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       摘要：随着经济发展的多元化，腐败问题日益凸显。在新形势下如何从根本上铲除腐败现象成为中国共产党政治建设中的重要课题之一。文章在总结历史经验的基础上追根溯源，从廉政制度建设入手，深入挖掘了当前我国政治制度建设中存在的诸多问题。并分别从廉政教育制度创新、行政制度创新、监督机制创新等方面提出了一系列切实可行的方法和途径。
       关键词：廉政建设；制度创新；思想教育；行政体制；监督机制
       中图分类号：D523.4　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)05-0049-04
       一、制度创新在廉政建设中的重要作用
       当前我国处于改革开放新的历史时期，随着市场经济的发展，经济成分、利益主体、社会组织和社会生活方式日趋多样化，市场经济带来的负面影响和历史上遗留的腐朽思想夹杂在一起，这种现实状况对新形势下进一步加强党风廉政建设提出了新的要求。胡锦涛同志在党的十七大报告中提到：“党领导的改革开放既给党注入巨大活力，也使党面临许多前所未有的新课题新考验。世情、国情、党情的发展变化，决定了以改革创新精神加强党的建设既十分重要又十分紧迫。”加强党风廉政建设，制度创新尤为根本。
       (一)制度建设是廉政建设的根本保证
       我党一直以来很注重加强廉政制度建设，并根据不同的历史时期制定了不同的制度和规范。早在瑞金时期，1933年12月15日，中央执行委员会颁布了《关于惩治贪污浪费行为的训令》，规定凡苏维埃机关、国营企业及公共团体的工作人员，贪污公款500元以上者，处以死刑。抗日战争时期，陕甘宁边区政府于1938年公布了《惩治贪污暂行条例(草案)》，规定克扣或截留应发给或缴纳的财物、敲诈、勒索、收受贿赂等10种行为均为贪污，以及死刑、有期徒刑和苦役的具体标准及追缴办法。改革开放以后，邓小平同志多次强调：依靠制度惩治和预防腐败，是做好反腐倡廉工作的重要保证。在这一思路的指导下，《中国共产党纪律处分条例(试行)》等一批加强党风廉政建设的法规和制度出台，反腐工作开始从治标向治本发展。进入新世纪，为进一步遏制腐败现象易发多发的势头，《中国共产党党内监督条例(试行)》于2005年初被颁布实施。这是中国共产党历史上一部十分重要的党内法规，标志着党的监督从此进入规范化、制度化的新阶段。经过全党和全体人民的共同努力，廉政制度建设从不健全、初步健全，到较为健全经历了70多年的坎坷历程。
       制度的创新带来丰硕的成果。从瑞金时期的第一个贪污分子谢步升到抗战时期被查处的最大贪污典型肖玉壁；从新中国成立之初的贪污分子刘青山、张子善到改革开放后第一个因贪污被枪毙的县委书记王仲，充分显示了政治制度的权威、党纪的严明。更可喜的是，随着制度建设的不断创新，党员干部廉洁从政的自觉性明显提高，部门和行业风气普遍好转，人民群众对领导干部行使权利的监督得到了进一步加强。同时，随着反腐倡廉法制化程度的不断提高，大批贪污分子受到了法律的制裁。有关数字表明，从1997年10月至2002年9月，全国纪检检察机关共立案861917件，给予党纪政纪处分846150人，其中开除党籍137711人，被开除党籍又受到刑事追究的37790人。而从2002年至2005短短三年，全国检查机关围绕国家工作人员职务犯罪案件，共立案侦察146250人。这充分体现了我党加大力度惩治贪污腐败分子的信心和决心。今后一个时期，按照党中央加强和改进党的建设的总体部署，将在2010年建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会需要的中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系，这必将给全党和全体人民带来新的政治风貌。
       (二)监督机制的创新是廉政建设的关键
       我党从建党以来一直努力致力于监督机制的建设并不断发展创新。1932年初，临时中央政府决定，各级政府所办合作社，一概转交给工农群众接办，中央苏区还创造性地设立了审计制度。建国初，毛泽东创造性地提出了人民代表大会制度、共产党领导的多党合作、政治协商制度。改革开放以后，邓小平同志反复强调加强监督的重要性，党中央为此做出了“收支两条线”管理，军队、武警部队和政法机关不准经商等一系列重大决策，并深化体制改革，加强对权力的制约，推行政务、厂务、村务“三公开”。党的十一届三中全会后，江泽民同志连续十次在中央纪委全会上发表重要讲话，对新形势下加强党风廉政建设和反腐败工作以及开展党内监督提出一系列重要思想。新世纪之初，为进一步使党内监督规范化、制度化，《中国共产党党内监督条例(试行)》被颁布实施，《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任期回避暂行规定》相继出台，一系列党政监督政策的制定，使得廉政监督机制日趋完善。
