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       摘要：在我国经济体制转变过程中，制度冲突、制度缺失和制度执行失范等现象普遍存在，为特殊利益集团的衍生提供了可乘之机。特殊利益集团掠夺和侵害社会公共利益，引发社会利益结构的失衡，激化社会矛盾，而社会矛盾的本质和根源是制度矛盾。因此，必须通过加强制度创新建设来有效遏制特殊利益集团。
       关键词：特殊利益集团；权力资本；制度建设；和谐社会
       中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)-04-0017-04
       随着建设和谐社会战略的提出，特殊利益集团问题引起中央领导的高度警惕和专家学者以及社会大众的广泛关注。人们普遍认识到特殊利益集团若得不到有效遏制，势必影响改革开放总成果以及建设和谐社会总进程。特殊利益集团是我国转型期制度冲突、制度缺失以及制度执行失范的产物，即因制度间相互矛盾、市场制度不成熟、产权制度不明确、法律制度不完善、监督制度不到位、非正式制度建构未完成等所致。为此，本文力图探讨如何通过加强制度建设来有效遏制我国特殊利益集团。
       一、特殊利益集团的概念、特点及其主要存在形式
       目前，学者们对特殊利益集团有不同的概念表述。有人表述为倚仗特权谋取利益的社会群体，有人认为是权力资本和金钱资本的混合体，有人把那些利用不合理的体制和政策、运用垄断地位获取不合理的甚至非法利益的利益团体称之为特殊利益集团。周为民认为特殊利益集团是指凭借特权和垄断地位独占特殊利益，并因此侵害社会利益的集团。毛寿龙教授认为特殊利益集团是通过非生产性手段化公为私的利益集团。学者们阐述的角度不同，但是都指出了特殊利益集团利益的特殊性以及牟利手段的特殊性。转型期的特殊利益集团有特定的内涵，我们认为特殊利益集团应是指那些有相同社会背景、共同利益要求和政治目的，趁社会转型、体制和制度尚未完善之机，凭借特权和垄断地位，通过采用不正当的手段攫取大量社会财富，侵害公共利益的集团。
       特殊利益集团具有四个方面的特点：一是垄断性，即高度组织化的少数垄断集团，依靠雄厚的财力资源和丰富的信息资源，垄断一个行业，左右市场价格；二是排他性，即为了自己的利益，必然要掠夺和损害他人尤其是广大百姓的利益；三是狭隘性，过分强调自身利益，为了实现自身利益，不惜破坏公平正义、社会和谐；四是潜在的政治性，它总是与公共权力发生千丝万缕的关联，或贿赂政府官员或向政府和执政党施加压力，通过影响公共政策的各个环节来实现集团利益，有转化为政治性集团的潜能。权力资本是特殊利益集团的经济基础。
       现阶段，我国特殊利益集团主要表现为三种存在形式：一是某些片面强调部门利益的政府机构中的部门和过分追求地方利益的地方政府，作为公共政策的制定者和执行者，他们理应维护公共利益，然而作为相对独立的利益实体，他们也可能利用公权来谋取失常利益，一旦这种自利倾向得不到有效遏制，便发展为“以公谋公”型特殊利益集团；二是通过权力设租与寻租而结合在一起的官商勾结型利益集团，比如在房地产市场、股市、矿山开发、特许经营、公共工程等领域出现的通过寻租方式向某些实权部门谋求公共资源“化公为私”型特殊利益集团；三是一些通过权权交易而牟取权力家族利益和权力小圈子利益的官僚利益团体，这类隐藏在公共权力组织中的群体相互庇护，往往导致群体腐败，如近年来一些引发地方政坛上演“多米诺效应”的贪污集团。
       二、特殊利益集团的危害性
       (一)破坏市场的公平竞争，扭曲资源和财富配置。公平竞争是市场经济的一个重要原则。然而市场经济初期，由于制度不健全和政府职能转变不到位，政府还在很大程度上影响市场经济的健康运行。特殊利益集团通过腐蚀一些意志薄弱的政府官员，求得政策的最大倾斜甚至制定新的“游戏规则”，瓦解了公平交易的基础。如能源、电信、铁路和金融等基础性行业和服务性行业，凭借政府垄断授权，制定霸王条款，维持垄断高价，造成资源配置恶化和财富分配扭曲。国家统计局的数据显示，目前，垄断行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2—3倍，加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5—10倍之间。再比如房地产市场的开发商与一些专家学者、媒体甚至官员联手，形成“话语链”，强占行业话语制高点，让弱势群体“集体失声”，抗衡中央宏观调控，聚敛社会财富，同时通过商业贿赂，拿到更多的廉价土地，牟取更多暴利。
