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       摘要：由于我国社会保障法律制度体系中没有一部系统的社会保障法，有关农民工养老保险立法大多是授权地方立法来规定的，由此形成了统一立法、单独立法和综合立法三种模式。在实践上，各地立法不一，农民工养老保险待遇不尽相同，缺少养老保险衔接转移的相关权利义务规定，从而使农民工养老保险很难落到实处。
       关键词：农民工；社会保障；养老保险；地方立法
       中图分类号：D9
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2008)04-0092-03
       近年来，为保护农民工合法权益，使其老有所养，各地制定了农民工养老保险法律法规，并建立起农民工养老保险制度。由于农民工养老保险立法存在诸多缺陷，在东南沿海地区甚至出现大规模退保风潮，如此结果显然背离了立法者初衷。所以。探讨农民工养老保险立法问题，对农民工切实享受养老保险权利及构建和谐社会具有重要意义。
       一、农民工养老保险地方立法的基本情况
       (一)国际人权公约、宪法及其他社会保障法律法规为农民工养老保险提供了前提
       养老保险是指国家立法强制规定，由国家和社会对公民在年老时给予物质帮助，旨在保障公民个人和家庭基本生活需要并提高生活水平，实现社会公平和进步的制度。养老保险既是一项基本人权，也是一项宪法基本权利。人权作为人应享有的权利，其首要和基础的权利是生存权。当人面对年老无法维持其生存权时，需要国家和社会为其提供相关保障，使其生命得以延续。所以，在这个意义上，与国际人权法所倡导的其他经济、社会和文化权利相比，养老保险体现了一种底线的权利。正是因为如此，国际人权法对养老保险相当重视。《世界人权宣言》25条第1款规定，“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”。《经济、社会、文化权利公约》第9条规定，“本公约各缔约国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”。
       我国宪法第14、44、45条对社会保障进行了规定，指出，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。由于宪法规范相对原则、抽象，公民很难通过这些方针条款来真正享有宪法规定的基本权利，“宪法权利的实效性，并非取决于权利的宪法规定本身，而是取决于对其实际保障的程度”，宪法权利的实现往往有赖于相关部门法律的具体规定。根据宪法，我国制定了一系列法律法规，其中包括《中华人民共和国劳动法》、《劳动部关于私营企业劳动管理暂行规定》、《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》等，强调要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系，从而为农民工养老保险提供了前提。
       (二)地方养老保险立法为农民工切实享受该权利奠定了基础
       由于我国社会保障法律制度体系中没有一部系统的社会保障法，也没有一部针对农民工的全国性法律，有关农民工养老保险立法大多是授权地方立法来规定的。综观各地立法实践，主要有以下几种模式：
       第一，统一立法。所谓统一立法是指农民工流入地并没为农民工养老保险进行单独立法，而是修改原有养老保险相关规定，将农民工纳入适用范围之内。这种立法模式以广东等省市为代表。广东省先后出台《广东省社会养老保险条例》及实施细则，强调建立劳动合同关系的劳动者需参加养老保险，明确将农民工涵盖在适用范围之内。而广东珠三角是农民工相对较为集中的地方，这些地方或是直接适用《广东省社会养老保险条例》，或根据本地实际情况制定了养老保险规范性文件如《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》(2006)、《珠海市社会养老保险条例》(2006)，对包括农民工在内的劳动者养老保险进行明确规定。
       第二，单独立法。由于我国是一个典型的二元社会，不仅存在城市和乡村的分野，还存在农民和城市居民身份的差异，不同身份享受不同权利。农民工进入城市，打乱原有立法体系，为保障农民工养老保险权利，不少地方对农民工养老保险进行单独立法，以区别于本地居民，其中以北京、青岛、郑州、重庆等省市为代表。如《北京市农民工养老保险暂行办法》(2001)、郑州市政府《关于农村劳动力转移就业后参加我市社会养老保险工作的实施意见》(2004)、《青岛市农民工基本养老保险暂行规定》(2005)、《杭州市农民工基本养老保险“低标准缴费低标准享受”试行办法》(2006)、《重庆市农民工养老保险试行办法》(2007)，明确规定该行政区域内的各类用人单位及其招用的农民工适用相关办法。
