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       摘要：在政策制定过程中，利益群体利益博弈不可避免，如何协调群体之间的矛盾和冲突，制定出更符合人民大众利益的政策，是摆在政府面前的关键任务。在各种各样的利益群体面前，政府首先要整合和消解利益群体矛盾，提升政府能力建设，同时，政府需要提供利益表达机制的制度框架，让不同利益群体的利益能够得到更好的表达。
       关键词：利益群体；公共政策；利益表达机制
       中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)04-0013-04
       利益群体是市场经济发展到一定阶段上必然出现的一种社会政治现象，随着我国经济体制和政治体制的改革使得利益分化成为一种客观现实，各种不同的利益群体纷纷采取不同的方式和策略影响整个中国的政治进程。后行为主义政治学家戴维·伊斯顿从政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”。换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有东西而允许另一部分人占有它们。”这一定义从政治学的角度突出了公共政策制定过程其实是一个社会利益的分配过程。那究竟什么是利益群体，中国的利益群体对公共政策制定到底有多大程度的影响，笔者正是带着这些问题展开本文的讨论的。
       一、利益群体的基本内涵
       中国最先进行利益群体研究和分析的是黑龙江的顾杰善先生和湖北的于真研究员，他们承担的社会科学课题专门对“利益群体”进行研究。该课题对社会利益群体下的定义是：社会利益群体指在社会利益体系中，具有相同的利益地位，有着共同的利害与需求，共同的境遇与命运的群体。著名学者李强认为“利益群体是在物质上地位相近的人所构成的群体或者在经济利益上地位相近的人所构成的群体”。著名经济学家厉以宁认为：“利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同的或基本一致的社会、政治、经济利益，因此，他们往往有共同的或基本上一致的主张和愿望，使自己的利益得以维护或扩大。”对于上述定义及其界定，虽然表达的方法不一样，但我们可以看出利益群体主要包括几个方面的内容：利益群体是一个团体组织，它是建立在共同的利益基础之上的，有共同的目标和信念，并试图参与政治过程。所以，我们探讨的利益群体，就是具有特定共同利益要求的人们构成的、并试图通过影响公共决策行为来实现和维护自己利益的社会群体。
       二、利益群体对公共政策制定的积极影响
       公共政策的本质是政策主体对社会利益的权威性分配，公共政策制定过程，实际上就是政策决策者对社会各阶层、群体间利益的调整过程。从计划经济向市场经济过渡，就是让社会各个阶层、群体在市场规则所带来的相对自由的环境条件下去争取自身利益的最大化。改革开放之后，越来越多的社会成员以联合的方式组成利益群体表达自己的利益诉求，影响着整个中国的政治进程，尤其在公共政策制定过程中，不同的利益群体分别运用自身政治、经济和技术等等资源影响政府的决策，尽量使决策主体制定的公共决策能够实现本群体的利益。
       (一)利益群体为政策制定过程提供了一条利益综合和利益表达的途径
