摘要：面对经济一体化和区域一体化潮流，相互依存、相互合作已成为地区间关系发展的重要趋势。整合地方关系成为中国环北部湾经济区各地方及其他区域地方关系发展的必然方向。现阶段中国环北部湾经济区地方关系整合的优势、劣势、机遇、挑战并存，协调基础设施、改善软环境、建设中央协调机构等方面是近期该区域地方关系整合的现实选择。
关键词：中国环北湾经济区；地方关系；整合
中图分类号：F125.4
文献标识码：A
文章编号：1004-1494(2008)03-0053-04
随着工业化、市场化、城市化和现代化的突飞猛进，国家间、地区间的分工、交流、竞争、联合日益加强，任何一个地方的发展不再孤立，必须与它周边的地区有密切的经济和社会联系，方能推动地方发展。在经济全球化迅速发展的大背景下，区域和次区域经济一体化正在不断加强，环北部湾经济区以其独特的地理位置、丰富的自然资源和广阔的发展前景，越来越受到关注。在优势、劣势、机遇、挑战并存的条件下。中国环北部湾各地方如何加强相互关系，形成合力，进而提升该区域实力，成为深入思考的现实问题。
一、引言
环北部湾城市主要包括广东的湛江、茂名、阳江，广西的南宁、北海、钦州、防城港，海南的海口、三亚，越南的下龙、海防等城市。本文主要讨论中国境内的环北部湾地区，故在文中称为中国环北部湾经济区。
长久以来，中国环北部湾经济区内的城市虽然分属不同的行政区域，但由于各地方间地缘相近、人缘相亲，具有共同的历史渊源和相近的人文特征，彼此间一直保持着广泛的人际往来和经济交流，这些客观环境使得中国环北部湾城市间存在着广泛的共同利益，一定程度上，属具有共同特点的不同单元的区域(即地理学上的匀质区)。理想状态下。各地方的密切交往与协作，有利于实现各自利益的最大化。早在上世纪80年代末90年代初，广西学者就提出打造环北部湾经济区的命题。而实际上，受行政区划等因素影响，中国环北部湾经济区内的地方竞争依然是经济生活的主旋律。城市一体化发展尚缺乏整体的、转为自觉的战略和行动。如港口资源重复建设、产业结构趋同、交通互不衔接、招商引资“让利比拼”等地区恶性竞争轮番上演，使北部湾城市陷入空间距离“临近”而行政区域合作关系“疏远”的尴尬处境。整个环北部湾经济区一直在低谷中徘徊。就目前中国环北部湾地方间交往现状来看。各地方的合作进程还处于起步阶段。因此，研究中国环北部湾经济区地方关系整合问题，构建富有生机活力体制环境。对深化区域合作关系，提升北部湾区域竞争力有重要意义。
二、中国环北部湾经济区地方关系整合的现状分析
本文借助战略管理理论的重要分析法——SWOT分析方法，从优势、劣势、机遇和挑战几方面分析中国环北部湾经济区地方关系整合的现状，从战略高度看清关系整合中的基础、动力和阻力，为制定切合地区实际的发展对策做好铺垫。
(一)优势(Strengths)
1、相邻的地理位置。地区间的空间距离越小，地理位置的相邻度越大，地区间的交流越多。北海、湛江、防城港和海口等北部湾城市的彼此直线距离在数十到数百公里之间，相隔最远的沿海口岸直航一日可达，是经济地理学上典型的“一日区”。这种优越的地缘优势，为区域内地方间的沟通和往来提供了便利，是地方交往顺利展开的客观环境。
2、共同的文化渊源。文化作为一种内在的无形力量，对地区间的交往有着重要影响。地区间文化、习俗、社会认同度越趋于一致，地区间形成一个整体的愿望越强烈；地区间的经济、社会交流越多，合作机会也越大。中国环北部湾经济区内北海、钦州、防城港、湛江、茂名、阳江等几个城市在历史上有千丝万缕的政治、经济、文化联系，若干次行政区划变化，使得几市在经济发展、文化传统上有高度雷同性，这为横跨行政区划的地方合作奠定思想基础。
