文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：在全球经济一体化的背景下，国内各区域合作组织也风生水起。区域政策作为实现区域战略的手段，掌握在区城内各地方政府手中。地方政府时区域政策的执行力度、效度直接影响着区域合作组织的生存与良性发展。文章通过对区域发展过程中存在的执行问题进行原因分析与理论探讨，试图为区域合作组织的良性发展提供现实路径。
       关键词：区域合作；区域政策；执行
       中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)05-0065-04
       在全球经济一体化的浪潮中，国内亦呈现出区域经济一体化的趋势。“十一五”规划明确提出要促进区域协调发展，并创新地划分了功能区，即“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。伴随这一区域战略规划，通过国家区域政策的支持来谋求发展的区域合作组织，作为一种促进区域经济发展的重要经济组织形式，在全国各地竞相涌现。继珠三角、长三角快速崛起之后，北部湾经济区成为我国又一个热点发展区域。各区域经济的发展，将是中国增强全球经济竞争力的关键所在。区域内各地方政府应大力提升政策执行能力，以促进区域内合作组织的良性、持续发展，从而真正实现国家区域经济发展的战略目标。
       一、区域合作背景下存在的政策执行问题
       (一)把地方利益置于区域整体利益之上
       区域政策，是指通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，它是政府调控区域经济发展和协调区域经济关系的一个手段，涉及到利益的转移。目标是为了实现区域整体效率的提高，促进区域板块经济的发展。然而。在某些地方政府手中，这些政策却成为谋求局部利益的工具。各主体争项目、争资金、争优惠政策，呈现恶性竞争的态势。如港口城市间争夺货源、招商引资“让利比拼”；区域内各城市争当“龙头”，欲成为区域“中心”，而这种争夺“牵头权”的现象常常导致以区域经济合作组织的名义开展的各类实践活动无法正常开展，如国际招商，主持经济研讨会等。因此，某些区域合作组织偃旗息鼓，未达到带动整个区域经济腾飞的区域政策目标。
       (二)缺少高效、统一的管理执行机构
       一些区域缺少权威、高效的组织协调机构，没有统一的发展规划，导致区域内的经济合作举步维艰。具体表现为地方政府重绩效，轻统筹，竞争多于合作。如竟相进入价高利大、投资周期短的工业领域，各城市对未来的发展重点定位相同，导致经济发展的同时出现区域内产业结构同质现象，进而造成全局性资源浪费、区域整体利益受损、交易成本的增加和资源的扭曲配置等问题。另外，各执行主体沟通和协调困难，难以达成共识，阻碍了区域合作的进程。如缺乏共同关注的议题。如“北部湾经济合作组织”成立后，曾确定了旅游合作、广播电视节目互动、打击车匪路霸保障人员货物流通安全等议题，但“9+3”成员中，经济实力不一，各自当务之急不同，任何一个议题都很难成为普遍共识。到2003年，有的成员每年5000元的会费也不交了。
       (三)政策工具单一
       政策工具，是指政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁、手段与方法，是影响政策目标实现的最重要因素。区域内的各地方政府大多只注重行政手段以及基础设施建设、建立工业和科技园区等经济手段的运用。但却忽视了法律手段与社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与及听证会等社会化手段的运用。另外，宣传工具也运用不善。有的区域合作组织宣传不够，影响执行人员能动性的发挥，政策对象也因为认识了解不深，‘参与相关活动的热情不高；而有的区域宣传过度，只停留在表面的喊口号层次，缺乏具体的实际操作措施。
       (四)区域政策创新效果不佳
       政策创新能力作为整合政策要素的能力，直接影响政策质量的高低，政策效果的优劣。而目前，在区域政策执行过程中，缺乏专业性人才，执行机构中懂得一定行政知识和政策科学知识的人才少，不能满足区域合作发展的需要。在具体政策制定过程中，还存在一些非理性行为，如领导即兴发挥的没有经过严密成本——收益分析的政策制定、忽视了可行性的政策决策等。此外，某些区域，缺乏鼓励创新的文化氛围、创新精神不够；在受各地区生产力发展水平、市场发育程度、大学和科研院所的研究与开发力量、经济发展史及产业结构状况的限制的情况下，创新力度有限。具体表现为缺乏切实可行的实施方案，以及缺少具有当地特色、有的放矢的区域创新政策。
       (五)区域合作政策的实施缺乏连续性
       在区域合作组织的发展中常常可以看到因人事变动发展兴趣转移的状况。行政职务的任期制造成了政策执行的不稳定、不连贯，影响了区域合作组织发展的一致性与连续性。如环北部湾经济合作组织，几年来，湛江、北海、防城港、钦州、海口等主要成员主一把手均有变动，继任领导兴趣不同，参与热情也大不如前。除了湛江市仍保留编制、设有办公室外，其他成员单位基本没有专人负责有关事务；一年一度的会议，由最早的市长亲自参加到现在一般由副秘书长带队，级别越来越低，最终流于形式，已经失去了最初的成立意义。
