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       摘要：从代际公平的本义切入，寻求公共行政与代际公平的契合，就是要构建生态型政府。构建生态型政府是政府处理资源环境问题及维持社会代际公平的必然选择。构建生态型政府需要从斧正行政目标、强化政府环保责任、平衡政府权能、完善绩效评估指标体系、约束政府生态管理行为等方面加以实现。
       关键词：代际公平；资源环境；生态型政府
       中图分类号：D616　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)01-0040-03
       随着后工业社会的到来，生态危机频繁、自然资源锐减、环境污染严重成为制约经济社会发展的首要因素。自然资源环境问题实质上就是社会代际公平问题。党的十七大报告明确提出，实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，就是要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，使主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，生态文明观念在全社会牢固树立。同时强调在促进国民经济又好又快发展的过程中，加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭，要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。面对资源环境问题持续恶化和社会代际不公平的扩大化。传统的政府难以实施有效的管理以适应经济社会发展的需要。构建生态型政府，是政府自身变革以解决资源环境问题和维护社会代际公平的新型模式。
       一、代际公平与生态型政府的基本理论
       (一)代际公平的基本理论
       代际公平指在场的现世代的人与不在场的未来世代的人之间的公平。其实质是一种有关利益或者负担在现在和未来世代之间的分配正义问题。罗尔斯从原初状态的假设出发，从契约论的角度论证了代际正义的可能性。罗尔斯认为，在原初状态下人具有理性反思并选择平衡和谐的原则或状态的能力，他们愿意选择一个正义储存原则以适应与各个世代发展水平合适的积累率。原初状态下的人处于一种无知之幕中，无知之幕能够确保各代平等参与，赋予不在场的各代人以权利和尊严，同时限制在场的各代人的利己选择，这样，代际公平就成为可能。由于不在场的后代人的缺位和在场的现世代的人的自利本性，现世代的人倾向于做出各种损害后代人利益的行为，这就有必要在现世代的人和未来世代的人之间设置一种制约性的原则以保障代际公平的可行。“不同世代的人和同世代的人一样相互之间有种种义务和责任。现世代的人不能随心所欲的行动。”罗尔斯在无知之幕的假设的基础上导出了两个关于正义的原则：其一是自由优先原则，即每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；其二是差别原则，即社会和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益，并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。这两个关于正义的原则本质上赋予后代人拥有与当代人一样的合法地位和平等权利。可另一方面的事实是，代际分配是一种单向的资源流动，在场的当代人对不在场的后代人负有的义务是不可逆的和非互惠性的，不在场的后代人则无法回报在场的当代人以弥补他们的损失，这就会造成在场的当代人与不在场的后代人之间的代际不公平。代际公平的本义要求既不允许当代人在纯粹时间偏好的基础上轻视未来人的福利，也不能要求当代人为了后代人的利益做出沉重的牺牲。解决这种代际不公平的问题，需要在代际之间确立一种适当的储存率。储存率根据当代人愿意为其后代储存的数量和他们对前代人有权利要求的数量之间的平衡来确定。这样，储存率就与正义的两个原则有机统一起来，自由优先原则保证各代都有一个公平的储存率，差别原则保证不在场的各代人的利益，限制了当代人的功利计算，储存在各代达到一个基本的平衡。
       (二)生态型政府的内涵
       随着自然生态环境问题的日趋凸显和人类对确保生态安全、建设生态文明社会的呼声与日俱增，承载应对生态危机、保护资源环境、促进人与自然平衡和谐的研究使命的生态行政学已显现出重大的研究价值。在公共行政领域，为了应对生态危机和保护资源环境，推行生态行政理念、构建生态型政府，是当代政府改革发展的新趋势和新目标。生态型政府就是按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为的政府。简言之，生态型政府就是致力于追求实现人与自然之问的平衡与和谐的政府，其直接目的在于实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化。生态型政府把追求行政系统与自然生态系统之间的平衡和谐作为其研究的终极目标。一方面，生态型政府不仅将资源环境纳入其研究范畴，而且把资源环境视为影响和制约公共行政的第一要素。另一方面，生态型政府强调的是探求如何完善或改造一个国家的行政系统以适应保护资源环境、促进人与自然和谐的需要，而不是探讨如何完善或改造自然生态系统以适应公共行政改革与发展的需要。这与当前倡导生态文明和保护资源环境作为政府的重要职责的做法是一致的。
