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       摘要：公共利益是启动国家征收的前提也是国家征收制度的核心内容。我国的公共利益法律界定模式应根据我国的实际情况，采取不完全的列举模式。实践中，具体的公共利益的界定应由行政机关在法律规定的框架内，依法定的符合公共决策规律的程序行使。人大可以通过对土地出让金、财政预算的监督，以及行使《监督法》赋予的对社会重大事项的监督权等方式间接控制行政机关“公共利益”的界定权。司法机关作为公共利益界定的最后一道防线是法治国家必不可少的，应在体制上保障其中立地裁决行政机关与行政相对人的征收纠纷。
       关键词：征收；公共利益；行政权力；人大监督
       中图分类号： D922.3文献标识码：A文章编号：1004-1494（2008）06-0080-03
       On the Public Interest Orientation in State"s Expropriation System
        LUO Wen-lan
       (Guangxi Administrative Institute; Nanning, Guangxi, 530021)
        Abstract: To Protect public interest is the pre-condition as well as the core component of a state"s expropriation system. The legal definition of public interest in China should be clarified according to China"s actual situation by taking incomplete-listing model, which should be done by legal administrative unit in a legal procedure. The National People"s Congress can indirectly control this procedure by supervising the issue of compensation on expropriated land and financial budget as well as by exercising its rights endowed by "China" Law of Supervision". Judicial departments should act as an indispensable line of defense to fairly judge any disputes concerning state"s expropriation.
        Key Words: expropriation; public interest; administration power; supervision of the National People"s Congress
       
       我国目前还没有专门的国家征收法，有关条款散见于以下法律法规：2004年3月14日通过的《宪法修正案》第二十条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”；《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依法律程序提前收回”；《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家可以依照法律程序提前收回”；《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”等等。在征收制度中的关键问题有两个：一是公共利益的界定；一是赔偿制度。篇幅所限，本文仅就公共利益的界定做一些探讨。
       一、界定“公共利益”的必要性
       “公共利益”是国家启动征收的前提条件。但由于我国前述的法律条文中均未对“公共利益”给予明确定义。对于哪些事项属于公共利益，哪些行为符合公共利益需要，最高人民法院亦未进行过司法解释。因此，公共利益这一概念本身具有不确定性与模糊性。有人认为根本无法确定“公共利益”。美国一位教授提出：公共利益是政治的迷思，认为这个东西永远是说不清楚的。还有人认为公共利益是一个政治浪漫主义，不可能有真正的公共利益[1]。这些观点，从政治学角度看具有一定的逻辑和存在的价值。但从法治的角度，这些观点是错误的和极其有害的：如果“公共利益”完全没有客观标准，任凭公权力主体解释和界定，公民的权利和自由将不复存在。近年来，不少涉及公权与私权冲突，尤其是政府部门行使征收权与公民财产权的冲突的焦点往往是征收行为是否属于公共利益需要。基于此，积极探索“公共利益”的界定问题的必要性至少直接体现为以下两个方面:
       （一）保护公民合法权利，限制滥用行政权力
       从本质上看，“公共利益”是基于公民权利的需要而设立的。作为公共利益的主要代表者，行政机关的存在价值也是为了实现公共利益。然而，公共权力具有膨胀性，对此不加以限制就会不断扩张。因此，现代法治的第一要义是以法控权，法律成为设定行政权力的唯一根据。没有明确的法律标准，在现有法律体制下，对公共利益的解释实际上已成为行政机关自由裁量的权力。这一权力一旦被滥用,行政机关就会顶着公共利益的神圣光环，堂而皇之地侵犯公民财产权。只有在法律中明确规定实体和程序上的标准才能有效实现真正的公共利益，使行政权力和公民权利保持和谐的关系。
       (二)确立司法救济标准和渠道，建设现代法治国家
       对行政行为的司法审查，是国家通过司法机关对行政行为进行审查监督，纠正违法或不当的行政行为，并对因其给相对人权益造成的损害给予相应补救的法律制度。公民法律上的利益受到违法行政活动侵害，就可以向法院提起诉讼，成为现代法治国家的重要特征之一。从我国过去几十年的征收实践看，在立法上对公共利益规定不明，对公共权力的限制不力，不但导致了行政执法没有依据，而且司法救济上也无判断标准，公民难于通过司法途径实现自我权利保护。在征收制度中对“公共利益”作出明确规定，确定公共利益的本质，法官才能在具体纠纷中判断行政行为的合法性，有效地实现司法审查和监督的价值，才能保护公民合法权益，才能维护宪法作为根本大法的权威和尊严，才能树立全社会对宪法和法律的信仰，才能在中国实现法治国家的梦想。
       二、“公共利益”法律定义的立法模式选择
       从立法模式上看，世界各国关于“公共利益”的法律定义，有两种模式，一种是列举式，一种是概括式。列举式是在与土地征收有关的法律中详细列举在哪些“公共利益”的情况下能发动征收权。典型如日本、韩国、我国台湾、香港、印度等大陆法系国家。其中又分两类：一类是日本，列出了所有35种可以发动土地征用权的“公共事业”，几乎每种都有一部法律来约束。政府没有任意行政权，没有但书、没有保留条款。另一类如我国台湾省，先对“公共利益”有一个定义，随后在土地法中列举了12种典型的“公共利益”，但并没有“穷尽”。概括式的立法模式是在有关的法律中仅原则性规定“只有出于公共利益”方可发动土地征收权，但对于哪些属于公共利益未加以明确界定，以英美法系国家为主，例如澳大利亚、加拿大（各省不同）、美国（各州不同）。它们有两种方法来界定“公共利益”：一是由议会决定；二是由法院对具体纠纷进行判决[2]。
       
       我国属于大陆法系国家，在征收法律中对“公共利益”不作任何解释地概括式立法是不可取的。日本模式固然可以很好地控制行政权力，防止行政机关滥用征收权，维护公民财产权。但我国正在高速发展中，且幅员辽阔，各地社会经济发展水平相差很大，日本模式实不可仿（事实上，全世界也仅日本采用这种模式）。而其他大陆法系国家非穷尽地列举方式，既能确定“公共利益”的大致方向，克服了概括式的高度不确定性，使法律便于操作，一个“等”字的弹性兜底条款，又为社会发展中可能出现的纷繁复杂的“公共利益”留有法律空间，保持了法律的灵活性、发展性，这应该是我国征收立法考虑的模式。
       三、“公共利益”界定权的行使主体及程序控制
       （一）“公共利益”界定权的行使主体
       通过法律明文规定“公共利益”的内涵甚至列举若干符合“公共利益”的事项，只是提供了明确的法律指引和预期，解决了“公共利益”是什么的问题。法律不能仅仅停留在纸上，我们还要面临着由“谁来界定”公共利益的现实问题。
       在我国的宪法中，“征收”条款的主体表述为“国家”，说明“征收”是一种国家权力，但这种权力具体由谁来行使呢？一些学者认为，从“公共利益”的概念出发，其界定权应掌握在“公众”手里，只有人民自己才知道什么是自身的共同利益，人民应当是“公共利益”最权威的决定者。在我国，“公共利益”的界定权当然要由人大来行使[3]，但笔者认为，这种设想过于理想化了。在我国目前的高速发展时期，大量征收实务中的“公共利益”需要界定，全部交由人大来界定是不可行的。第一个障碍是我国人大的议事规则，一年一议是无法及时跟上现实经济发展的需要的。第二个障碍是人大代表精力有限，会议时间有限，最终无法对诸多“公共利益”进行充分的讨论，其结果还是不能代表民意。因此，正常情况下界定“公共利益”，只能是通过履行公共管理事务的行政机关在行政决策程序中做出。
       （二）对行政机关“公共利益”界定权的程序控制
