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       摘要：随着市场经济体制的不断完善，政治体制改革稳步推进，公众民主、法治意识的进一步觉醒，建立责任政府的推动力量越来越强大，建立一个负责任的政府已经成为社会的普遍共识和强烈诉求。相对于地方政府而言，就是要建构现代化地方责任政府。这是我国地方政府行政改革的目标选择，也是我国民主政治发展的必然趋势。
       关键词：地方政府；责任政府；建构
       中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)04-0021-04
       当前我国正处于社会转型的关键时期，由于国内外的客观环境及改革开放进程中各种因素的影响和条件的制约，导致目前我国在行政管理体制中存在诸多矛盾和问题，要解决这些问题，就必须重新审视我们现有的政府责任体系，我们到底需要一个什么样的政府管理体制，究竟要建设一个什么样的政府?随着市场经济体制的不断完善，政治体制改革稳步推进，公众民主、法治意识的进一步觉醒，建立责任政府的推动力量越来越强大，建立一个负责任的政府已经成为社会的普遍共识和强烈诉求。因此，问题的答案就是要建构现代化责任政府，相对于地方政府而言，就是要建构现代化地方责任政府，这是我国地方政府行政改革的目标选择，也是我国民主政治发展的必然趋势。
       一、理念建构——责任政府的价值目标
       (一)树立全新的责任行政理念
       理念是行为的先导，要建构责任政府，必须先要树立全新的责任行政理念。
       首先，这一理念要求注重政府的服务作用，认为政府最基本的职能就是根据广大民众的需求提供公共产品和公共服务。它要求政府应以公众为本位，确立亲民意识，以公众的需求为出发点，以公众的意志为根本导向；以提高服务质量为己任，以公众满意度为最高标准。政府及其他公共组织的工作人员要从过去的“官僚”转变为“管理者”，甚至是“服务者”，提倡政府提供回应性服务，满足公众的需求和愿望，提高服务质量；要改变“门难进，脸难看，事难办”的官僚作风，树立“顾客至上”的市场观念，真正做到当人民的公仆，为人民服务，对人民负责；要把“以人为本”的发展观作为建构责任政府的根本价值尺度，只有在这种执政为民责任行政理念的指导下，才能使地方各级政府恪尽职守，积极履行其管理和服务职能，认真履行政府责任。
       其次，需要各级政府及工作部门的工作人员重新认识权力与责任的关系。国家和政府所行使的权力是公共权力，源于公民的让渡，在公民让渡公共权力的那一刻，同时还存在另外一个命题，那就是公民将公共事务的治理义务和责任也交付给了国家和政府。因此，没有责任的权力是不存在的。
       再次，要坚持社会可持续发展的理念。责任政府要求具备新的发展观和政绩观，政府要从群众最迫切需要解决的实际问题人手，抓好落实，坚持以实践、群众和历史这“三把标尺”作为判断政绩的最终标准。那些只为了眼前的局部利益，使社会的发展出现“透支”的政府行为，都是不负责任的表现。
       (二)树立法治理念
       所谓“法治理念”是指在社会生活当中，崇尚这样一种理念，即宪法和法律有着最高的权威和效力；法律面前人人平等；它不承认任何人、团体和组织有超越法律之外的特权；任何人都在法律的范围内享有平等的权利，并平等地承担义务。
       法治理念要求法律面前人人平等，那么作为社会组织的政府，也不例外，必须受到法律的约束，政府公务人员也要受到法律的约束，即要求国家行政机关及其工作人员必须依照宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，对国家社会事务依法进行有效的管理活动。
       只有当政府权力受到法律约束的时候，政府才会履行政府责任，政府公务人员才会依法办事，政府活动才能做到高效透明，政府责任才能切实实现。可以说，在当代社会，法律是政府责任实现的根本保障，法治理念的树立和法制文化的建构对政府行政的民主化、制度化有着十分重要的意义，它是政府责任体系建构当中重要的一环。
       二、职能建构——责任政府的内容厘定
