文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：公共服务市场化改革具有市场性和公共性的双重特性，现实要求作为公共服务重要价值考量的公正必须对此做出回应，这种回应表现为市场公正和社会公正的形成，而且市场公正和社会公正之间必须保持均衡的逻辑关系。
       关键词：公共服务市场化；市场性；公共性；市场公正；社会公正
       中图分类号：C91　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)01-0064-03
       众所周知，公正是公共服务的重要价值考量。然而，伴随着新公共管理运动的普遍深入开展，当今世界各国的公共服务正在进行着市场化改革。公共服务市场化改革是一种新生事物，它要把市场机制引入到对公共服务的提供中来，从而具有了不同于原来单一属性的多重品格。那么，作为公共服务重要价值考量的公正如何对此做出回应呢?笔者试图在厘清公共服务市场化改革的双重特性的基础上勾勒出公正对此做出的回应。
       一、公共服务市场化改革的双重特性
       所谓公共服务市场化是指把竞争、价格、供求等市场机制引入到政府与企业、社会、非政府组织之间的合作中来，以调动各种社会资源参与公共服务的供给，从而实现以较少的资源与较低的成本来实现提供数量更多、质量更高的公共服务之目的。它主要包括三个方面的内容：一是将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”(决策)，而不是“划桨”(执行)；二是公共服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展；三是公共服务的消费者有在多元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源。市场化的形式主要有合同出租、公私合作、使用者付费制、凭单制度等。实际上，公共服务市场化就是要打破由政府独家垄断公共服务供给局面，形成政府、企业、社会等多元竞相供给公共服务格局，以谋求提高质量，降低成本，给公民以充分选择的权利和自由。
       从公共服务市场化的涵义我们可以看出，公共服务市场化实质上有着双重特性，遵循着双重逻辑：一是经济性，遵循的是效率逻辑；二是政治性，遵循的是公平逻辑。
       对于公共服务市场化的经济性，我们可以从两个方面来理解。第一，公共服务市场化破除了公共服务原先那种纯粹的政治性、政策性的神话。使其具有更多的经济内涵，更大程度地遵循经济规律。如在公共服务市场化以前，绝大部分公共服务是无偿提供的，没有价格，即便部分公共服务是有价格的。那也是政策性的定价，没有遵循经济规律，反映供求关系。第二，公共服务市场化引入了市场机制，必须遵循市场规律。市场机制的本质在于竞争。通过竞争来提高效率。降低成本。公共服务市场化改革本质就在于打破垄断，培育多元竞争主体，通过竞争、供求来反映公共服务的水平和消费水平。也正因为这样，公共服务市场化必须遵循效率逻辑，通过提高效率来增加公共服务的供给，提高公共服务的质量和水平。
       说公共服务市场化改革具有政治性，主要是指它的公共性。一方面，从其目的来看，市场化并不是目的，而是手段，公共服务市场化改革的最终目标是追求公共利益的最大化和公平、正义的价值观，最大限度地为全社会所有公民提供共同消费、平等享受的社会产品。这种公共性不会因市场化的推行而受到改变。再者，市场化并不等同于民营化或私有化，因为市场化的本质是引入竞争机制，而民营化、私有化只是达到市场化改革目的的一种途径。另一方面，从其主体来看，在公共服务市场化改革以后，尽管政府提供公共服务的垄断地位被打破，但它仍然是提供公共服务的主体，这是不容置疑的。因为在当今时代，能够代表社会公众的利益、为人民呐喊、主持公道的惟有政府，而其他主体难担此重任。公共服务市场化改革的这种公共特性必然要求它遵循公平的逻辑，以追求公平来求得其政治合法性。
       二、公正对公共服务市场化改革双重特性回应之一：市场公正