3、广阔的制度创新空间。中国环北部湾经济区各方都具备政策和制度创新的条件。南宁、海口都是各自所在省份的省会城市。理所当然地可以获得包括行政资源在内的各方面政策资源强力支撑，北海(含防城港)、湛江是国务院批准的第一批沿海开放城市，钦州是国务院批准的沿海开发区，海南省是我国面积最大的经济特区，洋浦经济区享受全国开放度最大、最优惠的保税区政策。这里集成了沿海开放城市政策、经济特区政策、西部大开发政策、少数民族政策等。非常便于设计新的制度安排。
4、前期合作成果。中国环北部湾区域各方前期在培育区域市场体系、提供跨区域公共产品等方面已开展一系列活动并取得一定合作成果。例如，环北部湾地区旅游市场先行一步。在2001年10月成立“北部湾旅游协作机构”，两广九市签订《两广九市旅游交流与合作协议》、《两广九市关于打造无障碍旅游区的合作守则》；2005年7月。环北部湾城市签署旅游合作宣言。在地区旅游资源共享、客源互引、旅游景点共同开发方面迈出新步伐。这些合作成果为地方间继续开展其他方面的合作提供参考。
(二)劣势(Weaknesses)
中国环北部湾经济区地方关系整合尽管有优势，但也有一些不利条件，增加了关系协调的阻力。具体来看：
1、城市定位雷同，产业互补性不强。由于环北部湾各城市山水相连、地域相近、干线相同、腹地叠加的地理环境。再加上气候物产、经济资源的共通性，区域内城市容易形成类似的发展战略和产业定位(如下表)。
从表中可知，大部分沿海城市都以港口为依托来发展其他产业，产业互补性不强。地方合作缺乏内在利益驱动，各城市经济联系松散，产业链条薄弱。
2、缺乏中心城市支撑。中国环北部湾经济区各城市具有同质性，各城市经济实力相当，均处于发展起步阶段的同一起跑线上。一方面，环北部湾经济区的开发缺乏类似珠三角中的香港、长三角中的上海、环渤海湾中的北京等聚散能力强的特大城市带动，加剧了区域内部协调发展的矛盾。另一方面，几个理论上都有可能成为龙头的城市竞争愈演愈烈。广东湛江市定位为“环北部湾经济圈的区域中心城市”，海南海口市则以“环北部湾地区最具辐射力的区域性中心城市”为发展目标，广西的防城港市和北海市等港口城市也纷纷提出建立“北部湾中心城市”的口号。争老大的心态使地方政策协调滞于口号之上。为地方关系整合制造障碍。
3、各地方所属省份的经济社会发展存在差距。广东、广西、海南三省(自治区)经济发展水平的不平衡，本可以成为环北部湾城市交往与合作的动力，但在政府层面却会损害各城市的联系和合作，因为各省份的经济实力差异自然成为环北部湾各地方政府衡量自身经济利益得失、采取何种经济举措、承担多少合作成本的重要参照指标。广西和海南大多把合作目光投向经济相对发达的粤港，对并不太富裕的“邻居”没有投入太多关注；广东则把主要精力放在珠三角建设上，基本未见省内参与
环北部湾经济区的战略规划出台。
(三)机遇(Oppottunities)
尽管中国环北部湾经济区地方关系整合道路荆棘重重，但从外在环境来看，也存在着诸多机遇。
1、叠加的发展格局。中国环北部湾城市处于多重叠加的有利发展格局中。其一，中国—东盟自由贸易区推进及“两廊一圈”的区域合作发展。世界经济重心转移，亚太地区经济合作进一步增大，环北部湾经济区作为联结中国西南、中南、华南以及东盟市场的枢纽和开放前沿的地位日益突出，环北部湾城市与东盟的关系越来越紧密，为城市发展更好利用国际市场与资源、参与区域经济合作提供了有利的国际环境。其二，泛珠三角区域经济合作日益深入并进入实质性推进阶段。中国环北部湾城市应联合起来，推进与珠三角的基础设施对接、市场对接和产业对接，主动接受粤港澳的产业转移和经济辐射，借粤港澳之势促进环北部湾地区的跨越发展。