       二、影响区域政策执行的原因分析
       (一)行政区经济的影响
       所谓“行政区经济”，是在由计划经济向市场经济转轨过程中出现的，与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济，它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，生产要素流动受阻，是一种具有明显封闭性特征的区域经济。行政区划把自然、历史形成的经济区域割裂开来，每个行政区划都有自认为应该选择的行政目标，出于自我确定的这种目标，彼此不是以邻为友，而是以邻为壑，认为自己要做大做强，只有压跨对方，才能在竞争中占据优势。参加区域合作组织的地方政府不是从区域统筹发展的角度考虑问题，而是奔着“政绩”而去，希望利用这个组织来壮大自己。从利益博弈的视角分析，区域内各地方政府作为“经济人”，为争夺有限资源，追求地方利益最大化，各地方政府之间即横向组织间博弈的产生，使得区域宏观政策执行失灵。从伦理角度分析，国家区域政策的制定是从国家战略和区域的整体利益出发的，而作为政策执行的下级政府则代表区域局部利益乃至个人利益，当二者发生利益矛盾和利益冲突时，地方政府此时的角色定位是在市场机制中发挥作用的“经济人”而非奉行公共利益至上的“行政人”，这种伦理定位最终导致公共政策执行发生偏离。
       (二)协调机构不明确，协调机制不完善
       著名区域经济专家张可云认为：“全面制定区域政策的核心内容是谁管和管谁，但是目前这两个问题还没有明确。
       在谁管的问题上，中国有许多部门(中央政府部门)涉及对地方的管理，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。……其中有许多涉及地方发展援助，都具有一定的资源，但却没有专门协调区域行动的机构。形成的结果是‘事事有人管(有好处的)，事事无人管(有麻烦的)’、中央部门间冲突不断，甚至将冲突延伸至地方。因此我们认为应当把管理职能集中起来，成立区域管理委员会”。缺乏明确的协调机构使得区域经济常常产生冲突，表现为重复建设、原料大战、市场封锁、价格大战等。而现有的一些合作组织机构，如市长联席会、企业家联谊会等均是没有打破行政壁垒的松散组织，既无约束性，也无规范性，更没有决策实施的可行性。缺乏统一的发展规划，也使得区域内各成员方多年来各自为政，同质化竞争加剧，造成优势互抵而不是互补。区域合作的发展需要各成员方之间市场要素流通的网络；需要相对稳定的市场联系，使各成员方有自己的市场定位，有需求、有供给，互补互利，获得合作区域的整体发展。
       (三)执行人员的认知与经验限制
       知识经济时代，政策执行者需要广博的学识，丰富的实践经验，才能依据变化的环境，有效地分析和解决政策问题，保证政策的贯彻执行。然而，执行人员多为政府公务员。通才多，专才少，懂得政策分析的专业性人才更少。执行人员已有的知识储备老化，知识结构单一，执行手段陈旧，不能适应区域经济向更深领域发展的需要。此外，由于国内区域经济合作化的发展历史不长，行政人员缺乏足够的实际经验，在执行过程中摸着石头过河，容易出现有勇无谋或害怕犯错、保守执行等执行偏差。为了避免国家的战略安排变成空架子，作为具体执行的行政人员，要具备足够的胆识、知识、经验去做这件事情。
       (四)区域政策创新能力欠缺
       公共政策创新是指政策制定主体与政策要素新的结合，即根据行政环境的新要求，主动改变既存的政策要素的组织形态，创立一种具有积极社会价值的、新颖而适宜的政策要素组合形式即政策安排的过程。然而作为区域政策执行的各地方政府主体，综合素质与政策资源的缺乏降低了政策创新活动的展开。主要表现在：(1)创新意识不够。中庸调和、求稳怕变的心态是地方政府决策缺乏创新的重要原因。(2)创新精神缺失。政策创新往往会影响人们的利益分配而遭到既得利益群体的阻力，而且这个探索过程有可能会失败，具有一定的风险。(3)创新环境不利。体制不够合理，政府决策潜力未充分发挥；信息传播系统不健全，导致政策信息失真或反馈缓慢；决策整合机制的分工合作与协调配合度低。政策主体拥有的政策资源有限，权威资源、财力资源及信息资源不足以解决地方政府面临的日益增多的以及日渐新型的政策问题。
       (五)体制障碍，配套不全
       目前我国行政体制的不完善导致了政策执行中公民参与的不足，各地方利益的不协调，缺乏健全有力的确保区域政策实施的保障机制、合理的政策执行人员绩效考核制度、有效的预防和监督机制等。而地方各级政府一方面负有有效执行国家政策、促进全局发展的使命；另一方面又受到现有人事制度的牵制。干部任用体制的不完善导致了一部分官员急于“建功立业”，不遵循科学发展观的要求，立足于眼前而不顾及长远，大搞形象工程，造成了政策执行过程中的“软”——执行不力和“滥”——急功近利，地方本位主义盛行，这些都成为区域政策有效实施的阻碍因素。
