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       摘要：要建立公共服务型政府，我国政府所面临的重要任务可归纳为以下四个方面：政府组织再造，提高服务能力；推动公共服务理念的合法化，实现监督机制创新；激发顾客服务需求，建构公共服务的动力机制；培育合作伙伴，拓展第三部门与其他社会组织的公共参与领域。
       关键词：服务型政府；政府模式；政府责任；政府治理
       中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)01-0047-04
       一、中国公共服务型政府建设：传统公共行政的内在取向
       自从中国政府强调“服务”概念，并把“服务型政府”作为自己未来建设目标之后，学术界便探讨了中国服务型政府建设的方向、路径与战略等诸多方面，形成了大量关于服务型政府建设的研究成果，为中国服务型政府建设提供了理论参考。但是，中国学术界与实务界所指的服务型政府与西方公共服务型政府从理念、机制与系络(context)等方面仍然有着本质的差别，从一些学者的论述中可见一斑。迟福林教授指出：“公共服务型政府的基本内涵是：为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”。这一概念把公共产品与公共服务与政府管理相互联系，突出了政府管理的公共性质，但核心仍是强调中国公共服务型政府是一种政府治理的制度安排，与西方公共服务理论所指之内涵相去甚远。这种把中国服务型政府建设视为自身建设的认知具有相当的普遍性，如中国行政学会课题组指出：“服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。服务型政府的本质是社会本位、民本位。政府职能定位的依据是社会和公民的需要。”其中无论是社会本位还是民本位，从整个公共产品生产与供给系统来看，仍然是一种政府作为唯一主体的政府模式。该课题组总结的公共服务型政府的五大特征，与马克思·韦伯对理想型科层制认识的核心相差无多。无论从公共组织架构，还是从公共产品生产与服务的机制来看，学术界所认定的中国服务型政府仍然属于内在导向的对政府组织自我能力的提升范畴。
       如果从西方公共行政发展的历程来看，其经历了传统公共行政、公共管理与公共服务三种范式，从实务层面而言，同样也历经了三种政府模式，即政府模式也从传统的政府内在导向的自我能力提升，到依托于市场机制、借助价格调节公共产品的生产，在与NPO的竞争中完成社会公共产品与公共服务的供给职能，再进一步发展成为以信任为核心、多元整合的公共服务型政府建设，这三种范式的转变，其实是由内在取向转向外在取向，最后形成整合形态的过程。
       与此相比较，我国的公共服务型政府的建设其实是传统公共行政(行政管理)范式之下对政府自我行政体制改革的纵深化发展。简而言之，我国借用了西方公共行政学的第三个发展阶段的核心概念“服务型政府”或“公共服务型政府”，但并非是遵循西方公共服务型政府建设的结构与机制。学术界对此应保持足够的清醒，必须充分认清我国公共服务型政府建设与西方公共服务型政府的差异，明确我国的公共服务型政府建设其实质是提高中国各级政府服务能力的过程，仍然是传统公共行政所描述的内在取向而非外在取向。此阶段政府建设的重点不是引入市场机制去增加政府提供公共产品过程中的竞争力，而是“确认困境，迎对挑战。规范发展”的问题，这很难与有些学者所指称的“这是一种政府模式的转变”相联系。只有这样，才能够充分认识新时期中国政府所面临的巨大挑战与重大任务。
       二、当前中国政府的核心任务：打造规范型政府
       我国政府建设是一个系统工程，尤其是法治化的任务仍很艰巨。经常见诸于媒体的政府行为不当或政府行为与国家法律法规明显相违背的现象，是政府法治化程度不高的表征。法治化、决策科学化、政府机构设置合理化等均是政府能够更好提供公共产品的基础，所以。重新审视中国政府所处环境，对政府存在的诸如不能依法行政、官僚主义与文山会海等老问题进行整肃，建设规范型政府，这应当是新时期政府建设的核心，同样也是能够更好地为人民服务的基础所在。