2、中央的政策导向。中央政府长期以来一直关注和支持地方合作和区域经济发展。党的十六届三中全会以来，中央政府明确提出要加强区域协调。“十一五”规划强调了要“促进区域经济协调发展，形成合理的区域发展格局”，“健全区域协调机制”，形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，实现区域协调发展。党的十七大报告指出：区域经济发展“应遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”；环北部湾(广西)经济区等重点经济带建设已被写入《国家西部大开发“十一五”规划》；《广西北部湾经济区发展规划》获得国家批准实施，经济区开放已上升为国家战略。一系列的政策举措都反映出中央政府对跨区域地方关系整合这一发展战略的肯定和支持。
(四)挑战(Threats)
1、国内区域经济全面发展，区域合作方兴未艾。加快区域合作，推进区域经济一体化，依靠地区优势提升竞争力，是当今世界经济发展的重要趋势。我国加入WTO的过渡期已经结束，世界贸易组织规则对我国体制创新的影响加强，国际产业转移更加注重市场、技术、人才、产业配套等因素。随着经济全球化的发展，国际竞争国内化和国内竞争国际化的环境毫无条件地要求中国各区域各地方加强合作、克服冲突。
我国东部的珠三角地区、长三角地区和环渤海三大经济区在中国经济中已经占有重要的份额，生产要素加速向优势区域聚集。此外，西部大开发不断推进，东北老工业基地走向振兴，全国范围内以区域经济合作为特色的新一轮经济竞争格局正在形成。环北部湾城市如何发挥自身优势，利用好国内外两个市场、两种资源，在日益激烈的区域和城市竞争中占据一席之地，建成环北部湾经济新高地和国家经济增长新一极，是北部湾经济区各城市都要面对的严峻挑战。
2、惠民效应的发挥。中国环北部湾经济区城市基础设施等一体化项目建设，必将有助于提高环北部湾城市市民生活品质，推进各城市市民交流。利民惠民是跨区域地方关系整合的根本归宿，民意基础是实现地方关系协调发展的试金石。如何发挥区域政策协调的惠民效应，以得到更多市民的认可和支持，也是地方互动关系发展所面临的挑战之一。
三、中国环北部湾经济区地方关系整合的现实选择
中国环北部湾经济区地方关系整合应先从以下几方面着手。
(一)协调地方基础设施建设
基础设施是支撑人流、物流、信息流高效便捷流动的基本要素。区域内基础设施规划和建设的良好衔接是从空间上融合环北部湾地方关系的必要保证。其中，交通网络的通达性、便捷性是地方间往来的支撑和载体。应整合现有交通资源，统一区域内和区域间交通网络的布局规划和建设，使铁路、公路、水运、航空等运输方式相互衔接，形成区域内方便快捷的现代化、立体化交通网络，联合起来形成“组合拳”，实现环北部湾的“同城效应”。
在铁路和高速公路建设方面。尽管广东、广西、海南各省、自治区高速公路网已取得长足发展，但各省、自治区间连接的高速公路网及“断头路”还亟待完善。各地方应跳出地方利益的囹圄，在完善本省区内交通网同时，实现广西、广东、海南各北部湾地方交通畅通，促进中国北部湾地区交通路网与西南、华中等腹地的快捷联运。
在港口资源方面。2005年1月，海南港航控股有限公司成立，统筹规划琼北港口功能布局。2007年2月，广西区内打破行政区划限制，成立北部湾国际港务集团公司，有效克服广西沿海港口的布局和结构性矛盾。改变广西港口资源粗放利用和重复建设问题，促进沿海港口—体化发展，提高整体竞争力和抵御市场风险的能力，提升广西沿海港口在全国港口布局中的地位。海南和广西在区域范围内的实践经验为整个环北部湾经济区港口资源的整合留下实践空间。未来中国环北部湾区域内可尝试广西北部湾国际港务集团的模式，统一成立跨省的港务集团公司，各地应摒弃异见，打破辖区割据、对抗竞争的旧观念，发挥各自优势，分工协作，利用各自港口的优势联合重组，通过相互参股，实现港口扩容，形成整体集聚效应，携手打造环北部湾物流链，引导泛珠三角区域物流向环北部湾港口群集散。
