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       摘要：“小产权”房的出现带来许多的社会问题。建立在集体土地上的“小产权”房，以其低廉的价格带动在其各个地区的热销。“小产权”房热销直接侵害弱势群体农民的利益，同时也给购房者带来一定的风险。基于对农民权益保护的视角，在对“小产权”房的理论进行界定的基础上，提出需要从立法、监管、市场、宏观调控等方面进行制度安排。
       关键词：农民权益；小产权房；法律风险；土地安全
       中图分类号：D9
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2008)04-0095-03
       小产权房，也称乡产权房，所谓的“乡产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发。2007年12月11日国务院常务委员会会议指出城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。对于小产权房的问题研究并没有因此而结束。我们从保护农民权益的视角对小产权房的法律问题进行探讨和研究，以便更好的解决小产权房现象所遗留的问题。
       一、必要的厘定：小产权房性质
       (一)“小产权”房合法化说
       小产权房的出现对处于高价的房地产市场带来了巨大的冲击，其低廉的价格让其热销。由于“小产权”房在法律上存在空白。对于其性质人们看法不一。一方认为“小产权”房是合法的，具有积极的影响。
       综合认为小产权房合法的人们的观点，小产权房的积极作用表现在以下四个方面：第一，“小产权”房可以平抑房价，缓解住房压力，并能减轻政府调控房价的压力。第二，“小产权”房开发提高了土地的利用率。小产权房多半是建立在荒废的、无法进行耕作的土地上，没减少耕地的面积，没有改变土地的性质。反而提高了土地的利用率，是对国家土地资源的最优化配置，是对国家土地节约。第三，打破城乡二元化结构，使“城乡”达到“双赢”的目的。“双赢”。一是农民“赢”，城里人给农村带来了资金，可以解决新农村建设缺乏资金的问题，可以推动新农村建设，农村的医院、中小学等都可能焕然一新。二是城市居民“赢”，对城里人有利，城市工作者不用拥挤在城市购房，最终会带来城市房价的降低。
       (二)基于农民权益保护驳“小产权”房合法化说
       第一，土地安全——驳“小产权”房“合法化”论。其一，耕地的减少会影响到国家的安全。农村土地是进行农业生产的载体，粮食的生产是依靠土地来完成的。农村耕地的减少会影响到我国粮食安全。大量占用农村耕地、宅基地建起来的小产权房，使农村耕地数量在不断减少。耕地的底线被突破，国内粮食不能自给自足，那么只能被动接受国际较高的粮价，如此一来，不仅国内的物价水平还将上涨，我国也将在粮食问题上面临着受制于人的风险。其二，土地是农村农民生存的唯一资源，是民生之本。“小产权”房给农民带来的是即行的、眼前的利益。农民们在物质生活和精神生活得到明显提升的同时却失去了最根本的土地。没有了土地农民只能向城市涌入，在竞争激烈的城市，无一技之长的农民更没有立足之地。这不仅使农民深陷困境，也容易破坏城市稳定，引起社会动乱。最后，土地安全会影响到经济生态的可持续发展。
       第二，房地产环境优化——驳“小产权”房“合法化”论。抑制房价上涨的关键是整顿房地产交易和管理市场，核心是规范交易所行为，加强房产交易管理，维护市场秩序，重点是政府管理行为规范化，政府职能公开化和民主化，以及开发商行为的规范化。全面叫停小产权房是抑制房价快速上涨和强化房地产环境优化的要求。
       第三，土地资源的不可再生性——驳“小产权房”“合法化”论。土地资源的不可再生性，表现在于土地作为一种资源在使用的过程中，地力会下降，并且下降的地力是无法自行恢复的。同时一旦将土地用于建设房屋后，此处土地将成为建筑用地，也就无法再在此处土地上进行农业生产。将会造成农民用于农业生产的有限土地量减少。我国土地资源是有限的，能进行农业生产的土地更是稀缺。在对土地资源进行利用时，还不能忽视对土地资源的保护。提高土地资源的利用率，节约用地等形式是对土地资源进行保护的一个重要的手段。同时，土地闲置是对土地的一种有效的保护。如法国政府对农业进行补贴时，对耕作土地给予补贴，同时对未进行耕作的土地同样也给予补贴，理由是土地的不耕作是对土地的一种维护。所以笔者认为，对将闲置土地开发建设“小产权”房是提高土地利用率，是节约和保护用地的观念是错误的。将闲置土地开发建设“小产权”房不仅没有达到保护土地目的，同时减少农业生产的土地数量，侵犯了农民的权益。