       从学术界的流行语言和时尚范式来看，法治政府或规范型政府的提法已经是老调重弹，但如果从实践考察，政府公共权力的行使并未被有效规范，还存在着人治大于法治、部门主义、隐性腐败等问题，这些仍然是社会关注的焦点。政府自身存在的组织建构、文化再造与监督缺乏问题，并未因学术界的研究兴致转向“服务型政府”而有所减少。按照公共行政学的三个范式考察，我国的公共服务型政府是政府理念与政府自我职责的认定，而非是政府模式的转化。“服务型政府”的提出虽然反应了中国政府公共理性的张扬，对于具体的政府建设而言，这有可能掩盖了最为核心的问题。“服务型政府”是一种发展方向，或者是一种先进的政府模式，如果一个政府仍未完成规范型政府或法治型政府的转变，“服务”就更是空中楼阁，因此，在逻辑上服务型政府目标必须依托于政府法治化、规范化、民主化、公民化的基础。
       中国共产党对执政能力问题已经有了足够的重视，但从政府组织来看，政府的能力仍然存在着不少局限。规范型政府(基础是法治化)是服务型政府的基础，服务型政府模式必然是由规范型政府发展而来的。究其实质，服务型政府只有在政府自身能力得到充分发展，其组织效能已经基本到了难以再依赖本组织进行自我超越的界限时，才会发育完成。此时，规范型政府组织已经暴露出自身无法克服的缺陷与弱点，必然需要新政府模式的产生。中国现实的政府组织仍然存在着诸多人员、组织与文化层面的弱点，其规范性仍亟待加强。所以。在政府组织还未有效整合与充分发挥能力的阶段，如果集中有限的力量去建设服务型政府，其服务能力便会大打折扣，而服务行为也因为规范不足侵害到公众利益。可以说。如果不重视基础建设，所损害的不仅是政府组织，还有公共服务型政府这一政府模式的合法性。尤其是在当前全球化竞争加剧，国内阶层冲突、行业冲突、民族冲突等问题仍然存在，“服务”仍然是未来的职能要求。在有限的人力、财力、物力与智力的约束下，是聚焦于规范型政府的建设，以规范促进政府组织的服务功能，还是直接诉求于公共服务型政府这一范式的建设，是仁者见仁的问题。但“无法治便无服务”、“无责任便无服务”、“无规范亦无服务”当是一种常识。因此论者以为，当前政府面临的自我发展的重大任务，是法治化与规范化的问题，而不是服务的问题；是增加政府服务能力的问题，而不是政府模式转变的问题；是正视缺陷、解决问题的问题，而非基础具备、创新建构的问题。
       再造法治政府，全方位规范政府行为，将是我国政府建设的重要内容。一般而言，政府法治化建设包括依法授权、依法问责与依法行政等诸多层面，其核心在于行政立
       法、行政执法和违法检查，这些举措在以前建设法治政府的讨论中，已经多有着墨。但是应该明确，以前重点解决官员个人依法行政、提升行政效率的问题，虽然行政人员个体的违法行为有所减少，但是却出现了新的行政违法情况，即群体性隐性的行政违法。其实，这是一种前一阶段政府法治化建设之后，行政官僚群体为自身的部门利益而形成的对法律的规避。因此。对隐性权力违法与部门或群体的集体违法行政做出适当的法律建制与制度安排，仍然是新时期中国政府建设的重中之重，而且这必然会是一个持续的长久的过程。
       在把握政府隐性违法、重塑政府法治化的基础上，必须在政府权力运行的监督机制上有所创新。最近温家宝总理提出“制度反腐”的战略，笔者认为，制度反腐的关节点就在于监督机制的创新。“法不徒以自行”当是一种常识，良好的法律必须依赖良好的执行，其功能才能够得以发挥。在行政过程中法律是否得到遵守，这就必须要依靠相应的机制来检查与监督。无论是制度反腐战略的推进，还是法治政府的确立。其最根本与最关键的，并不在于模仿西方三权分立等制度与法律的安排，而在于必须把握住中国传统政治文化的脉搏，切准中国传统政治文化中易于架空制度的潜规则。对于中国政治文化中易于削弱制度与法律效能和作用的因素，必须在制度与法律的设置上有别于西方，这就需要制度层次比西方更为纵深，而层次和系统也势必更复杂，诸如回避制度，就不仅指一般意义上的亲属回避，还应该针对不同情况，结合中国人情、关系文化的特点，切断除亲属之外的其他关系网络的联结，或实行区域回避，或实行行业回避，并结合更为透明有力的监督机制。而在其中，媒体的开放性监督应为重中之重。所以说，现阶段政府建设的法治化，已经是向纵深化发展，是一种自觉地反省政治文化弱点的制度创新。