       “利益综合”指把各种利益要求转变成政策要求的政治活动过程。“利益表达”是指社会成员向政府提出利益要求，并要求得到满足的政治行为。就利益表达结构而言，在传统社会中，来自民间的很多意见受到压制而无法表达出来。而处于转型期的社会，利益群体的积极参与能双向、有效地畅通利益表达渠道。一方面，它能将民众的意见及时反映到公共决策机构；另一方面，公共决策机构也需要利益群体向一般民众传达政策。这种双向疏导显然有利于利益表达结构的民主化。就利益综合结构而言，传统社会几乎没有专门的利益综合机构，而转型社会利益群体的出现恰好弥补了政党政治所留下的缺陷，它对那些分散的、弱小的利益进行次级综合，并将其纳入到政治体系，从而使公共政策能更全面地反映社会利益的多样性，并且可以对政党政治构成强有力的监督。在实际政策制定过程中，由于社会需求的多样化和复杂化，公民个人作为政治角色表达其利益的影响力十分渺小。同时，公民众多的利益要求不可能都直接输入到决策系统，决策系统也不可能同时受理那么多的利益要求，此时，利益群体扮演着公民个人与国家之间的缓冲器角色，将本群体的成员各种不同的、分散的、无序的利益要求综合起来，形成一个较为统一的、完整的、有序的意见或政治力量传输到决策系统，将社会群体的利益诉求传达给国家，为政策制定提供决策信息。
       (二)利益群体参与政策制定过程，能够为政府决策提供信息
       利益群体为公共政策制定收集信息、反馈民意，并能提供众多专业的政策选择方案，这使得公共权力机构在决策之前对某一问题就有了较为全面、细致的了解，从而使公共政策更趋于理性。信息对于公共政策是非常重要的，如果没有相关的信息，或者信息不足，或得到的是大量的虚假信息，轻则无法进行决策，重则导致重大的决策错误，及引起严重的灾难。一般而言，政策的科学性是与信息的全面性、真实性成正比的。信息越全面、准确，政策制定就越具有科学性。现代社会是信息社会，信息在政策制定中的地位越来越重要。充分、及时而准确地占有信息，这是政策制定过程的根本保证。政府作为政策制定者，它并不是全能的，在收集信息方面也有可能不全面，出现信息失真的情况，所以，社会中出现的多元化利益群体，他们分布的范同比较广、所获得的信息也就相对要全面些，使政府在制定政策时可以考虑到多方面的信息，获取更全面的资料，为制定合理的政策做好铺垫。
       (三)利益群体参与政策制定过程，增强了公共政策的公正性
       各利益群体之间的博弈往往能够减少政府决策的偏颇与恣意性，从而提高公共政策制定的公正性。就政策制定而言，社会公正的基本要求在于政策制定的价值确定和政策覆盖在社会层面上要兼顾政策相关主体的利益，而不可以偏私偏废。所谓偏私偏废是指对一部分人及其团体持有政策歧见，因而在政策制定中有意或无意忽视其利益，通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益。这样的政策制定，虽然在一定的时期可能达到一定的政策目的，但在更长的时期内却一定会引起更多的政策矛盾。当然，绝对的公正是不可能的，问题在于如何取得相关主体的理解，建立起某种相对的利益平衡。
       (四)利益群体参与政策制定过程，提高了公共政策的公开性
       利益群体对相关的经济、社会方面的政策的制定予以审视、督促、批评和建议，同时通过各种舆论手段把政府的有关信息传达给民众，这大大增强了公共政策制定的透明度和公开性。出台一项重大政策之前，必须经过专家充分论证，并向社会广泛征求意见，即使一项政策已经经过立法机关审核，如果遭到广大群众的反对和不满，政府及立法机关也必须重新考虑这项政策是否可行，是否应该再修改。
       
       (五)利益群体参与政策制定，促进了公民政治社会化
       政治社会化一般是指特定社会通过一系列媒介使公民形成特定的政治文化的过程，这是公民了解、学习、形成特定的政治观念、意识、态度和行为方式的过程。在传统意义上，公民政治社会化的媒介主要有家庭、学校、工作单位、政府和大众媒介等，除了传统媒介，利益群体及其活动成为一种新的途径，利益群体对国家各项政治活动的积极参与使得民众有机会了解国家权力机构、社会上不同利益群体的政治态度，会逐渐地、自然地形成自己的政治态度，并将影响他(她)以后对一系列社会政治问题的看法和做法。利益群体广泛的社会政治活动在潜移默化中改变着、形成着人们的政治文化，是一种颇具优势的政治社会化媒介。人们在利益群体的组织下，热情而礼貌地参与政治，冷静地处理各种冲突，善于斗争与妥协。利益群体的活跃客观上促成了健康的政治运作机制和良好的民主教育机制。