       经过党和人民的不懈努力，人民代表大会及其常委会对党政机关的监督能力、政协参政议政的职能得到进一步得到发挥，更深入地体察到民声；纪检监察部门与检查机关的法律监督效力进一步得到提高，大批贪污分子落入法网；新闻媒体监督作用更是凸显，进一步增强了领导干部权力的发挥和干部管理体制改革的推动。历史实践反复证明，廉政建设离不开廉政制度建设，制度创新是廉政建设取得实效性的保证。
       二、制度不完善对廉政建设的制约和影响
       大批惩戒性法规和规范性文件的相继出台，使党的反腐败工作初步实现了“有法可依”，大批位高权重的腐败高官的纷纷“落马”，充分显示了我国廉政制度建设的卓有成效。然而，“树欲静而风不止”。从近几年对省部级领导干部的查处情况来看，腐败案件规模越来越大，腐败分子职务级别越来越高，腐败现象从半公开向公开、智能化、复合型发展。这种现象的出现与我国廉政制度的不完善有着密切的关系。
       (一)领导体制和决策体制的缺陷
       改革开放后，在中央向地方和国有企业下放权力的过程中，各级地方政府和国有企业获得了巨大的权力，而在现行的领导体制中这种权力又主要掌握在地方党政一把手或国有企业经营者手中。不恰当地强调党的一元化领导，往往促使一些地方的党委书记不断强化个人的权力；不恰当地强调行政首长负责制，促使一些地方的行政首长竭力增加个人的权力。例如，全国优秀女企业家、深圳著名女强人的劳德容，曾经用10年时间把深圳能源集团建设成了“深圳最好的企业之一”。然而，制度不健全，好人也容易出问题。在担任深圳市能源集团党委书记、董事长兼总经理的过程中，她擅自将能源集团公款2200万元借给香港天来国际金融投资有限公司使用，最终致使该笔借款至今无法收回，给能源集团造成重大损失。
       (二)干部人事管理体制的弊端
       现行的干部人事管理体制的最大弊端是群众所形容的“由少数人选人，在少数人中选人”。即政务类公务员的任用权主要集中在党政一把手和主管组织人事工作的副书记等
       党委主要成员手中，特别是集中在党委书记个人手中。“由少数人选人”大大增加了干部选拔任用工作中的主观随意性；“在少数人中选人”使得干部缺少一个机会平等、公开竞争、标准客观的赛场来检验他们的真实水平和能力。这种用人机制造成这样一种局面：“说你行你就行，不行也行；说你不行你就不行，行也不行；不服不行。”虽然此话有一定的局限性，但是群众的这种形容非常尖锐，多多少少道出了这种体制不利于人尽其才，容易产生用人问题上的腐败的缺欠。例如，吉林省白山市政协原主席李铁成在担任靖宇县县长期间，每次干部考核之前，他都以送礼者的条件，作为选人标准。这种利用权钱交易从政的领导是难以做好选拔工作的。
       (三)行政执法体制和司法体制中存在的问题
       当前我国行政执法和司法体制中存在着权力“既大又小”的现象。所谓权力大是指，许多法律法规草案都是由有关执法或司法部门自己提出来的，审议这些法律法规草案的委员多是曾经在这些部门工作过的领导同志，社会各界、相对比较超脱的专家特别是相关的管理对象的参与非常不够，这就导致执法人员和司法人员拥有的自由裁量权过大；而权力小是指地方执法和司法机关在财政上完全依赖于地方财政拨款，在职务升迁上的前途和命运也掌握在地方党政领导手中，这就导致行政和执法人员独立性差，很难抵制垂直领导的个人意志，从而难以做到公正执法。许多知法犯法的事例已不罕见。例如，作为一名司法系统负责人，辽宁省沈阳市中级人民法院原院长贾永祥本应当知法、懂法、好好用法，然而他却将自己领导的法院视为自己的“小金库”，外出办事、请客送礼所花费用全部拿到“小金库”里报销，致使432万元的公款被挥霍，严重毁坏了党政干部在群众中的光辉形象。
       (四)民主监督的漏洞
       当前，我国已有了包括人民代表大会及其常委会的监督、法律监督、审判监督、行政监督、社会监督、人民群众监督、舆论监督等等；也有了许多专职监督机构，如负责对国家行政机关工作人员监督的行政检察机关，负责财政和财务监督的审计机关，负责党政干部考核监督的组织人事部门。负责党的纪律监督的纪委等。但是诸多法令法规，诸多监督机构，其监督作用却往往不能充分发挥出来。正如云南省省长李嘉廷在忏悔录中所说的：“高级领导干部本应是被监督的重点，但从这几年我自己的切身体会来看，不但未成为重点，往往变成了薄弱点，下级不敢监督，同级不好监督，上级难以监督。失去监督的权力必然导致腐败。这次我犯严重错误的事实再一次证明了这个道理。”可见，加强整体监督功效，互通情况，协作配合，是提高整体监督效能的当务之急。
       三、加强廉政建设制度创新的途径