       三、当前中国政府建设的努力方向：培育动力机制
       纵观西方公共服务型政府建设的进程可以发现，大众对政府角色的质疑与否定，以及大众对公共产品与公共服务的强烈需求是政府职能变革的根本动因。传统的公共行政强调层级节制的机制，以权威作为秩序维持和协调的工作，其核心价值为稳定、理性、技术、效率、控制等；新公共管理则强调市场机制，以价格作为维持秩序和协调的工具，其核心价值为竞争、理性、交易、效率、回应力等；而由Robert Denhardt等人所提出的新公共服务，则以“信任”(trust)作为秩序形成与维护的协调工具，强调“社群”(community)的概念，其核心价值为民主理论、策略理性(strategic rationality)、公民精神、合作模式、对话理论(discourse theory)等理念_。由西方政府模式的转变来看，其实质是一种否定之否定的发展过程，就中国现实而言，明显并不具有这样层级递进的发展系络。
       我国政府职能变革的深层原因是中国共产党回应中国政治、经济与社会发展的内在诉求，但从现实层面来看，这一努力更多表现为中国政府的自我发展与自我完善，表现为当前中国政府公共理性的提升。但政府组织的变革如果缺乏根本动力，只凭借自身公共理性的推动，公共服务型政府的建构便无持久的动力，也难以得到相应的约束。论者认为，中国大众所关注政府行政权运行的重点，并非是其服务态度、服务意识、服务举措和服务方式等细微之处，仍然关注于整个社会中的重大问题，诸如政府行政权力的规范化、政府行政权力的滥用、政府的不作为问题、政府自我利益膨胀、政府行政人员与普通大众疏远等基本层面，涉及到政府腐败、官员道德腐化、利益分配两极化等多个层次。对于政府服务品质的关注，仍被大众认为是“行政风气”或“行政行为”层面的问题，而不是政府职能问题。
       大众对政府问题的关注，浸透着他们在现阶段对政府的期望和诉求。这种诉求直接指向公正、平等、正义等核心价值，是一种对政府角色普遍价值追求，并非是立足于个体角色的个性化考量。政府行政的民主化、法治化、规范化的重要性远远大于对个体服务的要求，这与现实中国政府行政过程存在的诸多问题有关，也与大众个体对自我与政府关系的认识密切相关。在某种程度上说，公共服务这个概念对于人民来说，吸引力并不够大，尤其是某些基层政府与人民产生了阶层化或者身份化的断裂之后，人民已经基本上很难相信那个处于上位、自我权力寻租、行为难以规范、行使管制与管理权的政府是为普通大众服务的组织。在大众政治心理层面，更容易接受的是政府是管理者，人民是被管理这样的事实；人民所期望的是政府依法行使自己的权力，能够保障人民的法定利益不被这个强大的“利维坦”或是“利维坦”所庇护的势力所侵害。尤其是人民更为关注的是政府在整个社会利益分配过程中的公平与公正角色，重点并不在于政府有怎么样的服务行为。如果政府自身仍然存在着不依法行政、权利寻租、主导利益分配的非正义性等诸多问题，政府的服务构想只能增加大众的不信任感与疏离感。
       所以说，在大众并无强烈的服务要求、政府主体自身还存在着诸多问题之际，欲跨越政府公共管理阶段而直接迈进公共服务的范式，无疑是不现实的。要建设一个能够适合全球化浪潮冲击，既勇于迎对国际竞争的压力，又能够有效治理国内事物的强力政府角色，就要求中国政府的建设任务必须是多层次的，在学术界的用语里可能有主流概念，但自身能力的塑造与外在功能的转化二者均不可偏废。上文曾论及政府规范化问题，便是向内求诸于自我能力再造来完善政府自我职能，同时，政府的职能之中还包括着另一个重要维度，那便是培育政府角色转变的动力机制——即大众诉求的育成。
       大众对政府的角色要求，是政府职能转变的根本动力。政府职能转变虽然要经由自身发起，其推动力却在于人民群体之中。所以说，可以把政府职能转变视为一种“大众需求一政府回应”的模式，在大众对一种角色根本无认知、无价值偏好、无要求之时，政府仅凭公共理性推动是很难具有持久的变革动力的。因为变革是需要代价的，需要重新调整利益关系，势必会遭遇到多种阻力。当人民群体具有强烈诉求之时，政府就有力量克服阻力。因此。在建设服务型政府的理念推动下，政府的重要职责之一，就是有意识地培育人民的服务需求动力，提升大众服务意识，拓展大众服务需求，树立大众的主人(owner)角色，改变对传统政府是公共产品的供应者的观念，改变大众发展对政府的过度依赖心理。
