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       摘要：政府执行力在一定程度上表现为以政府为主体的功能输出，它受到结构的深刻影响。要提升政府执行力，在横向结构上应当综合借鉴和使用国外的“三角形结构”和我国的“同心圆结构”的优势，找准政府的定位，建设“有限而有效的政府”；在纵向结构上，应当以制度为基础充分发挥中央和地方两个方面的积极性；在组织结构上，应当以制度为依据解决“职责同构”、“上下对口”等问题，建立“和而不同”、优势互补的组织结构。
       关键词：政府执行力；横向结构因素；纵向结构因素；组织结构因素
       中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)01-0043-04
       政府执行力是政府竞争力的关键环节。它是政府执行公共政策和领导决策时所表现出来的能力和力量。政府执行力可以从宏观和微观两个层面来考量：一是从宏观层面出发，考量各级政府及其部门在执行各种路线、方针、政策、决策时所表现出的执行力；二是微观层面的，从政府执行日常事务的层面出发，考量各级政府及其部门在履行例行性职能、处理日常性事务过程中所表现出来的执行力。政府执行力在一定程度上表现为政府为主体的功能输出，它受到结构的深刻影响，按照结构功能主义的看法，结构决定功能，关于结构问题的研究对如何提升政府执行力具有十分重要的意义。
       政府所掌握的公共权力是通过一定的结构而在整个社会得以配置的。结构要素主要包括宏观层面的政府权力配置所形成的结构和微观层面的政府权力在具体政府部门中配置所形成的结构。从宏观层面角度看，分权是政府权力配置的趋势。这种分权表现为横向和纵向两个方面，横向分权主要表现为政府权力的退缩，以及公民权利和市民社会、市场价值的双重回归；纵向分权主要表现为中央和地方关系的法定化、制度化以及中央对地方和基层的放权。从微观层面讲，政府部门内部应当形成“和而不同”、优势互补的组织结构。因此，结构问题具有一定层次性，首先是宏观层面的横向权力结构。其次是纵向的政府结构，最后是政府部门内部组织结构。
       一、横向结构因素：权力结构和政府的定位
       权力结构是基础性的，一定程度上说，纵向的政府结构、组织结构等都受到权力结构的深刻影响。对权力结构进行研究可以为政府的准确定位提供基础，权力结构的形成及其状况对决策、执行和监督等公共管理的各个环节都有重要影响，也会对政府执行力造成较大的影响。
       按照著名学者邹谠的看法，当代西方社会的权力结构可以概括为三角形结构，广义的社会权力包括以公民为基础的社会、市场和政府三股力量，三足鼎立保证整个社会的稳定；广义的政府权力又包括立法权、行政权、司法权，三种权力相互之间分权并制衡，权力运作的基础是具有“公民文化”的公民，一切权力归根到底属于公民，体现“主权在民”的思想。这种权力结构的特点是有利于决策的科学化和民主化，有利于对权力运行进行监督，但不利于提高政府执行的效率。
       我国的权力结构可以概括为同心圆结构。在这种同心圆权力结构中，社会生活是以政府为中心的同心圆，完善的市场和健全的社会在中国是相对缺失的，这种缺失导致政府不得不承担了很多不应当承担的责任，导致了所谓的“无限政府”。政治生活是以群众和群众运动为基础的、以中国共产党为核心的，其中中国共产党又是以党中央为核心的同心圆。这种结构在一定的范围内有利于提高执行的效率，但不利于决策的民主和对政府权力运作的民主监督。
       两种不同的权力结构对政府的定位、纵向的政府结构以及组织结构有重要影响。同心圆结构往往容易使政府滑向“无限政府”，三角形结构必然导致政府的活动是有边界的，政府是“有限政府”；同心圆结构导致中央政府和地方政府的关系更多地是“大一统”的结构，三角形结构强调权力分立，导致中央和地方的适度分权；同心圆结构导致组织内部强调同质性，三角形结构导致组织内部重视“和而不同”。