       何谓市场公正?顾名思义，市场公正就是符合市场价值和市场法则的公正或者说用市场法则来解读的公正。关于公正，早在古希腊，亚里士多德就指出：“所谓公正，一切人都认为是一种由之而做出公正的事物的品质，由于这种品质人们行为公正和想要做公正的事情……守法和均等的人是公正的，违法和不均等的人是不公正的。”《美国百科全书》也有言：“公正是一个社会的全体成员相互间恰当关系的最高概念。”它“不取决于人们关于它究竟是什么的想法，也不取决于人们对自以为公正之事的实践，而是以一切人固有的、内在的权利为其基础的；这种权利源于自然法面前人人皆有的社会平等。”所以，一般说来，公正就是人们在处理与他人和社会的关系中，能够按照一定社会或阶级的政治原则和道德原则、规范的要求，做到不偏不私、公道正派。这样一来，市场公正就是指运用市场的法则来处理人与人之间的关系特别是利益关系，使得权利、利益的分配和实现符合市场竞争的价值要求。
       从思想根源上说，市场公正源自自由主义者的公正观。自由主义思想家们以生存、自由、财产等个人权利的观念当作道德原则的假定，主张过程公平，包括机会均等、按劳分配等方面。在自由主义者看来，这种平等趋于最大限度地扩大个人的行动自由，尤其是在经济领域中获得经济成果和经济价值的自由。他们认为，既然人们按照自由的方式对经济作贡献，而且他们所作的贡献是他自由选择的结果，因此，按各人的贡献分配经济负担和经济利益就是公平的。如诺齐克认为：“如果一个人按获取和转让的正义原则，或者按矫正不正义的原则对其持有是有权利的，那么，他的持有就是正义的。如果每个人的持有都是正义的，那么持有的总体就是正义的。为了把这些纲要转变成一个具体理论，我们必须规定这三个持有的正义原则，即持有的获取原则、持有的转让原则和矫正对前两个原则的侵犯的原则的细节。”
       从公共服务市场化改革的角度说，市场公正是对公共服务市场化所具有的市场或经济品性的回应。因为，既然公共服务要推向市场或者说要引入市场机制，那么就必须要遵循市场法则，按照市场的逻辑和规则来组织公共服务的生产、供给、消费。公正也就必须对这种市场品格作出回应，方可推进公共服务市场化的进程，求得效率的提高、成本的降低以及服务质量和水平的大幅度提升。这种回应就是市场公正价值考量的出现。机会均等、能力本位、优胜劣汰、权利与义务的对称等就是市场公正价值考量的体现。市场公正强调过程公平和个人自由权利至上，认为各市场主体按照机会均等的原则站在同一起跑线上进行自由而充分的竞争才是公正的，也只有在这样的条件下，权利和义务才能相称、一致。而这又源于自由市场的信仰。比如说使用者付费制度就是价格机制在公共服务市场化改革上的体现，从市场公正看，它体现了权利与义务相称的原则，它有利于消除拥挤，充分发挥公共服务设施的利用效能。再如特许经营制度，它是在竞价的基础上而由政府授予某企业或社会中介组织特许经营权，以经营某种公共服务的制度。从市场公正的角度看，它体现了机会均等、优胜劣汰等价值原则。市场公正遵循着效率的逻辑。
       
       另外，我们可以从西方发达国家的公共服务市场化改革的实践中看出市场公正对这种改革的市场品性的回应。自20世纪70-80年代以来，西方发达国家政府改革运动的一个主要内容就是运用市场模式来改造公共产品和公共服务的提供机制。其基本的理论依据就是相信市场作为分配社会资源的机制的效率。对此，公共选择学派指出，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。解决政府面临的难题的最有效办法是打破政府的垄断地位，把公共服务尽可能交还给社会，通过市场竞争来提供，使消费者或服务对象有自由选择的机会。这种改革和理论依据赋予了公正新的内涵，这就是市场公正，强调市场的价值，主张过程的公平，尊重人的自由权利的实现。
       三、公正对公共服务市场化改革双重特性回应之二：社会公正
       与市场公正相比，社会公正是从全社会范围内的所有公民所平等地享受各项权利的角度来考察公正的，因而更多的是从政治上或宪政意义上来加以定义的，是与政治性、公共性相对应的。从宪政意义上说。社会公正就是指社会赋予公民的政治利益、经济利益和其他利益能够得到平等而充分的实现，包括权利、规则的平等、收入分配的合理、机会的均等、司法的公正等。