       (二)干扰立法工作，影响法律的公正性。现阶段，我国立法机构仍存在缺陷，人大在立法中的绝对主导地位尚待确立，人大自主立法有限，85％以上的立法是委托行政职能部门代为起草的。由于存在利害关系，各部委在制定法律法规时往往会向其下属企业倾斜，人为造成行业垄断和不公平竞争。国务院法制办与各部委同属中央政府领导，彼此间制衡不够，难以对法案进行公正客观性的衡量。另外，一些强势利益集团利用各种合法或非法的手段来对立法工作施加影响，来声张、谋取其利益。这种情形下制定出来的法律不可能是良法，往往成为特殊利益集团牟利的手段，失去应有的公正和权威性。
       (三)折损政策的公共性，削弱政府执行力。公共政策是对全社会价值作有权威性的分配。公共性是公共政策的显著特征，公正、公平、公开则是公共性的三个基本维度。政府的基本职能就是通过公共政策对利益进行社会性的分配。特殊利益集团为了维护增进至少不损害本集团的利益，必然会通过各种合法或非法手段频频对政府的人事安排、财政税收、投资分配、政策法规制定施加影响。那些受影响乃至被“俘虏”的政府职能部门和地方政府制定的一些政策背离了绝大多数公众意志，明显倾向于强势利益集团或具有政府部门自利倾向，以形式上的合法来掩盖内容的不合法，大大折损了公共政策的公共性，往往变为一部分人占有另一部分人利益的工具。这样，政策乃至政府的合法性和权威性都将丧失基础，严重削弱政府公信力和执行力。
       (四)削弱中央的权威，阻碍改革进程。一些奉行部门主义的中央政府机构中的部门，公开或半公开地谋求部门利益的最大化、法定化、国家化和国际化，充当下属企业的保护伞。另外，一些推行地方保护主义的地方政府过于强调、维护和谋取本地区的发展，频繁向中央政府争取项目发展资金，巩固、争夺有利职权，规避相应义务，表现为“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”，以局部利益、眼前政绩利益对抗整体利益、长远国民利益，大搞“上有政策，下有对策”。行政行为失范的部门和地方政府一方面极大损害了党和政府在人们心目中的形象，另一方面反对改变现行制度安排，阻挠社会改革，从而延缓、阻碍了我国现代化的进程。
       (五)破坏利益群体博弈环境，损害社会和谐。在我国制度变迁和市场机制作用强化的同时，社会机制和政治机制的完善和发展却明显滞后。其表现之一为不同利益群体利益表
       达的失衡。特殊利益集团发展为既得利益集团后，会谋求在社会范围内实施控制，千方百计排斥其他群体建立利益集团来与之角逐，或破坏其良性成长的土壤，排挤其发展空间；或通过各种自行制定的博弈规则，阻止其他社会集团要求制度有效供给愿望的实现。而普通利益集团自身缺乏正常有效的途径来诉求其利益，在政治决策和公共政策的形成过程中常常被边缘化。利益表达上的“马太效应”制约了弱势集团的发展。相当数量的利益群体无法通过有效的通道和途径来表达其利益，往往甚至只能采取非制度化和非正常途径来诉求利益，从而激化社会矛盾，损害社会和谐。
       三、特殊利益集团产生的制度层面原因分析
       制度是统制人类社会的神经网络，是介于物质与精神之间的维护社会关系协调和保障社会正常运转的一套规则。其核心本质是规则，基本功能是规范与约束人的行为。邓小平曾说：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。制度冲突与制度真空则是制度系统内部的无序性的两种表现形式。制度冲突是指在制度系统内部对于同一种行为的不同制度安排之间在作用方向上不一致，对行为的规范上存在互相矛盾和抵触的部分，对于有些行为，某些制度安排给予认可或鼓励，而另一些制度安排则禁止或限制。制度真空是指在制度系统中对于某些具有较大外部性的行为没有相应的制度安排予以规范，形成制度系统中的“漏洞”。制度冲突和制度真空是我国经济转轨和社会转型期普遍存在的现象，它们的存在使得人们的行为难以得到有效的约束和规范，是特殊利益集团产生的深层次原因。
       在制度冲突和制度真空状态下，特殊利益集团衍生的条件显现：政治领域缺乏民主、监督、竞争、制衡机制，决策透明度低，政策漏洞太多，法制欠缺，或有法不依或执法不严；经济领域政府触角范围太广，“公权”不断侵蚀市场领地，公平竞争受到阻碍，致使市场机制功能弱化，产权不明确，资源国家所有，利益却被集团独吞；文化领域利益意识的觉醒冲击人们的道德防线，法治观念淡薄、自我约束机制欠缺。