       三、利益群体对公共政策制定的消极影响
       然而，如果利益群体在公共政策制定过程中的博弈机制缺少政府的有效引导和良好法制的规范，就可能走上歧途，对政策制定的参与也可能产生消极影响即共同利益服从局部利益，公共利益服从特殊利益。消极影响主要包括：
       (一)损害公共利益
       各个利益群体既没有也不可能行使同样的影响，因为各个利益群体在资金来源、组织分配和分析技术等方面并不平等。力量强大、资源充裕、组织良好，尤其是与政治权力结合起来的强势利益群体，有可能损害整个社会的公共利益和广大公众的利益，特别是严重损害社会中弱势群体的利益，影响社会的正义和社会政治的稳定。一些利益群体，具有雄厚的经济实力，无须施压或游说，即可让地方政府俯首听命，使地方政府决策的公正性和合理性受到影响。利益群体在大多数情况下是代表一定社会利益群体的利益，因而一般只会对与其利益相关的政策问题感兴趣。他们主张在既定的政策范围内使其局部利益最大化，而对关系到整个社会的共同利益漠不关心。虽然一部分利益群体是公共利益群体，是为了增进某种公共利益而存在和运作的，但在当代中国很多利益群体仍是自利性组织。他们在追求狭隘或片面的利益时有时会忽视了共同利益。“利益集团对那些与利益不存在直接利益关系的政策问题通常不会感兴趣，也不会刻意地寻求参与的机会和培养参与的能力。”同时，利益群体为了追求私利，所提供给决策者的资讯难免会有偏见，易对决策者起到误导作用；而且，利益群体常常使决策程序过分分割，缺乏统一性、系统性，从而使决策者无法充分顾及整个目标。在利益群体过分活动的国家，长期性的计划不易订立，决策者迁就现实，使政策眼光变得狭隘。
       (二)滋生腐败
       一些利益群体，利用其强大的权力资源，进行“权力寻租”、“钱权”交易和其他违法活动。这是目前“集体腐败”或“组织性腐败”的根源，它既败坏了社会风气，破坏了党风廉政建设，也使有关政策或法律得不到有效执行。
       (三)削弱政府权威
       由于存在公共利益和特殊利益的冲突问题，政策制定程序非常复杂，利益群体对掌握决策权的机构以及人员紧追不舍。虽然利益群体之间的博弈有助于限制单个群体对公共政策制定的影响，但是，由于政治权力的分散，利益群体之间的互动也会导致政府行为陷入困境。某些特定的公共问题成为“烫手的山芋”，因为政府无论采取何种公共政策，都会引起这个或那个利益群体的坚决反对，政府被强大的利益群体所困扰，其权威性受到严重的削弱，不能一心一意关注大的公共问题。
       四、公共政策制定对利益群体的应对措施
       利益博弈是政治生活中最重要的现象，政府在这一过程中扮演非常重要的角色，利益群体希望政府制定的公共政策能采纳他们的政策建议，符合他们的利益和目标，但不同的利益群体对政策制定的影响程度是不一样的，面对社会中不同的利益群体，政府要从利益群体的政治性影响和政府能力的提高方面建立合理的政治参与体制。在各种各样的利益群体面前，政府需要提供的是制度框架，实现利益表达、利益博弈的规范化，提供顺畅的合法的利益表达渠道，让各种力量在相互博弈和沟通中谋求共识。
       (一)整合和消解利益群体矛盾，提升政府能力建设
       在政策制定过程中，各个不同的利益群体都有不同的利益诉求，必然容易产生利益冲突和矛盾，也会影响到整个社会的稳定和发展。因此，政府必须协调好各种利益关系，实现社会公平，这一点和政府采取善治行为有着同等重要的作用。在社会主义市场经济条件下，要充分利用市场机制为不同的利益群体创造公平的竞争环境，调整利益分配格局，减少利益群体之间的不公平感。政府要发挥这种调节作用，必须强化利益群体在政策制定过程中的作用，通过以上分析，我国利益群体对政策制定的影响，可以说有积极的一面，也有消极的一面。为了在政策制定过程中，更好地发挥利益群体的积极作用，抑制其消极作用，在政策制定过程中首先必须整合和消解利益群体的矛盾和冲突，面对当前利益群体分化的状况，政府要加大力度扶持公共利益群体。要坚决打击那些追求非法利益或者以非法的手段追求利益的群体，保护合法利益群体；关怀社会弱势群体，提升他们的组织化程度。其次需要提升政府自主能力，要防止政府自身成为特殊利益群体，政府既不是某些强势群体的代言人，也不能继续扮演大包大揽的角色，要超然于各利益群体之上，扮演利益群体之间游戏规则的制定者以及群体之间矛盾的调节者、仲裁者的角色。