       社会公正来源于平等主义的公正观。与把公平过程作为过程公平、机会均等的自由主义理解相反，平等主义者较多地把公平理解为条件平等。在他们看来，公平是就一种分配状态、结果状态而言的，这一理解的核心是无论个人之间有何差异，人人都应受到平等的对待。不仅在道德、政治领域，而且在经济领域，具有人性就是实现公平分配起决定作用的、可以比较的方面。公平具有广泛的内涵，它不仅指社会制度及规则公正、平等，指收入分配规则公平，也包括人与人、人与社会之间利益关系的“相称”或平衡以及对这种关系的反映或评价。如罗尔斯认为，公正的基本准则应是：“所有的社会基本价值或者说基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本的一种不平等分配有利于最不利者。”可以说，平等主义者主张的公正就是平等自由的分配。要注意的是平等主义并不等于平均主义，因为平均主义是不公正的。
       公共服务市场化改革把社会公正作为价值考量是由其公共性决定的。公共性要求社会公民都能够平等地享受同质同量的公共服务，要求公共服务市场化改革的成果都能够为所有的社会公众所享受。但市场公正并不能满足这种公共性要求，因为市场公正更多的是体现效率逻辑，追求一种过程的公正。如按生产要素进行社会分配是符合市场公正的，也是发展市场经济的必然要求。但按生产要素进行分配，会由于地域、行业、个人天资以及要素本性等方面的差异，造成收入分配上的差距，一些人群在激烈的市场竞争中，有可能沦为社会弱势群体，从而曲解公共性，加剧社会的不公正或不稳定。单纯的市场公正亦很难保证机会的均等和过程的公正。比如，资本是相对稀缺的资源，而劳动力则是相对过剩的资源，这就会使得资本所有者在竞争和收入分配中处于有利地位，而简单劳动者总是处于不利地位。换句话说，资本的回报率总是高于劳动力的回报率。这样就很难保证资本所有者和劳动力所有者能站在同一起跑线展开公平而自由的竞争。这种现象在公共性要求甚为强烈的公共产品和公共服务领域表现得尤为突出，很容易引发人们的不公正感。在这种情况下就必须引入社会公正来消减因市场公正带来的分化现象，与市场公正维持力量上的均衡。我们通常所认为的社会不公或者说收入差距过大、社会财富分配不公就是社会公正意义上的不公正。所以说，社会公正是对公共服务市场化改革的政治性、公共性的回应，遵循着公平逻辑。
       四、处理市场公正与社会公正关系的内在要求：维持均衡
       在公共服务市场化改革特别是在处理市场公正与社会公正的关系上存在两种观点，一种是认为用市场机制取代政府权威机制来提供公共服务会造成社会公正的缺失，因为到目前为止，能够代表社会公平、正义的惟有政府，因而主张不能用市场化来改革公共服务。另一种观点就是主张把市场公正转化为丰十会公正，这是当今诸多不公平现象使然。对这些观点，我们可作如下分析：第一种观点的潜台词就是由政府权威机制来提供公共服务就能实现和保证社会公正。要注意的是，尽管目前能够代表公平、正义的惟有政府，但它并不能够保证社会公正的平等而充分的实现，因为，按照公共选择理论的观点，政府依然遵循着“经济人”假设逻辑，受到自利动机的支配。而且，它有可能会排斥市场公正，损害效率。第二种观点本质上是用社会公正来代替市场公正并进而衡量公共服务的市场化改革。这实际上企图否定公共服务市场化改革的两重属性。如前所述，公共服务市场化内在地蕴涵着市场公正和社会公正，没有纯粹的市场公正。亦没有纯粹的社会公正，只有二者在程度和比例上的差别。在笔者看来，提供公共服务要实现高效率、高质量、公平、正义，就必须维持市场公正与社会公正力量上的均衡，不可偏废任何一方。因为，若以市场公正为主，那么在效率逻辑和自利动机的作用下，因人们在劳动能力以及生产要素占有上的差别，就会使公共服务异化为私人服务，如现在的富裕阶层就是利用其雄厚的资本占有着大多数的公共服务，使一些公共服务变为实际上的私人服务；若以社会公正为主，排斥市场公正，过分强调平等甚或平均，就会扼杀效率，难以做大蛋糕，也就无法提供充分的公共服务。若维持二者的均衡，就可以充分地发挥各自的优势，把效率逻辑与公平逻辑有效地统一起来，从而做大蛋糕，并平等地分配蛋糕，亦可以通过彼此的制约而避免极端形式的出现。
       那么如何实现市场公正与社会公正的均衡呢?