       从制度经济学的角度来看，经济转轨的实质是在利益集团博弈支配下的制度变迁，是一个利益重新分配的过程。改革开放之前，我国的基本特征是：计划经济、权威政治、国有制度、单一文化、封闭社会。在这样的背景下，中国社会利益结构是一种整体性、一元化的利益结构。国家运用经济的、行政的和意识形态的力量和手段对个人利益进行压制，个体利益绝对服从整体利益。改革开放以来，我国的利益关系呈现出利益主体多元化、利益来源多样化、利益差距扩大化、利益表达公开化和利益关系复杂化等新的特征。
       按照“经济人”假设，政府也是有自利倾向的理性“经济人”，追求自身利益最大化。计划经济体制下，条块分割下的中央政府机构中的各部门都有其下属企事业，改革后，在行政权力的庇护下，一些部门保留或新添了一批下属企事业，随着经济市场化，部门本位主义不断增强，本该代表全民利益却演变为代表部门利益，主管部门与下属企事业逐渐结成利益共同体，主管部门利用行政权力给予下属企事业以行政垄断或特许经营，而下属企事业则向主管部门输送经济利益。另外，地方政府在中央放权让利的宏观政策和“分灶吃饭”的财政制度的背景下，也成为独立利益主体。某些地方政府片面追求地方利益最大化，大搞地方保护主义。政府利益是政府行为的内在动力，而政府利益的扭曲和错位是导致政府行为失范的根本原因。某些中央政府机构中的部门和地方政府追求的不是国家利益而是圈子利益，他们是不折不扣的特殊利益集团。
       转型期，原来处于静止、孤立状态的一些社会阶层及其组织逐步结成众多、复杂且力量对比不一的利益团体或者利益集团。这些利益集团通过腐蚀政府要员，影响甚至“俘虏”政府，进而影响公共政策，以求得本集团利益的实现。而一些贪图享受的官员们经不起金钱的诱惑，利用手中的权力为商人保驾护航，或为商人制造“商机”，以谋取回报，二者相互利用，结成官商利益共同体，衍生为官商勾结型特殊利益集团。医药行业的商业贿赂，土地收益的流失、屡禁不止的小煤窑。国家税收的大量流失，无不闪烁着这类利益集团的身影。
       另外一些官员趁公务员制度不完善、社会保障制度不科学、监督制度不健全等制度缺失之机，利用公权为家族、圈子牟取非法利益。在他们的眼里，“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。他们通过权力置换和相互庇护来扩大腐败同盟，形成权力链条，编织权力网络，以权力交换利益。这种具有较强隐蔽性和欺骗性的贪污集团羽化为一类特殊利益集团。
       四、遏制特殊利益集团的制度建设
       特殊利益集团导致利益失衡，激化社会矛盾，从而影响社会和谐。而社会矛盾的本质与根源是制度矛盾。因此，只有通过加强制度创新建设，提供合理的制度安排，建立有效的制度体系，化解制度矛盾，才能从根本上防范特殊利益集团，避免社会矛盾的激化。
       (一)建立和完善市场经济制度，缩小权力寻租空间。从经济学的角度看，市场是一种资源配置的方式，是人们群体行为所选择的用来保证资源配置的一系列制度安排。因此，新制度经济学把市场定义为一套制度。要发挥市场对资源配置的基础性作用，一方面，要培育和发展统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，进一步完善产权制度和市场制度，完善市场准入规则和竞争规则，要对垄断部门引入竞争，监督和约束垄断部门，减少特殊利益集团的自利活动。另一方面，要依法转变政府职能，实现政府角色转换。政府要从制度的直接参与者变为制度的执行者和监督者。减弱政府在经济领域的管制，减少行政性资源配置，取消过多的行政审批权，缩减行政权可能干预的环节，增加政府运行机制的透明度，从而缩小“特殊”设租空间，割裂权力与资本勾结，有效遏制利益集团的寻租活动。
       (二)完善规范的立法制度，科学民主制定法律。依法行政的依据必须是“良法”。那些过分强调集团利益的法律法规失去了公共性和正义性，不能很好地维护和增进公共利益，也就失去了应有的权威和效力。因而应完善规范立法制度，科学民主制定法律。第一，突出人大立法绝对主导地位，做到立法科学化、民主化，使制定出的法律法规与公众利益保持高度一致。第二，实行“开门立法”，政府要按照立法法、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等有关法律、行政法规的规定，采取通过报刊、互联网、举办立法听证会或专家论证会等方式充分听取各方面的意见，杜绝“劣法”或“恶法”的产生。第三，推行“立法回避”制度，凡直接涉及某行政部门利益的立法起草工作，该行政部门原则上应当回避，应由地位相对超脱的国家权力机关的专门委员会起草或委托有关方面的专家代为起草。第四，建立和规范违宪审查制度，违宪审查制度的建立，有利于树立宪法权威。对于与宪法精神相违背的部门规定和霸王条款应及时予以修订或废除，追究相关部门责任。第五，建立市场法规体系，应加紧制订市场经济的