       三、提升区域政策执行力的途径
       (一)优化博弈规则，加强伦理建设
       (1)绩效考评去行政化。考评时将成绩与地区发展潜力有机结合，眼前和长远有机结合，局部利益与区域整体利益相结合。引导地方政府积极竞争、合理博弈、奋发创新。抵制互相攀比、盲目投资、经济封锁、割据市场等不正常的竞争。(2)制定监督制度。优化博弈规则，把博弈控制在一定的范围之内，使制度“缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围之内”，使博弈主体在自利的同时更有利于他利。力避违规博弈，激发正义博弈。(3)强化执行主体的伦理建设。公共行政的实践中，职能交叉重叠的问题任何时候都存在，而且时常出现相互掣肘和扯皮的问题。只有行政人员普遍拥有角色意识，即行政道德意识，才能把自己融入有机协作的行政关系中，用权而不弄权，压抑私欲而履行角色义务，摒除偏见而服从公共利益追求。可通过道德规范的法制化、完善行政人员道德规范监督机制、创造踊跃建立行政道德的氛围等途径促进行政伦理建设，形成一种追求自身合理的利益同时兼顾集体和国家利益的正确的利益观和用权观。
       (二)明确组织协调机构，制定统一规划
       (1)成立明确的组织协调机构，建立强有力的决策机构和决策机制，并使之常态化。通过组织协调机构，制定统一合理的区域规划。以此来协调各成员方的重大矛盾。如北部湾经济合作区域由广西自治区成立了北部湾(广西)经济区规划建设管理委员会及其办公室，负责统筹规划建设经济区重大基础设施、重大产业布局、重要资源整合以及岸线资源的开发利用等重大事宜。(2)明确区域协调的保障措施。一是加强中央政府的宏观调控。中央政府必须从宏观上加强地区经济发展调控的力度，采取有效措施，合理分布产业结构。二是地方政府要转变观念，确立全局观念和整体意识，按比较利益的原则实现生产要素的自由流动与区域的分工合作。三是协调机构明确后，要尽快着手研究制定诸如“长三角区域规划编制和管理条例”这样的法律法规体系，确立区域规划的法律地位。“有了法律的保障，才可能消除政策障碍和行政壁垒”。四是重视规范签署和认真落实区域经济合作协议。
       (三)增强政策执行过程的科学性、专业性
       (1)吸纳专业人才，提升现有人才的“含金量”。在区域经济合作中，解决好人才问题。广泛吸纳专业性强的人才，如区域经济领域的人才、政策分析人才、科学决策人才。对现有的执行人员，加强学习，针对具体问题，提供学习途径，提升已有知识的专业性、操作性、科学性，优化知识结构。(2)丰富政策执行工具。新型政策工具形式多样，各有优劣，要有选择的运用与实施，才能达到优化政策执行效果的作用。可资借鉴的工具有：工商管理技术、市场化工具、社会化手段，特别要重视社会化手段的运用，如公民参与政策再决策及非营利组织的补充作用等。(3)借鉴国内外区域经济合作的经验，提高执行人员的实践能力。如欧盟的区域协调发展措施、英国、日本的区域政策以及国内比较成功的区域合作实例等，从中挖掘成功之处，并根据地方特色，灵活加以应用。
       (四)提升执行主体的创新能力
       (1)提升地方决策者的创新能力。一是不断增加地方政府政策主体的知识存量，特别是行政管理和政策科学知识的存量、优化其知识结构，从而提高决策质量。二是通过专业学习和实践锻炼，提升与创新有关的反应能力、适应能力、研究能力、心理承受能力及开拓性思维的能力。(2)培养创新精神。鼓励具有自制力、坚持性的创新过程。转变保守意识、提供信仰支持。(3)培育创新环境。提高区域内大学、科研机构在政策创新中的地位，充分发挥其专业性研究的作用；理顺咨询系统与决策系统的关系，提高咨询系统的地位；利用新的信息技术，健全现代化的信息系统；开发整合地方政府现有的政策资源；形成并促进科学有效具有全局性、长期性和战略性特点的政策创新激励机制。(4)创新要结合地方特色。如北部湾经济区发展中发挥特色优势的创新政策：实施文化品牌，结合该地区文化产业的现实基础，确立以旅游业为核心，探索开发能在国内外具有相对优势的文化产业项目。依托深厚的历史文化、丰富的山水文化和优秀的民族民间文化，全力打造文化品牌，做强南宁国际民歌艺术节等特色节庆品牌、“中国一东盟”博览会特色会展品牌、银滩海滨旅游品牌等，以品牌扩大影响，吸附资本、开拓市场。
       (五)制度创新，完善配套
       在区域合作发展中的政策执行主体应加强制度创新，制定出能反映区域合作组织运动规律的新制度。(1)健全区域经济发展政策的立法，加强区域开发和管理的法制建设，建立适应我国区域发展现实的法律体系。(2)完善关于区域政策的立法工作，提高政策工具的稳定性和透明度，以保证区域政策的连续性和可预见性。(3)通过区域立法，建立政府、企业、公众等多层面共同参与和国家、区域政府协力推进的环境监管体系，实现多元发展目标。(4)进一步深化行政体制改革，理顺区域内各地方政策的地位、职能和作用，并健全各项配套制度，保障区域合作组织的健康发展，规避如任期制导致的区域发展问题。
       责任编辑 赵　静