       市场经济导致了利益主体多元化和利益内容多样化，公共利益往往与其他利益交织，即使行政机关没有“私心”，要界定一件事情绝对地属于或不属于公共利益，也是不可能的。从本质上看，公共利益的界定是一个公共决策的过程，要保证最终决策结果的科学性、民主性和合法性，决策的过程就必须向公众公开，充分保障公众的知情权、参与权和意见表达权。我国目前的相关立法中，缺少的恰恰就是“公共利益”界定过程中的法定程序，使得行政机关无法切实担当起以实现公共利益为目标，保护公民、法人和其他组织的合法权益的职责。
       1?郾启动征收前的公告程序。在目前实施的国务院《城市房屋拆迁管理条例》中，行政机关无须考虑是否属于“公共利益”的问题（只要求拆迁人提供五份材料：建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。）在发放房屋拆迁许可证的同时，即发布房屋拆迁公告，不容置疑地明确了拆迁人、被拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，征收决定即刻发生法律效力，利害相关人和一般民众对此根本没有任何话语权。
       依法行政要求行政机关作出的事关公民重大利益的行政决定程序应当公开。只有程序公开才能使利害相关人有机会表达意见或主张利益，而这一切又更加有利于行政机关集思广益，对所涉及的公益和私益进行平衡和调和，甚至能有效地缓解公共利益实现过程中的摩擦，增强行政效率。例如，澳大利亚1989年《土地征收法》以专章的形式，对“征收前程序”作了明确而详尽的规定。该法规定了相关利害关系人向主管部长申请复议权，如不服复议结果还可向行政上诉裁判所提请复审权[4]。
       我国征收制度应借鉴征收法治发达国家的经验，将征收公告由现在的征收决定作出之后的“拆迁公告”转变为征收决定作出之前的“公共利益决策和形成公告”，把“公共利益”的形成和决策置于广大民众的直接监督之下，并赋予利害相关人相应的权利救济渠道，真正保障公民的参与权和意见表达权。
       2?郾启动征收前的听证程序。听证程序对确定公共利益起着非常重要的作用。兼听则明，听证程序吸纳方方面面的当事人参加，能有效防止政府决策的偏差，也是民主精神的体现。近年来，尽管听证制度的推行在全国取得了一定成效，但毋庸讳言,我国的听证制度还很不规范、不完善，存在很多漏洞。哪些公共事务要组织听证？什么样的人有资格组织听证？听证会应该走什么样的程序？现有的法律法规并不明确。在实际操作中,行政听证的组织者[5],往往与听证申请人关系密切；参加听证会的代表也往往由组织听证的政府机关来指定，这种做法使一些听证会缺乏真正的民意基础。有的听证会则被一些利益集团所利用，他们假借听证的名义，使某些违背民意的行政决定披上了“民意”的色彩，获得了虚假的正当性，引起了民众的强烈不满，反而损害了政府的公信力。法定的征收听证程序，一定要从听证会的适用对象、组织者资格、代表的产生方式、信息公开程度、听证结果的法律效力等方面，作出明确的法律规定，使听证会克服现有的弊端，走向规范。
       3?郾界定“公共利益”的专家咨询程序。许多“公共利益”界定涉及专业科学技术领域，而且不少具体事务也具有复杂性、多样性的特点，仅靠普通民众的参与和行政机关自身的判断能力，均不具备说服力，难以保证决策正确。建立专家咨询制度，借助国内外知名专家学者的智能，以科学论证为界定“公共利益”提供理论依据和技术支撑，是社会发展的必然选择。建立专家咨询制度不但是为了控制行政权力的滥用，更重要的是通过社会的科学研究力量，提高行政决策的前瞻性、宏观性和科学性，避免行政机关决策短期效应性和局部利益性，更彻底地实现公共利益。
       四、对行政机关“公共利益”界定权的权力制约
       （一）人民代表大会的权力制约
       全国人民代表大会作为我国的最高权力机关，其对行政机关“公共利益”界定权的权力制约首先表现在制定征收法律时对公共利益的定义和列举重要的、典型的公共利益的表现，并在征收法律中规定行政机关界定公共利益的程序，行政机关必须遵守法律的有关规定。其次，地方人民代表大会还可以通过地方立法的方式，根据地方具体情况，将涉及地方重大利益、涉及民众面广的一些征收明确由地方人大界定。第三，人大在行使其他职权时间接地控制“公共利益”界定权：（1）将政府土地出让收入纳入财政预算。仅2007年，全国土地出让金为1?郾2万亿[6]。但依目前法律，政府的这笔巨额收入没有纳入财政预算管理，其支出游离于人大监督之外，这正是各地政府热衷于征收拆迁的主要动力。法治国家公共财政原理要求政府的所有收入和开支都必须受到监督。将土地出让金纳入财政预算，地方政府就没有了“卖地生财”动力，“公共利益”的界定中滥用自由裁量权的现象也会大大减少。（2）切实加强、改善人大对财政预算监督。在实践中，每年财政部门代表政府向各级人大作的预算报告非常笼统，代表们很难在有限的时间内，对财政预算弄个水落石出；加上地方一些领导“一言堂”，预算报告最终都是“一致通过”。