       重要法规，如财产权法、市场主体法、市场交易法和市场管制法，初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。同时，对于那些不适应社会主义市场经济发展要求的法律法规，应当修改或废止。
       (三)建立和完善政府科学决策制度，保障公共政策的公共性。为了保障政府决策的科学和公共政策的公共性，需要提高政府决策能力，而政府决策能力的提高需要系统的决策制度来加以保障，包括决策主体制度、决策程序制度、决策监督制度、决策失误的责任追究制度和决策的司法审查制度等。只有完备的决策制度，方能确保决策的科学性以及公共政策的公共性，防止特殊利益集团操纵决策和政府自利行为的实现。
       (四)完善监督制度，保证依法行政。特殊利益集团形成的一个重要因素是权钱交易。这除了法律制度不健全之外，有法不依、执法不严也是一个重要原因。因而应当建立和完善一套监督制度，发挥各种监督主体的作用来规范国家行政机关及其工作人员的用权行为，保证依法行政。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。在各种法制监督中，权力机关的监督最具有权威性。因此，首先要加强权力机关的监督，充分发挥权力机关的监督职能，要进一步规范人大及其常委会对政府工作的审计和督察，加强人大对法律法规实施情况的监督检查，保证法律法规落到实处。其次，要增强司法监督的独立性，不断拓展对行政行为的司法审查范围，逐步取消行政机关的终局裁决权。第三，要进一步加强党的纪律监督、行政监察机关和审计机关的监督力度，保证行政执法活动严格依据法律法规进行。此外，还要发挥群众和舆论监督的积极性。
       (五)完善公务员制度，提高公务员队伍素质。完善我国公务员制度的基本方向是建立包括公务员选拔、任用、监督、淘汰和对违规的预防、惩戒、辞退、弹劾等相互结合的一整套周密制度。在选拔方面，要提高公务员的选拔录用门槛，保证公务人员各方面素质过硬。在任用方面，坚持用人惟贤原则和采取回避制度，避免家族腐败和群体腐败。在监督方面，既加强廉政自律，又强化内外监督制度，加大反腐力度，增大腐败成本，严惩以权谋私等违法乱纪行为，完善公务员新陈代谢机制。在薪金和财产方面，实行薪金养廉制度和建立财产申报制度，杜绝权钱交易、商业贿赂等非法行为的发生。在再教育方面，加强公务员队伍培训，全面提升公务员的能力素质，培养其树立正确的价值观和行政伦理观，打造一支优化、精干、廉洁、高效的公务员队伍。通过完善公务员制度和提高公务员队伍素质来降低权力设租的可能性，从而铲除特殊利益集团的经济基础。
       (六)完善利益集团合理博弈制度，保障各利益集团之间的平等权利。利益集团是市场经济的必然产物，是民主政治的同生物。利益集团是不同利益群体政治参与的形式和通道。从西方社会利益集团的发展过程来看，他们一般具有自发性、对抗性特征，具有利益表达和利益制衡的功能，有利于有序竞争的形成，并且这种竞争具有抑制特殊利益集团的作用，在一定程度上抑制着政府不利于广大公众的政策倾斜。在当代中国，利益集团是和谐社会的内生变量之一，有其存在和发展的必要性和必然性。
       尽管党在十三届二中全会上坦言“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾”，但是有关监督和管理利益集团的法规欠缺。在利益多元化趋势下，我国人民的根本利益是一致的，但是利益分化加剧，利益差距不断扩大，甚至酿成利益冲突事件。当前最迫切的任务是协调好各阶层的利益关系，避免个别的局部利益矛盾演变为整体的社会冲突。政府要为各种合法的利益集团博弈提供制度平台，健全利益协调均衡机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，实现利益表达、博弈和调控的制度化，引导他们以合法的形式和理性的态度解决利益矛盾，避免出现特殊利益集团驱逐合法利益集团的“格雷欣现象”。
       责任编辑　谭　焰