       胡锦涛同志在党的十七大报告中提出：“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务”，并提出“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”。制度创新既是党建的重要目标，也是加强廉建设的必然要求。
       (一)廉政教育制度的创新
       廉政教育制度的创新是我国廉政制度建设的薄弱环节。当前制度建设的形式化、片面化问题比较突出，许多制度大都从事后的惩治入手，而忽视了教育这个源头制度的创新。为避免这种情况，教育制度的创新务必加强。一方面，要采取各种形式丰富党内生活。例如参观革命老区、瞻仰革命圣地、组织党内文化节日、在业余时间组织党员干部观看贪污记录片，利用网络设置专门网站进行监督以及开通反贪举报电话等，这不仅能够丰富党内生活，也会为党员干部接受教育提供很好的途径。另一方面，要进一步完善理论学习中心组制度、党员干部培训制度、干部考评制度。这要求每个领导干部保持严肃的态度、严谨的学风，用科学的理论武装头脑，结合实践锻炼，用现代科技知识和人类创造的文明成果充实头脑，进一步抓好各种形式的培训，如集中培训、在职培训、更新知识培训、岗位培训、各类短期培训等。同时，推进惩治和预防腐败体系建设的刚性措施，严厉惩治在干部学习过程中弄虚作假的现象，检查党员干部廉洁自律情况，使考评过程真正成为一个思想道德教育的过程。
       (二)廉政行政制度的创新
       行政制度的创新主要体现在审批制度的改革和干部制度改革两个方面。首先要在制度的制定上着手，要坚持不懈的推行“企业自主决策、银行独立贷款、政府宏观调控”的审批制度模式。其次，在坚持“党管干部原则的前提下，积极推进干部人事工作的科学化、民主化和制度化，加强各级机关和人民群众监督，继续推行民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、任职适用期等各项制度，规范党的地方委员会全体会议无记名投票表决下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选制度。同时，落实和完善党政领导干部辞职制度和任职回避、交流制度，完善公务员制度。制定体现科学发展观的政绩评价标准，在干部选拔和任用过程中，努力发扬民主把好推荐关，实事求是把好考察关，充分酝酿把好提名关，集体讨论把好审批关，照章办事把好呈报关，任前公示把好任命关。
       (三)廉政监督机制的创新
       第一，完善法律监督制度。首先要引入竞争机制，同时进一步扩大选举人民代表的范围。当前规定30个选民联名或1/10以上代表联名才能提出罢免要求，增加了选民或选民代表行使罢免权的难度。应降低行使罢免提出权的条件，减少难度，强化选民对代表的罢免权，使得这项权力真正发挥它的政治功能。其次，要制定一套行之有效的反贪污法，及时纠正立法制度中存在的漏洞并加强对接受监督的国家机关工作人员的执法监督。在这一点上，新加坡的《反贪污法》是很有借鉴意义的。该制度定罪非常严厉，其中最突出的一条就是：国家公务员不得收取“金钱或任何礼物、贷款、费用、赏金、佣金、有价证券或其他财产或各种经济利益，包括动产和不动产”。它几乎涵盖了所有的处罚条目。例如，一个狱吏因给犯人代买香烟，收受犯人15元，结果被判了刑。正是这种滴水不漏的法律条款，使得新加坡的廉政建设取得了很好的成效。第二，改革廉政监督机构。现存的体制决定纪检监察部门隶属于党委和政府，在行政和人事财政上被其领导，这在一定程度上导致纪检监察部门对党政部门主要领导干部的监督乏力。因此，必须扩大纪检监察部门的权限。在这一点上，香港的廉政公署是个成功的范例。廉署在香港政府中具有超然而独立的权威地位，行使职权不受法律之外的因素干涉，他们有权发布优于法律的命令、制定肃贪政策、不附任何理由解雇廉政总署之任何职员。同时香港社会通过《防止贿赂条例》和《廉政公署条例》为廉署设计了一套行之有效的监督与制衡机制，使廉署的工作受到内部和外部多方面的监督，防止了权力滥用。短短30年，香港廉政公署便以其卓有成效的反贪实践，赢得了“亚洲最成功的反贪机构”之美誉。第三，加强群众监督和舆论监督。群众监督是反腐倡廉、提高政府机关工作效率的首要选择。一方面，应当加强人民群众参与监督的意识，提高人民对权力运行参与监督的程度和质量。对于政府部门来说。要加大群众监督宣传力度，要让群众树立公众的社会责任感和正义感，形成全社会与贪污腐败现象作斗争光荣的氛围；其次，完善人民参与监督的法律制度和组织机构，进一步保障人民群众的知情权、质询权和举报人受法律保护的权力。另一方面，要强化新闻舆论监督，对政府机关及其公务员的公务活动及涉及群众切身利益的其他重大社会事务进行检察和督导。马克思曾明确指出：“报刊是广泛无名的社会舆论工具，它是国家中的第三种权力”。这就要求我们要普遍重视舆论监督，并给予新闻机构有比较充分的监督权。
       责任编辑 余　青