       因此，要提升政府执行力，就必须建立“有限政府”、“市场经济”、“市民社会”三者之间的良性互动关系。政府应当把职能严格限制在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面，把“为社会和公众服务”作为政府存在、运行和发展的根本宗旨，把“培育成熟的市民社会”作为政府的价值取向，实现从政府本位向社会本位的转变，推进权力向社会的回归。政府职能应当定位在“掌舵”而不是“划桨”，是把握方向进行治理而不是统治，把原来政府“不该管”、“管不了”、“管不好”却又包揽在手中的社会事务交还给社会和市场去做。
       因此，有学者说，西方发达国家的社会运作的支撑点是多元的，有健康的政府、完善的市场、健全的社会甚至有广泛接受度的宗教，而我国的社会运作的支撑点相对比较单一，从而导致“政府太累”。
       在提升政府执行力的过程中，应当结合两种权力结构的优点，在政府运作过程中决策、执行、监督适度分开，“让权于民”，真正实现“人民当家作主”。在政策制定和监督方面，可以更多地借鉴三角形结构的特点和优势，提升统治合法性。正如某些学者指出的，强化政府执行力的关键是公共政策制定过程中的民主参与和执行过程中的民主监督。公共政策制定过程中的民主参与和执行过程中的民主监督，体现了社会主义民主的本质特征，是建立社会主义民主政府的制度保证。在新时期，应当使公共政策真正表达民意、符合民心，减少政策失误和政策浪费，把政府执行力与民心民意真正统一起来。
       在执行过程中，可以更多地发挥同心圆结构的优势，注重统一指挥和民主基础上的集中，强调“政出一孔”、“利出一孔”、“国不堪贰”，而不是“政出多门”。
       二、纵向结构因素：决定政府执行力高低的基础
       美国著名学者汉密尔顿曾经指出：“使行政部门能够强而有力，所需要的要素是，第一，统一；第二，稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。”这里的统一、稳定和足够的权力需要有完善和科学的纵向结构作为基础，并且完善和科学的纵向结构是以制度和法律作为保障的。正是因为纵向结构的不合理，制度化法制化不高，从而导致了一方面是中央政府的政令不畅，地方政府“不听话”，执行中央政策不作为、乱作为、假作为；另一方面是中央和地方的权限不明，导致地方政府无所适从，影响了地方政府谋求发展的积极性；还有政府层级过多，影响了政府执行力的提高。因此，纵向结构因素是决定政府执行力高低的基础。
       中国长期以来是一个“大一统”的社会，强调统一和服从以及一致和集中是中央和地方关系的主要特点，有人把这种关系形容为“父子关系”。然而，应当看到的是，我国地域辽阔。地区与地区之间的经济、政治、文化等各方面发展差异较大，强调统一和集中的同时也要兼顾到各地区间的差异性。
       当前，执行力不高的一个重要表现就是地方政府贯彻中央的政策和决策不力，分析原因往往认为责任主要
       在地方政府，认为地方政府是从地方利益而不是全国利益出发考虑问题。笔者认为应当全面地在地方政府和中央政府两个层面寻找执行力不高的原因，并且努力探求地方政府执行力不高的制度根源。马克思指出，人们奋斗的一切，都与他们的利益有关。地方政府从自身利益出发来考虑是否执行政策也是可以理解的，客观上分析我国改革开放近30年的发展道路，许多成功的例子就是地方各自发挥“八仙过海”的本事，打破计划经济的束缚闯出来的。无论是安徽小岗的农业承包、深圳蛇口的特区政策，还是温州苏南的民营经济，都是在当时的中央政令不能到达的地方，依靠地方政府的大胆尝试或是对民问自发行为的默许而发展起来的。地方发展的积极性和主动性对我国的改革开放和发展有着十分重要的作用，是推动我国经济持续发展的动力之一。并且我国的中央和地方政府缺乏权力设置的制度依据，中央和地方、上级政府和下级政府的“事权”和“财权”没有明确的界分，这是导致我国政府在纵向上“统而不分”或者“分而不统”的重要原因。