       现代社会中，政府、市场和社会中介组织，构成社会治理的三大机制，各自在相对独立的领域内发挥各自的功能，履行各自的职责，实现对社会的共同而有效的治理。到底政府该履行什么样的职能，不是由政府自己能够决定的，而是受制于特定阶段的经济社会发展现状，会随环境的变化而不断调整。如农业社会时代，政府的主要责任是维护政治统治；而在工业社会时代，政府的主要责任是管理；在后工业社会时代，政府的主要责任则是提供公共服务和公共产品。“但无论哪个时代，政府虽然所承担的职能范围与内容不同，但都不可能是全知全能的，全能的政府必然不是负责任的政府，这是经过历史反复证明的结论。所以，责任政府必然是职能有限的政府，这是确定责任政府内容的基本理念”。
       目前，我国政府的基本职能主要包括宏观调控，市场监管，提供公共服务和公共产品及实现社会公平与正义。对于地方政府而言，宏观调控主要是指政府通过法律、经济、行政等手段，对于区域内经济、社会领域的整体规划与调控，解决市场外部性，弥补市场缺陷，提供市场不能提供的公共产品和服务，实现区域内经济社会的和谐发展；市场监管主要是指各级地方政府对区域内的经济社会事务的管制，包括社会性管制和经济性管制，通过管制，优化市场环境，规范市场运行，为市场经济的良好运行提供一个有效的制度平台；为公众提供公共产品和公共服务，尽可能地提供市场无法提供的公共产品和服务，以满足公众需求。
       总之，政府的职能是有限的，有所管，有所不管，职能决定机构，为此，政府要根据经济社会发展的现状适时地厘定政府职能，同时，还要根据厘定的政府职能调整政府机构，以保证政府职能得以行使。政府机构改革的实质是划分各级政府、各部门间的权、责、利的过程，权责一致是贯穿机构改革始终的基本原则。
       三、制度建构——责任政府实现的关键
       (一)责任控制建设
       “政府不只是人民的仆人，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人”。“如何负责”是政府实现其责任的途径选择，这是实现责任政府的根本保障。构建责任政府的本质就是建构科学、合理、有效的权力控制机制，保障权力运行的方向和目的符合公共性的基本价值追求——实现人民群众的利益和社会公正。如果缺乏有效的权力控制措施和调节手段，必然导致权力异化和腐败滋生，产生背离行政价值的行政行为。以责任控制权力是最基础、最根本的权力控制措施。
       政府责任体系主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。建设责任控制机制，就是要建设政治责任控制机制、行政责任控制机制、法律责任控制机制和道德责任控制机制，以形成一个完整的责任控制体系，最终保障政府能够履行政府责任。
       1　政治责任控制机制。建设政治责任控制机制的核心问题是建立决策责任制，完善责任型引咎辞职制。党的十六大
       报告指出：要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，加强与群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。这就提出了一个要求，即要尽快建立决策责任制，这是从制度上保证政府政治责任的前提和基础。社情民意反映制度、政策公开制度、政策论证制度和政策评估制度是建立决策责任制的前提制度条件。
       2　行政责任控制机制。(1)行政责任的法治化。首先，要以法律的形式明确中央政府与地方政府间、上下级地方政府间、不同级地方政府间以及同级政府的不同工作部门间的权力结构关系，明确、科学地界定它们之间的职能权限，使各权利主体的职责、权利相统一。其次，对各级政府及其公务人员要以法律法规的形式将各个职务的职权、职责都反映到职务说明书中。再次，严格实施行政执法责任制。(2)完善首长负责制。“行政首长制——集体领导与个人分工负责制的具体形式——是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合的一种具体形式”。我国《宪法》和《地方各级人民政府组织法》都明确规定，我国实行首长负责制。《地方各级人民政府组织法》第62条规定：“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。(3)完善行政问责制。问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，其最终目的在于保证政府系统的正常运行，遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。毋庸置疑，行政问责制作为一种可贵的尝试，对当前我国责任政府的建设具有重要的创新意义。完善行政问责制，应重点从以下几个方面着手考虑：