       第三，综合立法。在二元体制下，农民工既不同于本市城镇职工，也不同于本地农民。在让农民工享有养老保险权利上，无论是中央还是地方政府均形成了共识，但在具体制度设计上则各有不同。为使农民工能尽快享有社会保障，上海2002年出台《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》(2004修改)，2005年又制定了实施细则，明确规定用人单位使用外来从业人员应办理综合保险登记手续。由于其方便易行，全国许多城市如成都、大连等都纷纷仿效。成都相继颁布《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》(2003)和《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险补充规定》(2007)。上海综合险将工伤、医疗和老年补贴捆绑起来，其老年补贴则类似于其他地区的养老保险，其中规定，用人单位为其使用的外来从业人员连续缴费满十二个月的，或者自本实施细则生效后，用人单位为其使用的外来从业人员在三年内累计缴费满十二个月的，外来从业人员可以获得一份老年补贴凭证。
       二、农民工养老保险地方制度实践反思
       (一)各地立法存在巨大反差，从而使农民工养老保险待遇不尽相同
       社会养老保险在我国是新生事物，养老保险中央立法除了少数国家政策、行政法规和部委规章外，基本上是一片空白。总体上，农民工养老保险中央立法少，地方立法多。而在地方立法中，又以政府规章和其他低效力的规范性文件多，地方性法规相对较少。由于各地经济社会发展不平衡，立法指导思想不尽相同，农民工养老保险也就千差万别，有关缴费主体、缴费比例、缴费期限、享受方式以及享受条件的规定可谓千变万化。不仅不同类型立法对农民工养老保险规定相去甚远，就是同一类型立法也存在较大差异，尤其表现在缴费主体、比例、享受条件、享受待遇等几个主要方面。以统一立法的深圳特区为例，它规定缴纳养老保险费以员工的月工资总额作为缴费基数，缴费
       比例为员工缴费工资的18％，其中员工按本人缴费工资的8％缴纳；企业按员工个人缴费工资的10％缴纳。地方补充养老保险费缴费比例为员工缴费工资的1％，由企业缴纳。其中员工个人账户为缴费工资的8％，其余部分计人共济基金。在享受养老保险条件上，它规定既要达到国家规定的退休年龄或者退职条件，又要实际缴费年限累计满15年(非本市户籍员工)。在享受标准上，其规定基本养老保险待遇包括基本养老金、丧葬补助费、供养亲属的一次性抚恤金、基本医疗保险费和地方补充医疗保险费。而对农民工养老保险进行单独立法的重庆市则与深圳特区有一定的区别。第一是缴费基数和比例规定不同。《重庆市农民工养老保险试行办法》规定农民工养老保险缴费基数按照本人上年度月平均工资总额核定，但不得低于上年度全市城镇经济单位职工月平均工资60％。单位按农民工缴费基数之和乘以10％计缴，农民工以本人缴费基数乘以5％计缴。第二是享受条件和标准不同。重庆规定男年满60周岁、女年满55周岁，实际缴费累计满180个月(15年)及其以上的。养老金发放标准为：个人账户累计储存额÷计发月数，如不足享受条件，则将其个人账户累计储存额一次性支付给本人。第三是个人帐户处理不同。与深圳等地规定农民工可退保提取个人帐户不同，重庆规定民工养老保险个人账户资金只能用于支付养老保险待遇，不得提前支取或挪作他用。
       综合险与上述两类也有很大区别。第一，是保险范围不同。前述两类只涵盖农民工养老保险，而综合险涵盖工伤补偿或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴等几个方面。第二，是缴费基数和比例规定不同。如上海综合险规定以上年度上海市职工月平均工资的60％为基数，按12.5％的比例缴纳(外地施工企业为5.5％)。第三是享受条件和待遇不同。上海规定连续缴费满12个月或者3年内累计缴费满12个月的，可以获得一份老年补贴凭证，男年满60周岁、女年满50周岁时可到相关保险公司兑现老年补贴。
       (二)各地立法仍以身份为中心围绕进城还是回乡来进行
       由于我国社会保障是附着在户籍制度基础之上的，所以农民工养老保险立法遇到的首要问题就是身份问题。农民工从职业上讲是工人，但其身份却是农民。所以，对农民工养老保险立法归结起来仍然是进城还是回乡的问题，即是将其纳入“城保”还是“农保”。