       先要注意两点：一是我们所说的这种均衡不是低水平的均衡，而是充分的市场公正与充分的社会公正的高水平的均衡。二是我国与西方发达国家在这个问题上的情况是有所不同的。自上世纪70年代以来的西方发达国家的公共服务市场化改革是在社会公正有余而市场公正不足的背景下进行的，即便是这样，西方发达国家在进行公共服务市场化改革的过程中也是非常注意引进和强化社会公正以达到与市场公正保持力量上的均衡的。如德国在出售国有企业时就明文规定购买者必须安置全部企业职工，不得抛弃任何一个职工。这就把市场的效率逻辑与政治的公平逻辑较好地结合起来了，维持了社会公正与市场公正间力量的均衡。而我们国家则是由于外部权力的作用不仅扭曲了市场化而且消减了公平、正义，从而造成了市场公正与社会公正皆不充分，也不均衡。这就决定了我国必须采取不同于西方的方法、措施来维持市场公正与社会公正的均衡。
       首先，要继续完善市场经济体制。有学者指出，为什么我国公共服务市场化改革没有达到预期的目的?其原因恰恰不是市场化过度和推行经济自由主义的结果，而是市场化不足或异化以及改革内卷化(即内部人控制)的结果。所以，我们必须要继续完善市场经济体制，实现充分的市场公正。这就要减少过多的行政介入特别是行政审批，培育完善的市场主体，制定公平的竞争规则，保证机会均等。
       其次，要改革收入分配制度，实现收入分配的合理化。从根本上说，公共服务是一种经济利益的分配和再分配。党的十七大报告指出：合理的收入分配制度是社会公平的重要体现……要健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度……初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。这就为我们进一步推进公共服务市场化改革提供了指针，因为目前我国的公共服务市场化改革不仅市场公正不足，更严重的是社会公正的缺失。所以，我们在进一步推进公共服务市场化改革的同时，更多的是要引人社会公正以求得二者的均衡。
       再次。必须加强社会主义民主建设。社会主义民主内在地包含着人民权益和社会公平正义，特别是以公共性为突出特点的公共服务更是要通过加强社会主义民主建设来强化社会公正。这包括加强公民社会建设，培育民众的公民意识，健全法制观念，加强权利意识教育，参与政治。扩大公民的知情权、表达权、监督权等。
       总之，公共服务在经过市场化改革以后就在原来公共性(或者说政治性)的基础上增加了市场性(或者说经济性)的品格，因而具有了双重特性。为了适应和促进这种市场化改革，作为公共服务价值考量的公正就必须对此作出回应。这种回应表现在：在市场公正的基础上引入社会公正以求得力量上的均衡。当今，我国的公共服务的市场化改革可能过分注重了市场公正而相对忽略了社会公正，从而造成了诸多的社会不公正现象，给社会不稳定埋下了隐患。面对我国差距过大的收入分配等社会不公正现象，我们在进行公共服务市场化改革时应特别注意社会公正，求得市场公正与社会公正的均衡，形成对公正的科学而正确的理解。
       责任编辑　任浩明