       第一，明确问责的主体。宪法和相关法律明确规定其他国家机关受人民代表大会监督，对其负责，因而人民代表大会成为问责实施的主体并对官员进行问责是情理之中，法理所定，具有最高的权威性和法理性。
       第二，规范问责制的内容。在追究官员责任时要分清直接责任和间接责任，不同的责任要给予不同的处理。直接责任是指官员在其任职期间对以下行为应当负有的责任。间接责任是指官员在其任职期间：对下属人员的违法行为情节严重并对公共利益构成重大损害的行为负有失察之责，没有尽到及时发现、纠正下属人员的违法行为的领导监督责任。
       第三，完善问责制的程序。完善问责制的程序，有利于提高官员问责的法律效力和法制权威，具体而言，要从四个层面来明确问责的程序：一是责任的认定；二是问责的启动；三是问责的回应；四是问责的救济。
       第四，保证问责渠道畅通。问责渠道是否畅通直接关系到问责的实际质量，要使问责渠道畅通，关键在于推行政务公开，保证“权力在阳光下运行”。政务公开是提高政府效能，防止腐败的有效措施，也是开展行政问责的重要途径和保证。
       3　法律责任控制机制。(1)完善政府承担法律责任的相关法律规定。对政府法律责任的范围、承担主体、责任判断、责任方式、期限、程度、赔偿等问题进行法律规定和明确，使政府在行政管理过程中出现违法行政或不当行政、侵犯相对主体的合法权益时，做到有法可依、违法必究。(2)对政府的自由裁量权给予科学的限定。对政府自由裁量权的限定，本质上就是要规范政府的行政行为，要制定一套行政的实际程序，以避免个人意志或专断，实现民主行政、科学行政。此外，自由裁量权的边界模糊会使责任主体含糊不清，因此，还要对自由裁量的边界、内容作出科学的厘定。(3)完善行政诉讼制度和行政赔偿制度。对于行政诉讼制度，最主要的在于放宽提起行政诉讼的条件，解决行政诉讼难的问题；对于行政赔偿制度，主要是改进其赔偿的责任原则设定不完善、赔偿范围窄和赔偿标准低等问题。在责任原则设定上，要以过错责任为主、无过错责任为补充，而不能只规定过错责任一个原则。在赔偿范围上，要把抽象行政行为造成的显失公平的损失，甚至是自然灾害造成的损失都纳入国家赔偿的范围。在赔偿标准上，要把精神损失也计算在内，这样才能不使赔偿标准过低。(4)完善法律责任的追究途径。第一，创设对政府制定的行政法规、规章和条例进行审查的具体程序，使权力机关对政府抽象行政行为的法律责任进行监督与追究具有可操作性。第二，要提高人民法院的独立性，使其审判活动较少地受到党委和行政力量的干扰，从而使政府具体行政行为的法律责任得到公正的追究。
       4　道德责任控制机制。加强政府的道德责任，即德治政府的建设，对政府履行其他责任起到了非常重要的作用。中国传统社会就是以伦理道德作为主要整合机制的，讲究“政者，正也”，“为政以德”，道德至高无上，它不仅可以指导行政，而且可能代替行政，所以黄仁宇感叹道：“施政的要求，仍不外以抽象的方针为主，以道德为一切事业的根基”。在英国，规定从事行政管理的人员和各级文官，必须遵守《荣誉法典》的各项规定，在美国则有《政府道德法》和《权利典章》，并专门设有公务员风纪署监督执行。在法国，政府要求各级行政官员在行为上要审慎、廉洁，具备“完整的人品”。然而，有着德治悠久历史的中国却在建国以后没有继承和发展这一历史传统，忽略了行政伦理与政府道德建设。
       德治与法治的区别在于德治是以内在的伦理道德自觉为行为的原动力，而法治是以强制性的法律为行为的硬标准。德治政府，即以政府德性建设为行政的内在保障的政府模式，是政府责任实现的内在动力机制。提高我国各级地方政府的行政能力，就要不断加强政府道德建设，以促成政府自律机制。
       (二)建立健全监督机制
       建立健全用权受监督的各种监督制度，构成全面的监督网络，这是建构责任政府的督促机制和制衡力量。监督的目的就是最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无事不管，转化行政权的无所不能，并使行政权与利益脱钩，与责任挂钩，建立责任政府。从总体来说，我国的监督机制主要来自两方面，即政府外部监督和政府内部监督。
       监督机制是政府能否履行政府责任的约束性力量。目前，我国各级地方政府的监督还比较薄弱，因此，建立健全对政府的监督机制势在必行，要从政府的外部监督和内部监督两个方面着手，在实践中不断探索和完善监督机制，为实现责任政府提供制度保障。