诸如欠巨债的重庆忠县黄金镇耗资400万把办公楼建成“天安门”；安徽亳州市李兴民荣升市委书记和新密市领导可以动用百万财政搞“大阅兵”，哪一项说起来不是堂而皇之的“公共利益”？所以，人大财政监督必须是对财政资金从计划到决算整个资金运行情况的一种全过程的监督，要考虑预算是否符合有关法律、法规的规定和国家宏观经济政策；是否与本地区社会经济发展、可持续发展相适应；是否体现量出为入、收支平衡、确保重点、统筹兼顾的原则；支出结构是否合理，完成预算的措施是否得当等等。否则所谓的“公共财政”发生的种种扭曲会背离原来确定的政府活动的范围和方向，背离公众意愿，背弃公共利益。（3）地方人大应充分行使《各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予的权利。根据该法，人大常委会工作监督的重点，是紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关心的重点问题，如“三农”、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、征收拆迁等。人大充分行使这种对“事权”的监督，可以保证公共权力正确行使，防止权力滥用，实现真正的公共利益。
       
       （二）司法机关的权力制约
       在我国的司法实践中，司法机关对公共利益的界定和保护几乎是无能为力的，主要体现在以下几方面：其一，凡行政相对人提出对“公共利益的征收目的”否定的诉讼，法院均不予受理。理由是这是抽象行政行为，不属于行政诉讼法规定的受案范围。此外，《土地管理法》第79条规定的：“非法批准征收”，仅限于无权批准、越权批准、不按土地规划用途批准和违反法定程序批准四个方面，并未将“征收目的不符合公共利益原则的要求”纳入非法批准的范围，也就是说我国的土地法没有明确赋予人民法院对土地征用的目的进行司法审查的权力。这些说明我国司法机关对行政机关界定的公共利益，在现行制度框架中实际上并没有话语权。其二，由于目前我国司法体制问题，地方法院的人、财、物均受制于地方政府，地方法院很难“不支持地方政府的工作”，甚至还必须亲自参与拆迁活动（如嘉和拆迁事件），更妄论在政府与被征收人之间主持公道了。由于以上两方面原因，在我国征收中，政府作为国家的代表既是征收的一方当事人，而在与被征收人的纠纷中又是最终的裁决者，与“自己不能作自己法官”这一古老的法治原则相悖，与法治国家要求的“司法最终解决”相悖。
       发达的大陆法系国家和英美法系国家，基于法治国家的分权原则，都确立了法院对征收公共利益目的性的司法审查权。如法国的行政法院通过受理越权之诉，审查公用征收的目的是否符合公共利益的需要；在美国，把个人就涉及到很大公共利益和价值的问题进行诉讼，从而在功能上达到与行政机关的执行等值的效果这一现象称为“私人司法部长”，并由国家和社会给这样的诉讼活动各种支援。法院作为社会正义的最后一环，中立的法官有权审查判定行政机关根据公共利益条款作出的行政行为是否合法，是否侵犯公民权利。一个完善的司法机制能够有效地弥补法律的缺漏，防止权力滥用，保障公民权利和公共利益的实现。
       总之，我国国家征收中的公共利益的界定应由人大、行政机关、司法机关在不同的权责归属和制衡原则下共同行使。公共利益的法律界定是行政界定和司法界定的基准。由于公共利益的不确定性，立法难以对公共利益做出详尽、具体的界定，大量具体的公共利益界定是由行政机关在法律规定的框架内，依法定程序作出的。我国人大作为议行合一的组织，对公共利益的界定还有更大的作为空间。此外，如果行政机关与被征收人就征收的“公共利益”目的发生争议，需要司法机关作为公共利益界定的最后一道防线，通过诉讼裁决机制进行最终界定。我国在征收制度上,尤其是对公共利益的界定应形成确定性的、并为国民所普遍认可的内容，并建立一个有效的机制去终结有关公共利益出现的纷争，以此去推动公众就公共利益达成广泛共识。
       参考文献：
       [1]刘连泰.“公共利益”的解释困境及其突围[J].文史哲，2006，（2）.
       [2]张迎新, 王正立.国外土地征用公共利益原则的界定方式[J].国土资源情报,2003,(9).
       [3]张千帆.“公共利益”的构成--对行政法的目标以及“平衡”的意义之探讨[J].比较法研究,2005,(5).
       [4]王正立，等.世界主要国家土地征用程序比较研究[J].国土资源情报,2001,(3).
       [5]杨建顺.公共利益辨析与行政法政策学[J].浙江学刊,2005,(1).
       [6]吴睿鸫.万亿土地出让金用途应向公众公开[N].中国青年报,2008-4-23.
       [7]王景斌.论公共利益之界定——一个公法学基石性范畴的法理学分析[J],法制与社会发展，2005，（1）.
       责任编辑 陆 莹