       四、中国政府的科学与和谐发展策略：培育第三部门等合作伙伴
       西方成熟的公共服务强调人际间的网络关系，涉及组织内外多面向的社会关系。可以说，传统公共行政与公共管理主张层级节制与市场机制两种治理模式，都不适用于公共服务。公共服务必须依赖强大的社会资本的积累。人际间的相互信任感有助于公民参与，并建立以公民为中心的治理模式，培养长期的专业规范与合作的信任。公共服务精神，主要是维持社会的公平正义精神以及回应公民社
       会需求，而非仅仅是效率与绩效而已。
       正如上文所论及，中国政府面临效率与绩效的双重任务，这两个层面可以说是新时期中国政府面临的最为核心的问题，也是要首先解决的问题。但在政府建设的理念上，我们国家也强调公共服务的层面，这就势必给中国政府职责转变提出了多重要求，中国政府建设应该是一种“重点突出，统观全局”的形式，即以规范型政府为建设核心，公共服务型、学习型与节约型等新理念做为相应关注的任务，以“规范型”带动整个系统的发展，并在此发展之中，培育政府职能转换的力量，不能被公共服务的理念掩盖了我们政府自身最大的缺陷与不足。在科学发展观与建构社会主义和谐社会思想的指引下，中国政府建设还必须着眼于未来发展方向，立足现实，培育未来发展所需要的动力机制与支持体系。培育第三部门等其他社会组织的力量。用法律与制度规范第三部门参与公共事物的方式与途径，培育第三部门提供社会公共产品的能力，也是政府科学发展的题中应用之义。
       我国的第三部门(即NGO与NPO)虽然已经初步形成，但其实力仍不强大，所参与的公共事务范围十分有限，其职能仍然受全能型政府意识的挤压。各级政府认为对公共事务的管理是自己的天职，而且相信自己有这个能力与实力。从政府与第三部门的关系上来看，第三部门因其功能发挥的空间有限，其发展受到制约。另一方面，第三部门自身实力较弱，也难以在某些公共产品的供应上与政府形成竞争的态势。但是，如要建立起现代的公共服务体系，非营利组织的参与是不可或缺的，培育第三部门的发展可以视为建设公共服务型政府的重要条件。从现实考察看，我国第三部门的职责受历史传统的影响，更多集中于社会救助等慈善事业，这远远不能满足建设公共服务的需求。
       那么，如何在科学发展观的指导下，以政府为主导来培育NGO与NPO等社会合作伙伴呢?笔者认为，其重点在于从法律上明确第三部门的地位、价值与功能。由法律确定NGO与NPO的地位，确认第三部门是提供社会公共产品的主体，它的职能领域涉及到社会事物的各个层面，在提供公共产品的领域上并无禁区，其最终的选择是与政府主体的竞争或博弈所确定的；其价值在于弥补政府在提供公共产品时的力所不及或成本过大，即弥补政府失灵。因此，应该确立第三部门与政府之间的合作型伙伴关系，不是管理与被管理，控制与被控制的关系；另外。还应塑造一种合作的理念与文化。政府应该正确认识自己的权威性，改变自我是社会唯一权威的认知，把自身的权威性与政权建设的合法性紧密结合起来，重点在于要改变政府执政理念，塑造新的合作型执政文化。同时，政府还必须时刻反省自我角色，克制本身强势的无意识膨胀，把自己定位为一种合作型角色，整个社会的信任体系才会得以建立。
       总之，在探讨中国服务型政府的问题上，必须保持清醒的思路与头脑，确认政府现存的主要问题，探讨解决主要问题的具体可行的对策，这当是政府研究与政府建设的核心任务。至于理论层面的先进性，还必须与中国现实政府研究结合在一起才会有价值与意义，否则理论就会历经热火朝天的阶段之后归于沉寂。会遭遇流行的学术研究对现实政府职能的改善并无实践价值的尴尬。如果在基础性问题仍然未被充分解构和认知，学术界与实务界去关注更高层次的建构问题，无疑会留下认知的盲区，而架空更高层次的讨论。也正因如此，深入探讨“服务型政府”理念之下当代中国政府面临的主要任务就尤其必要。
       责任编辑　赵　静