       因此，应当通过法律和制度来划分纵向的中央和地方、上级政府和下级政府的“事权”和“财权”，明确各级政府的权限。
       第一，要保证中央的权威，保证政令畅通。
       第二，要努力提高中央政策的科学性、民主性和可操作性，而不是东西南北“一刀切”。例如中央出台某些政策时，常常更多地考虑发达地区的利益，却较少考虑欠发达地区的发展实际。政策“东西南北一刀切”可能导致的结果是，发达地区被切掉的只是尾巴。而欠发达地区被切断的却是脖子和脑袋，由此造成地区差距越来越大。
       第三，以法律的形式明确赋予地方政府一定的自主权甚至部分自治权，充分调动和发挥地方的积极性和主动性，为中国发展提供持续动力。分权是世界各国行政改革的总体方向，实行适度分权有利于使公共政策适应当时、当地的情况，提高效率和效能。
       第四，制定配套的法律、法规以严格执行宪法规定的地方行政层级。我国宪法规定地方政府层级是三级，但在实际执行中却变为四级甚至五级。人为地增加政府层级，必然影响政策执行的通畅性，削弱政府执行力。政府职能重叠、管理层级过多、行政机构臃肿带来的必然是政府各部门的相互摩擦和内耗、行政成本过高和行政效率低下。因此，要提高政府执行力，就必须科学地设置政府职能和政府机构，减少不必要的行政层次，优化政府的组织机构。努力使政府组织和政府各部门“扁平化”是行政改革的方向，要尽量减少政府的执行层次，减少中间环节，努力使政府组织扁平化，提升政府执行力。一方面减少地方政府的层级，一些地方正在进行的“省直管县”改革就是这方面有意的探索，减少中间层级，提高执行效率；另一方面，在同级政府内部，大力缩减组织层次和人员级别层次，赋予基层执行人员更多的权力和责任，形成层次精简、权责明确的扁平化组织结构。
       最后，要在法律和制度的基础上形成良性互动的纵向结构关系。这种关系不是传统的“一放就乱，一收就死”的“非此即彼”的“零和博弈”(zem-sum game)关系，而应当是“双赢”或“共赢”(win-win system)的“正和博弈”关系。
       三、组织结构因素：影响政府执行力水平的重要因素
       合理的政府机构设置和优化的组织结构是影响政府执行力的重要因素。如果政府系统的各部门之间缺乏有机的协调和统一，不同的政府部门履行相同或相似的职能，就会在一定范围内导致权责不明，从而带来机构重叠和职能交错的问题，最终影响政府执行力的提高。
       (一)政府的组织设置需要解决“职责同构”，“上下对口”，“左右对齐”问题，才能有利于执行力的提高
       所谓“职责同构”，“上下对口”，“左右对齐”就是在职责承担上，不同层级政府承担相同或相似的职责和功能；在机构设置上，上级设置什么机构，下级也被要求必须“对口”设置相应机构，相同层级的不同政府的机构设置也基本相同或相似。这种“职责同构”，“上下对口”，“左右对齐”的做法，仅仅是从政府主管部门便于管理的需要出发，而不是从分工的需要出发，由此必然产生冗员，而且政府的内部机构也会因此多出一块。因为从分工和效率角度看，并不是所有下级都应该做和它的上级同样的事情，有的事情可以由某一个单一层级完成，不需要多级的纵向安排。这种“对口”办法，势必造成政府结构体系的多级、繁杂特征，结果是“上下一般粗”，机构、人员膨胀难以控制；不仅降低了行政效率，而且最后无人承担责任。
       政府职能设置和组织建设应当根据社会发展和民众期望的需求来设置，自上而下的组织设置既有统一的普遍性，也有各级政府适当的特殊性。各级政府、各个组织之间既分工又合作，只有这样，才能因地制宜，提升组织的执行力。
       (二)政府部门应当形成决策、执行、监督和参谋咨询适度分开并不断完善的组织结构