       四、体系建构——责任政府的绩效考评
       科学的政府绩效评估体系和评估机制是建立和落实绩效责任的前提和基础。绩效政府是指以正确的政绩观为导向，以绩效管理为手段，以科学合理的绩效考核机制为依据而形成的“办实事、务实效、求实绩”的效能政府模式，从而提升政府责任实现的效率和效果。绩效管理是指提高政府组织绩效的一套具体操作程序和过程，绩效评估是实现绩效管理的关键。
       
       (一)完善绩效评估的方法
       政府绩效“3E”考核法已是国际行政管理实践的共识，3E即经济性、效率性和效益性，涉及到政府的投入、成本、产出、效果四个方面。经济性，即低投入、高产出，或者说投入与产出成最佳比例，实现一定的投入条件下，成本最低；效率性，即政府单位时间内所完成的工作任务较多，或者说单位时间内政府所取得的行政活动效果同所消耗的人力、财力、物力等要素之间的比率较高；效益性，即指政府的高质量产出符合公众所期望的效果，社会满意度高。
       考核政府绩效的三个标准与政府的投入、成本、产出、效果等四个方面密切联系，因此，要完善绩效评估方法。就要在三个标准的指导下，对政府的四个方面进行质和量的考核，既要考虑单项量和统计比率等硬性要求，又要考虑满意度目标等软性指标的质的测定。当然，政府的行政投入和产出并不是都可测量的，因而必须按照行政投入和产出是否可测量，分别采取不同的绩效考核方法。
       (二)绩效考核指标体系的设计
       关于绩效考核的实际可量度指标体系的设计，国内外尚不统一，这是由于各国或各地区经济社会发展的实际情况不同所致。
       就我国而言，北京大学教授平新乔认为，政府的绩效指标不宜太多太细，政府绩效指标设定应遵循以下六个标准：一是绩效指标一定是关于具体的某类公共服务，而不是关于政府一般事务；不是关于下级政府对上级政府的服从程度或一致程度，而是关于地方政府如何便民，如何改进服务的度量。二是绩效指标必须含有外部性，而不是把企业、个人可以内在化的经济活动作为政府绩效的指标。三是政府绩效的测度应是结果关注型的。必须以“结果”作为政府绩效的度量，这才可以保证绩效预算起到改进公共资源的配置效率的作用。四是绩效目标必须“少、简单，且能引起最大的共鸣”。一个地方政府如设定几十项绩效目标，会使自己失去主要努力方向，也会使公众因政府目标太多而摸不着头脑。五是绩效目标必须既具有挑战性，又具有实现的可能性。六是绩效目标必须是公众可以看得见的。结合中国实际。指出在中国地方政府绩效体系应主要关注以下10个指标：(1)社会治安，如降低犯罪率的指标；(2)提高基本教育的覆盖率，如降低文盲率；(3)基本的医疗保障覆盖率；(4)环境洁净要求，如一级天气率；(5)基本的交通服务指标，如降低城市交通拥堵程度，降低车祸率等；(6)公共卫生指标，如污水、垃圾处理指标；(7 )降低失业率与待业率的指标；(8)人民生活改善的指标，如弱势群体生活改善的指标；(9)政府对经济减少干预的指标，如让企业注册登记时间减少的度量，降低企业税外杂费负担的指标，以及企业对政府满意度的指标；(10)安全生产的指标，如降低矿难率，降低重大事故发生率。
       这十项指标基本上反映了当前我国地方政府责任的公共性和具体性，体现了政府的社会服务和管理责任的变化，即政府的主要责任范围是公共事务领域，是与广大人民群众的现实生活密切相关的、直接关系到他们切身利益的具体性事务，政府责任的性质是服务性的，责任内容主要体现在公共物品与公共服务提供上。随着地方经济社会的不断发展，政府提供公共服务和公共产品的种类日趋增多，十项指标或许已经不能充分反映政府的绩效了，因此，改革和构建多维、多元、多因、动态的绩效考核指标是实现绩效政府的必然要求。
       责任政府实质上就是保证政府在施政过程中始终处于责任状态，能够积极追求政府效能，实现社会资源的优化配置和高效利用，能够促成社会公平和正义。因此，从这个意义上讲，责任政府也必然是高效政府，不仅要求政府以公共责任为取向，而且要求政府行政科学化、效能化，保障政府责任履行的效率和效益。
       (三)评估主体社会化、多元化
       政府作为社会公共责任的承担者，决定了其绩效评估不仅仅是政府内部组织的评估，而且还要接受社会的评估。因而要建立内部外部的双向互动模式，尤其要加快建设政府绩效评估的独立机构，加大独立机构的评估权限。此外，还要运用民意测验、社会调查等方式，使评估主体多元化，体现公共责任的理念。