(二)改善关系协调软环境
地方关系的整合不仅需要硬件环境的改善，更需要软环境的优化。发展环境已经成为提升区域竞争力的重要因素。必须从制度建设人手，形成制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。环北部湾各地方应加快推进各项改革，建立自由、公平、便捷、规范的贸易环境和市场竞争环境，从而为地方交流营造稳定和谐的社会环境以及良好的舆论环境。其一，在经济领域，从区域协调发展的角度调整生产力布局原则和区域产业发展准则，联手制定和协调各地区财政政策、货币政策、产业政策。在招商引资、土地批租、外资出口、信息共享等方面，营造无差异的政策环境。其二，在社会生活领域。克服政出多门、各自为政的倾向。在社会管理方面，放松户籍制度限制，为人才、人力资源流动创造条件。在社会保障方面，应以区域内协调统一为原则，在住房制度、医疗制度、教育制度等方面搭建统一的制度框架和实施细则。其三，推进政府职能转变。坚持依法行政，缩小审批范围，减少和简化行政审批项目及程序，规范政府行为及政府行政程序，提高行政效能，优化地区投资环境，打造多区域交流合作平台。
此外，优化地方关系协调软环境，还要加强体制、机制创新，探索区内外各城市协调互动发展的新机制、新方法和新形式。比如2006年3月，广西成立北部湾(广西)经济区规划建设管理委员会，从自己掌控的范围做起，统筹广西区内城市的产业布局、基础设施和园区建设等。下一步应拓展这一举措的广度，密切与广东、广西、海南各省环北部湾城市的联系。又如，创新管理机制，由中央政府出资。成立国资委履行出资人职责的北部湾国有独资港务集团公司，统一管理中国环北部湾各港口资源。
(三)成立中央层面的协调机构
环北部湾地方依靠地方的自发合作不能从根本上消除行政管理体制的强大阻碍。同样，在经济联系不甚紧密的环北部湾地区，指望尚不够强劲有力的市场机制去突破行政机制在区域合作中形成的制约和壁垒，也是不现实的。另外，已存在的北部湾经济合作组织不是一级利益主体，不可能对区域内几市进行指导，只能按各市的“责权利”展开协调，一旦地方独立行政主体利益受到冲击。其协调功能立马失效，对一体化众多微观领域的管理和协调鞭长莫及。
所以，环北部湾跨区域地方关系的整合需要在政治上建立具有全局性利益牵动的上级政府协调指导机制。促使地方间形成协商谈判、财政补贴与平衡、联动的制度。唯有中央政府担此重任。这是因为，作为社会全体成员利益总代表的中央政府，支配着各种政治和社会资源，承担着提供主流意识形态、基本法律等制度安排职责，便于跳出地方微利进行协调。中央级北部湾区域协调机构的主要职责在于，协调不同省区城市的步调。不摘行政运作，重点放在区域规划、经济环境规划、重大项目的规划等重大策划。据了解，国家方面有意向在环北部湾地区由国家发改委牵头，包括财政部在内的各大部委成立专责局，负责整个环北部湾资源整合、产业布局规划及交通基础设施的衔接问题。从而推动环北部湾经济区的健康快速发展。
概而言之，环北部湾经济区地方关系整合是一个长期探索过程，“虽然没有任何一种制度可以完美地符合人类的生活，但我们仍必须从浩瀚的理论中去探索，在复杂的架构里去改善，因为公共行政的最终目的是，为了维护社会公平正义与增进公民的基本价值”。只要各地方跳出一己得失的局限，从区域发展高度用开拓视野审视地方关系协调发展的收益，并付诸切实的实践行动，环北部湾经济区必将不断崛起，成为中国经济增长的新一极。