       二、代际公平与生态型政府的契合
       人类开发利用资源环境能够获得收益，同时也要承担一定的成本，如自然资源的锐减或耗竭、环境的恶化等。开发利用资源环境给当代人和后代人带来的收益是不同的，他们所承担的成本也不尽相同。当代人开发利用资源环境，其获益是最大的，其次是近期后代，最后是远期后代；在成本分担方面，远期后代承担的成本最高，其次是近期后代，最后是当代人。
       代际公平的物质基础是自然资源环境的代际均衡，当代人在开发利用资源和环境时，不但要考虑自身的利益，还必须兼顾后代人的需求。代际公平是资源利用和环境保护的一个基本原则，也是可持续发展的基本保障。代际公平强调资源配置和环境享有在时间上的永续性，不仅要满足当代人发展的要求，还要保证后代人的延续要求。从这一层面来说，它与可持续发展追求的既满足当前需要又不削弱子孙后代满足其需要的能力的目标是一致的。由于后代人的缺位和当代人的自利本性，当代人没有依照公正合理的原则去使用和管理属于各世代的资源环境，而受本能的支配损害后代人的利益。抑制当代人的自利本性和填补后代人的主体缺位，单靠道德伦理的柔性约束力量难以实现，它有赖于政府公权力的介入和刚性约束的作用。依据公共行政的精神，考虑后代人的利益是公共行政的一种责任。政府是公共利益的代表，把实现资源环境在代际之间的合理分配作为公共行政的目标，是政府追逐公共利益的表现，也是生态型政府的根本体现。生态型政府将生态优先视为政府的根本价值取向，把生态管理作为政府的一项基本职能，
       注意提升政府的可持续发展能力。生态型政府内在要求政府制定一系列的政策、法律、法规、规章、制度等以保障后代人在资源环境的公平使用权和限制当代人的短视行为，同时要求政府充分履行生态管理的职能，建立资源环境的永续利用机制，遵循代际公平的分配原则，合理界定当代人与后代人的利益空间，以实现资源环境使用的代际公平和经济社会的可持续发展。
       生态型政府的构建有利于资源环境开发利用的代际公平，能够实现当代人与后代人在开发利用资源环境时的成本和收益的合理分配。当代人开发利用资源环境。其获益是最大的，其次是近期后代，最后是远期后代；在成本分担方面，当代人承担的成本最高，其次是近期后代，最后是远期后代。代际公平是生态型政府追求的深层次目标，构建生态型政府是代际公平的基本保障。
       三、构建生态型政府的推进路径
       生态型政府是政府步入后工业社会的新型行政模式，也是当代政府处理资源环境问题、实现社会代际公平、维持经济社会可持续发展的理性选择。构建生态型政府是一项复杂艰巨的系统工程，需要从以下几个方面着手。
       (一)斧正行政目标，确立生态效益的价值取向
       行政目标是政府组织行使行政权力、履行行政职能期望达到的状态或取得的效果。行政目标是政府实施管理行为的内在驱动力，也是政府活动的出发点和归宿。行政目标具有多样性的特点，但从总体上看，不外乎三种：经济效益、社会效益和生态效益。这三种目标不具有对等性，就当前情况而言，经济效益明显优先于社会效益和生态效益。当这三种目标发生矛盾时，出于理性经济人追求利润最大化的本性和发展经济的需要，政府往往选择经济效益而不是社会效益或者生态效益，甚至不惜牺牲社会效益和生态效益以获取经济效益。政府这一目标取向的直接后果是：资源的耗竭，环境的恶化以及社会不公平的产生。在社会经济相对发达和市场机制比较完善的今天，面对资源环境问题的困扰，行政目标的理性选择已非经济效益，而应当是生态效益。从经济社会可持续发展的长远角度来看，生态效益与人类社会的整体利益、长远利益和代际利益是相契合的，生态效益应当优先经济效益。在经济平稳发展的前提下，把保护资源环境、寻求人与自然的平衡和谐作为根本的行政目标，是政府实践生态行政的重要标志。行政目标的生态效益取向是构建生态型政府的重要前提。
       (二)修订环保法制，强化政府环保责任
       法制是政府权威的来源和合法性基础，也是政府行使权力、实施管理行为、承担行政责任的基本依据。法制的完善与否，关系到政府是否依法行政、科学行政和合理行政，关系到公民的合法权益能否得到有效保护。资源环境保护方面的法制是政府行使行政权力，管理资源环境的基本依据。由于法制本身不可避免的滞后性和立法者知识能力的局限性，资源环境保护法制存在明显的缺陷，具体到政府管理资源环境的权利义务，主要不足在于：(1)地方环保部门受国家环保总局和地方政府双重领导，特别是受制于地方政府，其财权和人事任免权均由地方政府掌控，这就为地方政府干扰环境执法创造了条件。(2)将环保的主要职责放在地方环保部门身上，地方环保部门是资源环境管理责任的主要承担者，地方政府只充当“监管者”的角色而几乎置身于资源环境管理者行列之外，这就为地方政府在管理资源环境活动中的行政不作为以及作为不到位提供了可能。环保法制的缺陷是导致资源环境管理的双重领导和地方政府环保责任缺失的根本原因，为此，有必要从修订和完善环保法制人手，打破资源环境管理的双重领导格局，重新界定地方政府和地方环保部门两者之间的权利义务关系，加强国家环保总局的垂直领导，减少地方政府的横向干预；将地方政府纳入资源环境管理主体的范畴，明确其充当的角色和所承担的义务，强化地方政府的环保责任，特别是加重对环境管理中的违法失职行为的责任追究，以促使地方政府在资源环境管理中做到有所为有所不为。并在有所为中充分作为。强化政府的环保责任是构建生态型政府的坚实基础。