       第四，基于农民权益保护的角度，城市的问题应在城市进行解决。农户的天然弱势地位，决定了其是最容易受到侵害的利益群体。农民群体是一个弱势的群体。农民在我国现代化建设中存量利益与增量利益的分割中都占有弱势的地位。由于房价过高给城市人带来的住房难的问题，不能通过“小产权”房来解决。如果让大量的城市居民住房问题在农村通过小产权房的形式进行解决，将会形成城市人口对农村资源的无限制性的掠夺和对农民利益造成更加严重的损害。不利于我国现有“三农”问题的解决，也会造成大的社会问题，引发更大的社会矛盾。更会影响我国国家的安全、社会稳定和经济的发展。从国家发展，社会稳定，农民权益长久的保护来看，城市的问题只能在城市进行解决，也必须在城市中解决。
       以上是关于“小产权”房性质的两种观点，笔者比较赞同第二种观点。小产权房是非法产物，国务院公开叫停“小产权”房作法，也证明我国政府对“小产权”房非法性的界定。
       二、利弊分析： “小产权”房源起的理性探讨
       (一)成因分析——“小产权”房产生的根源
       对于“小产权”房产生和热销的原因，各方持不同看法与意见。笔者认为对于“小产权”房产生的原因，可以从两个不同的层次进行分析。第一，小产权房表象成因。在我国房价的高涨时期，过高的房价让消费者望而却步，消费者需要低价房，市场的需要促使了小产权房的产生；在无须交纳土地出让金和缴纳房地产开发相关的各项税费，开发成本较低，利润空间较大的情况下开发商愿意开发“小产权”房；对“小产权”房的法律空白，也造成“小产权”房产生并热销。第二，小产权房深层制度成因。首先，城乡二元土地管理制度和法律空缺给“小产权”房的产生提供了温床。农民自建房的出租是在我国土地法律许可的范围内进行的。农民可以在符合法定条件下申请宅基地，自建住房；我国法律并未对农民自建的住房可否出租，或出售进行规定。我国现行的法律允许将农民自建的住房出售给集体内部的成员。这一规定实际上无意中就为农民寻求经济利益设置了较大的空间，使得农村房屋的买卖一开始就伴随有偏离法律规定现象，如对外交易行为解释为租赁行为，执法者面临着无法可依
       的问题，土地执法部门也只能望而却步，无奈的任其发展。其次，我国政府机构作为一个法律监管者所应履行的职责缺位也给小产权房的产生提供了现实土壤。再次，土地的税费制度不够完善。政府对一级土地市场有绝对的垄断，政府所征收的出让金、各种税费占房价70％左右，由开发商支付的超额地价，最终传导至消费者，造成房价虚高，从而使价格低廉的小产权房占有一席之地。最后，政府监管不力，政策法规模糊，促使小产权房之风愈演愈烈。政府机构虽然给予了风险提示，但并没有真正达到遏制“小产权”房的销售的目的。
       (二)危害分析——“小产权”房的消极影响
       “小产权”房的出现与热销，首先，侵害农民权益。农民生存的底线是土地和宅基土地，城市人口住房问题就必须在城市解决。不能以购买“小产权”房形式，占用农村土地的形式来解决城市的住房问题。将农地开发用于建设“小产权”房等形式的住房。农民将会从中获取收益，但这只是一时的利益，农民却从此失去长久谋生和生存的根基——土地。这种将土地用来开发“小产权”房的行为，会使农民生存空间不断减少，不仅侵害当代农民的利益，还侵犯了后代农民的权益，由此带来的与农民、农村、农业相关的问题会越演越烈，影响农业、农村、农民的可持续发展。其次，扰乱了房地产市场。“小产权”房扰乱房地产市场，并且已经影响了正常的房地产市场的发展，这将对我国土地管理规范化造成很大的困难。再次，危害国家安全。我国是一个农业大国，农业生产活动都是以土地为载体进行的。我国是世界上的人口大国，对粮食的需要量很大。当由于耕地的减少而影响到国内粮食供应时，我国对粮食的进口就会增大，从而我国粮食只有依赖于进口才能满足本国的需要。当一国的粮食过多依赖于从别国进口时，这将会危害到国家的安全。“小产权”房出现，就对农村耕地产生威胁。虽然有人认为“小产权”房是利用闲置集体土地或宅基地并不影响到耕地的减少。但是继续开发“小产权”房而不对其进行规制，大量的耕地也将会用来建造“小产权”房。从而导致耕地面积的减少，危害国家的安全。
       (三)风险分析——消费者风险成本
