪刑法定原则，应当认定为无罪；但是笔者却又发现依照刑法第271、272条，在同样的职务活动中侵吞、挪用财物、资金的，却又可以认定为职务侵占和挪用资金罪，因为这两条罪名规定其主体除了公司企业人员外，还明文规定包括“其他单位的人员”。但是，原来可以认定受贿罪的那部分危害社会行为（如村自治事项范围内的贿赂行为），现在既不能认定为受贿罪又无法转化为“公司企业人员受贿罪”。
       三、正确把握立法解释以界定农村基层组织成员职务犯罪，完善立法
       笔者认为，准确解决农村基层组织成员职务犯罪的法律问题，就是要正确理解相关法律和《解释》的规定，准确界定农村基层组织成员和公务的定义，这是认定农村基层组织成员职务犯罪的重要依据。
       (一)准确把握三类农村基层犯罪主体
       笔者认为，根据《宪法》和法律的规定以及我国农村基层组织的客观现状，参照我国现有职务犯罪有关规定的精神，农村基层组织成员，应界定为：由村民选举产生或者受上级指派，在村委会从事管理职责的人员，村党支部中从事管理职责的成员，以农村基层组织成员论。属于农村基层组织成员的主体主要有三类：
       1．村民委员会工作人员。2000年4月29日，全国人大常委会九届第十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，这是多年来立法机关首次以"立法解释"的形式对刑法规范的含义进一步明确界限。该立法解释规定了村民委员会等基层组织人员从事解释中的七款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第382条和第383条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条和第386条受贿罪的规定。这个立法解释，明确了村民委员会工作人员属于农村基层组织人员职务犯罪的主体之一。
       在村民委员会中从事管理职责的人员，如村民委员会分设的村民小组长和下属委员会负责人，也应当属于“村民委员会等村基层组织人员”。根据村民委员会组织法第10条的规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。”第25条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作。”笔者认为，这些组织本身属于村民委员会派生的机构，是村民委员会的组成部分，应当包括在基层组织的范围之内。
       2．村党支部工作人员。村民委员会组织法第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”此处所说的“基层组织”与立法解释中的“基层组织”应属于同一个法律概念。另外，根据我国宪法序言的规定和政治生活的实践，中国共产党是我国政治生活和社会生活中的政治领导力量，村民委组织法更是在法条中明确规定党的基层组织即村支部，“发挥领导核心作用”。因此，按照政治生活的实际，如果村民委是基层组织，其工作人员利用职务犯罪可以构成贪污受贿罪，而对其实施领导的党支部人员反而不能对其职务行为承担刑事法律责任，这在逻辑上是说不通的。
       3?郾 村经济合作社等农村基层社区性集体经济合作组织工作人员。经济合作社应当属于立法解释中所指的村基层组织，因为村经济合作社属于村级社区性、综合性合作经济组织，它与普通的村办企业等单纯的经济实体不同，除自身经营外，还负有某些管理职责。另外，它的职责与村民委员会的职责存在交叉，这种状况为法律和人大有关答复所认可。因此，村经济合作社的地位应当属于村基层组织，其工作人员属于农村基层组织人员职务犯罪的主体。
       (二)严格依法界定“从事公务”
       在办理村基层组织成员职务犯罪过程中，必须严格根据法律和立法解释的规定，区分清楚以下三种情况：依法从事公务、村内自治事务、以及村级经营活动。
       依法从事公务，人大立法解释将其限制在七项范围之内。其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。唯有在这七项事务中，才存在依法从事公务的可能，因而才可能成立贪污受贿犯罪。除了这七项，职务犯罪不能成立。
       兴办本村的自治事务，也就是指人大立法解释的七项事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项。村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事的行政管理工作具有政府行政管理的性质，属于依法从事公务的范围，而村委会等村基层组织自行管理村公共事务的工作是村民自治范围的事，不宜纳入依法从事公务的范围。全国人大法律委员会在审议关于刑法第九十三条第二款的解释草案时就采纳了这种观点，删去了该项中“村公共事务管理的工作”的内容。据此，根据立法解释的制定过程看，村内自治事务已明确不属于依法从事公务。
       如村支书兼任村集体经济组织职务的（村经济合作社等社区性经济组织属于农村集体所有制的经济组织），那么此人若职务犯罪但利用的是经济合作社社长的职务时，也可成立公司企业人员的犯罪。据以上法律精神，在处理涉及农村基层组织人员职务犯罪案件时，应当将三种组织（党支部、村民委、合作社）与三种职务（公务、自治事务、经营事务）排列组合，然后决定当事人的行为应当适用哪一法律认定行为性质。不能一律将村基层组织人员的职务犯罪作为贪污受贿类犯罪处理，而应当根据行为人所属的组织和行使的职责，区别不同情况，作出准确认定。
       农村基层组织成员职务犯罪，直接危害到我国广大农民和国家的利益，是造成社会不稳定的重要因素，具有严重的社会危害性。而要彻底遏制此类犯罪，既需要司法机关在现有法律框架内发挥主观能动性积极全力维护，也需要立法机关及时根据司法实践总结经验，不断修正、完备相关立法，为司法机关提供完备的法律依据和基础。从而才能保证我国农村基层组织的廉政建设的顺利开展，才能维护广大农村的长期繁荣稳定。
       （课题组成员：孙岳芳、徐斌、王经俊、李益明）
       参考文献：
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       责任编辑 陆 莹