       首先从城保来看，相关制度仍无法真正解决农民工养老保险。从理论上讲，农民工在流入地工作，与当地用人单位建立劳动关系，当地政府及企业必须为劳动者养老承担义务。农民工与城镇职工一样平等地享有权利，承担义务，体现了平等原则。而直接从事社保工作的人员认为，现行的城镇企业职工养老保险制度不能适应农民工的思维方式、就业方式、亦工亦农的特点，同时超越了大多数农民工的经济承受能力。第一，现行制度不符合农民工特点。农民工基本特点是流动性强，农民工劳动合同期较短，一般为一至三年，更替较频繁，不仅在单位之间流动，而且在地区之间流动。而现行养老保险帐户多是统帐结合，个人帐户上的钱可以提前提取，由于对未来无法预期，一旦流动，农民工便会向社保机构申请提取个人帐户，于是在东南沿海地区出现了退保风潮。第二，现行保费较高，超越了相当部分企业和农民工承受能力。以广东为例，养老保险缴费起征点是所在地职工月平均工资的60％，以本人上年度月平均工资的一定比例缴纳养老保险费，一般个人按8％的比例缴费，而企业则按10％比例缴费，除此之外，企业还需按1％的比例缴费地方补充养老保险费。在国家、单位和个人三方合理负担原则下，养老保险费对本地企业和政府财政也是一个较大压力，从而导致地方企业想方设法不参保，而农民工缺少积极性，地方政府则乐得其所。有学者甚至认为农民工的社会保障问题“还乡”更具操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度，最终向城乡一体的社会保障体制过渡。所以，或许城保是农民工养老保险制度的发展方向，但现行立法却很难满足农民工这一特殊群体的需求。
       其次，从某种意义上讲，农民工养老保险单独立法充当了由“农保”向“城保”转换的桥梁。也正是在进城还是回乡的二元对立选择中，以重庆为代表的一些地区开始农民工养老保险第三条道路，即实行有别于城保、农保的农民工养老保险。《重庆市农民工养老保险试行办法》是重庆市政府专门为农民工群体量身定做的低费率、可转移、保障水平适当的农民工养老保险，被视为是一个重大进步。其缴费较低，用人单位和农民工缴费比例分别为10％和5％，农民工个人缴费将全部记入个人账户，单位缴费部分的9％记入个人账户，剩余的1％作为共济基金。如果按月收入为1000元计算，农民工个人每月需缴费用在50元左右。参保民工缴费15年以上，男满60岁，女满55岁时，平均每月可领取360元养老金。无疑，城乡一体社会保障体系是我们的发展方向，但在现行条件下，制定低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法或许是最佳选择。
       (三)大多立法没有明晰养老保险衔接转移，农民工养老保险很难落到实处
       中国长期以来的户籍政策以及城乡二元分割的社会制度，使得农民和城市居民在经济、社会等各个领域存在诸多差别。改革开放以来城乡壁垒松动，使许多农民有机会进入城市工作，城市较高的比较收益，良好的生活方式以及城乡分割制度给权利带来种种不便等都成为推动农民工迁往城市的动因，但在总体上农民工迁移意愿并不强烈。在个体资本缺乏及社会制度排斥双重作用之下，农民工融入城市并转变为市民寥寥无几，它充其量是农民工中少数“精英”人才的选择，多数农民工打工几年后仍将返回家乡居住。由此产生的问题是农民工返乡后其该适用何种养老保险办法，城保抑或农保?不同类型的养老保险如何衔接，相关法律法规似乎都缺少规定。目前城保和农保是两个不同的系统，城保实行的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式，农保则以个人缴费为主、集体补助为辅的完全积累模式，二者之间不能有效对接。所以许多专家都认为农民工在城市内缴纳的社会保险，回到户籍地既无法续保也不能享受相应待遇，因此现行的社会保险制度对农民工基本上是没有什么实际作用的。
       不仅如此，相关法律对养老保险跨地区转移的规定也相当模糊。目前我国社会养老保险多实行市县统筹，各地养老保险法律法规及政策不一致。农民工参保有多种模式，有的是城镇职工社会保险，有的是地方的综合性保险制度，有的是专门为农民工制定的养老保险办法，有的是农村社保。由于保险类型不同，它们无法有效转接。即使是同一类型养老保险，由于要素设计的差异，加上缺少相关法律规定，在跨地区转移时，也是困难重重。所以，许多农民工在解除劳动关系时选择退保，一次性领取个人账户积累额，各地由此出现退保风潮，广东个别地区农民工退保率甚至达到了95％。虽然立法者希望能让农民工老有所养，实际上农民工非但没有享受到社会保险的实惠，却为城镇养老保险金的积累作了贡献。
       责任编辑　陆　莹