       (二)完善公共政策制定过程中利益群体利益表达机制的制度安排
       利益表达就是公民个体或群体向各级公共决策机构反映、提出自己的愿望和利益诉求，并希望得到有力保护和促进的过程。利益表达的制度化程度，既是一个国家政策制定的科学化民主化的重要标志，也决定着一个国家的社会稳定。在利益主体已经多元化的今天，利益表达问题特别是弱势群体的利益表达问题，已经是一个无法回避的问题。所以，在公共政策制定过程中，政府需要提供的是制度框架，实现利益表达、利益博弈的规范化，提供顺畅的合法的利益表达渠道，让各种力量在相互博弈和沟通中谋求共识，进一步完善各项利益表达制度的构建。
       首先，完善听证制度，增强各利益群体的利益聚合和利益表达功能。听证会是社会主义法制下由社会各界参与的一种活动，本身具备了利益相关群体参与的特征，通过它使利益相关群体可以面对面地交流，从而化解社会矛盾，规避可能出现的社会风险。政府政策制定要求公平和公开，听证会的公开性可以满足这一要求，按照政策制定过程的要求，从政策议程开始，只要需要，听证活动可以随时举行，以利于利益相关群体及时进行沟通。
       其次，完善民意调查制度，准确掌握各利益群体需求。民意调查又称舆论调查，它是用来测定公众对一些社会问题的看法、意见的实际分布状况的一种调查方法。调查多通过问卷形式来进行，对社会上不同利益群体关心的某一事件或社会现象的意见集合，在很大程度上反映了公众舆论和社会心理倾向，因此，可以为决策者提供决策依据，又可以作为利益群体表达自己的思想或对决策造成舆论影响的一种倾向。所以，必须完善民意调查制度，更好地反映社会上不同利益群体的利益要求。
       再次，完善信访制度，畅通利益群体表达渠道。为了能够确保社会不同的利益群体的利益表达渠道畅通，完善信访制度，积极推进“依法治访”，使其真正走上法制化、规范化和程序化的道路。规范统一信访受理机构，实现受理机构和人力资源配置的合理化，在各级人大设立统一的信访受理机构，改革目前信访工作的考评机制，不能单纯把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的一个依据，应对各地的上访情况进行有效监控和掌握，督促各地积极解决上访所反映的问题，以问题最终解决的数量和质量为依据去考评官员，积极运用现代信息网络技术，实现信访工作信息化网络化，利益群体要参与信访，直接到网站上进行登记，填写表格即可，不再要亲自写信或走访，节省了人力和物力。
       最后，完善政府信息公开制度，确保不同利益群体的公共服务得以实现。从思想观念入手，提高政府对信息公开问题的认识，保障了公民享有知情权的实现。开辟信息公开的广阔渠道，推进政府上网工程。通过在网上发布政府信息，可以大大降低政府主动公开及公众申请获得政府信息的成本。决策机构及其工作人员可以从网络上获取信息，在网上征求公民的意见，也可以把相关的信息发布到网络上，供社会公众了解和使用即“政务公开”。不同的利益群体可以通过网络和各种信息传播媒介了解和政府官员差不多的信息，也可以了解其他利益群体的互动情况和意愿，更重要的是他们可以了解政府在干什么，政府将要干什么，也能了解政府官员在干什么。这样，利益群体不仅可以正确地评判决策机构的行为，而且可以利用便捷的信息传播渠道公开而明确地表达自己的意见和观点，产生应有的决策影响力。
       责任编辑　赵　静