       政府执行力并不是一个单纯的执行问题，而是一个包括诸多环节的合力。简要地说，执行力是包括决策、执行、评估、监管，并以制度作为基础的一个综合力。政府执行力作为一种合力，在不同的环节有不同的要求，在不同的环节上提升政府执行力的着力点也有所不同。在决策环节，主要表现为领会力、预测力、计划力、决断力等；在执行环节，主要表现为组织力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在评估环节，主要表现为评估力；在监管环节，主要表现为调整力、控制力、问责力等。不可能要求相同的组织来承担这些不同的职能，而由不同的组织来承担可能更具有科学性，更有利于执行力的提高。
       因此，应当注意组织设置的科学性和系统性。注意协调好决策、管理、执行、监督和参谋咨询等部门的关系，使得各个部门之间各司其职，协调合作。
       (三)用制度和法律来为政府的组织结构提供保证
       政府组织结构的依据和基础应当是法律和制度，只有这样才能避免公共管理中的随意性，防止公共管理中过多的人为性。当前，我国政府组织在制度建设方面虽然取得了长足进步，但是有些政府组织建设的制度供给还不够充分，法律和制度还不够健全。主要表现为政府机构和人员编制方面的制度供给不足；政府部门之间职能划分的制度不够健全；公务员竞争激励机制等公务员制度尚不够完善。这些势必影响一些公务员的积极性，从而不利于高效率地处理行政事务，不利于执行力的提高。
       因此，应当通过探索政府机构设置、职能设置和人员配备的法制化和制度化，用法制手段来巩固政府行政改革的成果，走出行政机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，建立“小而有效”的政府。要在科学地分析和研究政府职能、政府机构和工作人员规模、政府公共管理控制幅度的基础上，制定政府机构管理和人员安排等方面的法律规范。为执行力的提高提供制度依据和基础。
       (四)依法促进政府部门建设一支“和而不同”、优势互补的具有合理的专业和知识结构、智能结构和年龄结构的公务员队伍
       在法律和制度的基础上，形成完善的组织机构的原则是“和而不同”、优势互补。“和”就是要求组织内部是和谐、协调的；“不同”就是在和的基础上具体的各个公务员又有所不同，并且是优势互补的。“和”才能保证在实现目标、提高效能、提升执行力方面的一致性；“不同”才能保证实现目标、提高效能、提升执行力的手段的多样性和有效性。
       这里的“不同”主要体现在专业和知识、职能结构和年龄结构。专业和知识结构应当表现出复合性而不是单一性，既有法律知识和专业背景的人才，又有经济知识和专业背景的人才，也有技术和设计知识和专业背景的人才，还有管理知识和专业背景的人才，从而形成合理的知识和专业结构；组织应当有叠加的智能结构，既要有较强的指挥力、驾驭力和控制力的人才，也要有较强的判断力、想象力的人才，还要有善于实施，有较强的实践能力、操作能力和动手能力的人才；组织应当有具有明显梯度的年龄结构，既要有阅历丰富、深谋远虑、善于观察形势把握方向的年龄较大的人才，也要有精力充沛、反应敏捷、分析问题和解决问题能力较强的中年人才，还要有奋发上进、生机勃勃、易于接受新事物的青年人才，形成一个具有合理的年龄梯度的整体。
       总之，政府执行力在一定程度上表现为政府为主体的功能输出，它受到结构的深刻影响，因此，研究结构因素对研究政府执行力的提升有十分重要的意义。结构问题具有一定层次性，首先是宏观层面的横向权力结构，其次是纵向的政府结构，最后是政府部门内部组织结构。横向结构因素可以为政府的定位提供依据，为政府执行力的提升提供支撑；纵向结构因素是决定政府执行力高低的基础；组织结构因素是影响政府执行力的重要因素。
       为了提升政府执行力，在横向结构上应当综合借鉴和使用国外的“三角形结构”和我国的“同心圆结构”的优势，找准政府的定位，处理好政府、市场和社会的关系，建设“有限政府”；在纵向结构上，应当以制度为基础充分发挥中央和地方两个方面的积极性；在组织结构上，应当以制度为依据解决“职责同构”、“上下对口”等问题，建立“和而不同”、优势互补的组织结构。
       责任编辑　赵　静