       建设部在2007年6月18日，发布《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”。面对低价的诱惑，许多消费者还是购买“小产权”房。对于购买小产权房的消费者来说，主要面临如下风险：第一，法律风险。产权证只有到国家房产机关进行相关登记，国家房产机关对符合条件的房产发放产权证。没有产权保障，就无法享有房屋的所有、转让、处分、收益等权利，且不能办理房屋转让的产权过户手续。一旦购房者和开发商或者土地所有方产生了纠纷，诉诸法院，购虏者的权益就不能得到法律的保护，而“小产权”房并不具有办理正式房产证的资格，也就无法办理房产证，购房者的权益就不能得到法律的保护。第二，交易风险。根据《城市房地产管理法》未依法领取权属证书的不动产，是不得进行转让的，没有得到国家房地产主管部门批准的“小产权”房，是不能在市场上自由流通的，但现在却进行了交易。在这种非法交易中所取得“小产权”房产是不合法的。第三，政策风险。在付款交房后，如果相关部门整顿“小产权”房的建设项口或者遇到乡镇规划变更，都可能导致部分项目停建甚至被强制拆除，购买者的权益通常难以得到法律保障，购房人就可能面临着既无法取得房屋，又小能及时索回房款的尴尬境地。同时，“小产权”房购买者无法对抗国家的征地和拆迁政策风险，无法获取相应的拆辽补偿，第四，继承风险。由于小产权房只能用于安置本集体经济组织成员和特别申请非农业户居民，因此，对于购买小权房者，在原购房者死亡后，其继承人仍无法对该房屋享有继承权，并办理相关过户手续，房屋价值尤法延续。
       三、多元互动：规制“小产权”房的制度安排
       基于对农民权益保护，预防“小产权”房开发与热销。主要可以从政府层面，市场层面与农民自身层面来建立一个多元互动的制度体系以达到对“小产权”房规制与预防作用。
       第一，政府层面制度安排，首先，加强国家立法支撑，明确法律责任认定，应在相关上地法律、法规中完善相关对于小产权房的条例，要明确小产权房是违法行为，应依法予以禁止。在明确法律责任中，一方面要明确责任主体。在我国，实行“双罚制”处罚买卖“小产权”房的双力，以达到惩戒之目的。另一方面，设定民事责任、行政责任和刑事责任一种责任形式。根据对小产权房买卖行为依照违法行为的性质与危害程度的不同，并明确相应的处罚方式及处罚力度。其次，完善国家土地税费制度。国家经过几轮宏观调控政策，房价中税赞成本比重不断上升。可见，单纯的通过增加税费调控房产市场，只能造成更高的房价，针对农村集体上地的大量流失，同家应视占用农村集体土地进行非农建设的单位和个人为纳税人，提高税率，以提高农村集体上地的取得成本，再次，建立完善我同土地监管体系。我国应设立独、权威的执法机构来管州集体土地，对集体上地的使用进行统管一管理，制定相应的规划制度，严格审批政策等，该机构应只在中央和省两级设立。该机构应拥有调查检查权、审核批准权、行政处罚权、行政强制措施权和行政裁决权，并应拥有对地方各级政府及其部门和国务院各部门的集体土地流转行为直接进行处理的权力。最后，政府对土地使用实行统一规划，农村唯一的资源就是土地。对于农村建设用地和农用地国家应该统一规划，使农村土地使用有规可依。在宅基地登记制度尚不完备的前提下，各级政府首先要做的是对城镇周边的农村宅基地进行准确、全面的登记和规划，及时掌握其增减，从而更准确有效的规范农村上地使用。同时，还应打破我国现有的城乡二元土地结构，由相应部门进行统一监管、规划，以获得土地利用的效用最大化，也对非法获得的上地予以制裁，从而使小产权房的遏制更为有力。
       第二，市场层面上的制度安排。首先，严把市场准入。对末取得营业执照从事房地产开发销售活动和房地产经纪的单位和个人，一律予以取缔、严格审查房地产开发企业的注册资本(金)，对虚报注册资本、虚假出资或抽逃出资的行为，一经查实，依法从重查处。其次，规范合同管理，严厉打击利用合同进行的违法行为。对房屋交易的合同使用统一规范的文本合同模本，如《国有土地使用权出让合同补充协议示范文本》、《商品房买卖合同示范文本》。并按规定向住房消费者提供《住它质量保证书》和《住宅使用说明书》，并按《住宅质量保证书》的约定承担保修责任。严厉查处商品房买卖中的伪造合同、盗用、假冒他人名义签订合同、虚构主体资格签订合同、虚构合同标的物、利川虚假信息诱人签订合同等违法行为。最后，规范房地产经纪行为。对房地产经纪机构直接从事商品房买卖的，或未取得房地产经纪经营范同从事房地产经纪活动的，按照超越经营范围从严查处。
       第三，从农民自身层面进行改进。对农民权益进行保护需要公权力对农民权益进行保护，更需要农民通过自助行为来保护自己的合法权益。对农民权益进行自我保护的进程中，农民群体存在的主要问题是受教育的程度低、文化程度不高，对法律意识的淡薄和权益意识的淡薄、利益代表主体不足，组织程度不高等方面。这些都阻碍了农民在权益保护中自身作用的发挥。发展农民利益代表组织化，如建立农民经济专业合作社等，将农民组织起来，弱势的农民群体才能与强势群体进行抗衡维护自身的利益；加大在农村的教育投入和法律宣传，提升农民维护自己权益的意识等形式，提高农民以自己权益保护的能力。外界对农民的保护是不可缺少，但在保护农民权益的过程中农民自己行动起来捍卫自己权益才是至关重要的，才能达到治本的效应。故在对农民权益开展保护时，不能忽视农民自我保护的能力。
       责任编辑　陆　莹