       (三)平衡政府权能，增强生态管理职能
       政府职能是指政府机构及其工作人员对社会所承担的职责和发挥的功能。政府职能并非一成不变，在不同的社会发展时期。政府职能不尽相同，即便在同一社会发展阶段，政府对各职能的侧重也有所不同。与传统政府追求经济效益最大化的目标相对应，传统政府的职能主要定位在管理和发展经济上。总体而言，以往的政府行政管理是不考虑生态因素的，虽然在某些方面并不排除对生态的科学管理，但在政府职能设置和行政实践活动的整体上是未按照生态规律办事的。政府的生态管理职能分散在环保、水利、交通、国土等部门，职能关系不明确，环保部门“统一监督管理”的功能一定程度上被肢解和架空，难以起到综合协调治理的效果。并且。政府在管理资源环境的过程中，主要偏重于治理环境污染和其他公害，忽略了对自然资源的保护，致使自然资源被严重浪费和耗竭，最终导致环境问题的加剧。传统的政府行政管理是“非生态行政”甚至在某些环节是“反生态行政”。在经济社会相对发达的背景下，面对资源环境问题的恶化和社会不公平的扩大化，政府不应把发展经济作为公共行政的第一要务，而应该将生态管理作为政府的主要职能，从自然生态系统各种要素的整体性出发，整合不同政府部门的管理职能，协调生态管理部门与经济社会管理部门的关系，增强政府的生态管理职能。另外，政府在注重治理环境问题的同时，还要加强对自然资源的保护，双管齐下，防治结合。增强政府的生态管理职能。不仅有利于资源环境问题的解决，还有利于政府经济社会管理职能的有效履行，从而促进经济社会的可持续发展和社会代际公平的实现。增强政府的生态管理职能是构建生态型政府的根本。
       (四)完善绩效评估指标体系，偏重生态效益指标
       与把管理经济视为政府主要职能相对应，传统的政府在考核各级政府部门及其行政人员的政绩时，主要以经济效益指标为标准，尤其是以地方GDP的增长数量为标准。政绩评估的指标设置只停留在对各种经济指标量化的层面上，缺乏对社会效益指标和生态效益指标的必要设置。政绩评估指标体系设置的不合理，是政府不顾甚至损害社会效益和生态效益以追求经济增长的驱动力，也是政府在管理资源环境活动中行政不作为和行政不适当作为的深层次原因。扭转这一局势，迫切需要将社会、生态指标纳入绩效评估指标体系。并凸显社会、生态效益指标的地位和作用，尤其是加大生态效益指标的权重，使整个政绩评估指标体系科学化。具体说来，就是把环保投资占GDP比重、防治水土污染面积、单位GDP资源节约率、辖区内企业绿色生产达标率、居民环保知识普及率、居民对周围环境的满意度等社会生态类指标作为衡量地方政府绩效的主要标准，并随着经济社会的发展加大这些指标的权数。在评价地区经济发展状况时，应以绿色GDP增长而不是一般GDP增长为准，把扣除资源环境损耗后的经济增长作为经济衡量指标。生态效益指标设置恰当、权重赋值合理，有助于政府有效履行生态管理职能，充分发挥政府的综合管理能力，协调我国经济、社会、资源、环境和谐发展。合理设置生态效益指标并加大其权重是构建生态型政府的有力保障。
       (五)约束政府生态管理行为，加大社会监督力度
       社会监督主要指社会各界和公民对政府部门及其行政人员所进行的监督行为，具体包括舆论监督、社会团体监督和公民监督三个方面。政府依法、科学、合理行政有赖于社会监督功用的有效发挥，政府的生态行政离不开社会监督的作用，社会监督是生态行政的有力保障。一方面，作为除了行政、立法、司法三大权力之外的“第四种权力”的舆论媒体，要充分发挥其应有作用，不仅要对政府倡导节约资源和保护环境的行政理念进行大力宣传，还要对政府处理资源环境问题、应对生态危机的情况和所取得的效果做真实的报道，特别是对政府干扰环境执法行为、管理资源环境活动中的行政不作为以及行政不适当作为等予以不留情面地曝光和披露。另一方面，根据委托——代理理论，公民是政府的委托人，政府是公民的代理人。委托人要防止代理人采取机会主义行为给自己谋私利，必须对其实施全面的监督。公民和社会团体要充分行使知情权、参与权和监督权，广泛参与政府的生态决策和生态管理活动的全过程，坚决抵制各种危害资源环境的决策和行为，对政府在资源环境管理活动中的腐败行为、地方保护行为、违法违规行为等敢于揭发、检举、投诉和控告。总之，就是要将政府管理资源环境的行为置于“阳光”之下，让其接受舆论媒体、团体组织和社会大众的广泛监督，促使政府真正实现生态行政。有效的社会监督是构建生态型政府的必要条件。
       责任编辑　莫仲宁