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       摘要：农村因土地征收、耕地转包引发的纠纷，不仅影响到农村的社会稳定，而且已成为乡村治理的一大难题。针对错综复杂的农村土地纠纷，必须构建可行的纠纷解决机制，具体的对策就是在完善诉讼与调解制度的基础上，让诉讼与调解形成一种良性互动的关系，这是解决当前乡村社会治理难题的一个有效途径。
       关键词：农村；土地纠纷；乡村治理
       中图分类号：D912.4　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)01-0022-03
       我国现行的土地征收制度是在上个世纪计划经济大背景下产生发展起来的，随着当前城市化进程的加速推进，对农民土地的征收制度已成为激化社会矛盾的诱因之一。农业税免征收后，农村因土地征收、耕地转包等所引发的土地纠纷，已经成为乡村治理中最为棘手的问题，由此诱发了为数不少的农村暴力冲突以及群体上访事件，成为影响农村乃至整个社会稳定的诱因。因此，必须构建科学的纠纷解决机制，及时化解农村因土地所引发的各种矛盾，以保障在和谐视野下有序地建设社会主义新农村。
       一、农村土地纠纷的典型形式及原因分析
       (一)因土地征收引发的纠纷。我国土地征收制度，是指国家为实现公共利益，依照法定程序，并事先对征地农民集体予以补偿安置，凭借其公权力强制性获取集体土地，从而使之变为国有土地的法律制度。土地征收容易产生纠纷最主要是因为政府征地的理由不充分及补偿安置不到位等问题引发。
       1、政府征地的理由不充分。鉴于土地征收涉及到农民的生存和农村社会的稳定，《宪法修正案》第21条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。世界上“公共利益”统统可以成为国家机关作出某种行为，作为征收私人财产的依据和理由。但公共利益这一概念不论从其内涵还是外延来讲都具有极强的不确定性，任何学者试图用最精确的语言对之加以定义都是不可能的，《中华人民共和国物权法》虽然对征收农村集体所有的土地问题作出了规定，但也没有对征收的理由即“公共利益”进行明确界定。政府在对农村集体所有的土地进行征收时，正是利用“公共利益”一词的模糊性，随意将征收原因解释为公共利益，以公共利益为幌子，将征收的土地用于商业开发，因此，产生冲突的原因是政府假借公共利益的名义，将征用的土地用于商业开发，从中牟取征收土地与出让土地之间所产生的巨大差额利益，从而引发农民的极大愤懑。
       2、我国现行农村土地征收的补偿机制不论在立法层面还是在制度操作层面都很不完善。从立法层面看，我国农村土地征收补偿的规定散见于《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等法律法规中，某些省、自治区、直辖市还规定了适用本区域的土地征收补偿的相关规定，其突出的问题表现为：
       第一，补偿标准过低，计算依据不合理。征收补偿费仅考虑被征收的土地原用途和原价值，不考虑土地本身的价值，更不考虑土地的预期收益，没有将土地作为资产处置。而且。土地补偿费、安置补助费总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。
       第二，补偿方式单一，安置方式不明确。单一的金钱补偿无法使失地农民安置就业，微薄的补偿金不足以维持农民今后的生计，缺乏技能和知识的农民将仅有的一点补偿金额用完后，就彻底失去了生存的依靠。对于如何安置失地的农民，各地方政府并没有一个可行的具体操作方案。
       第三，补偿程序不完善，农民缺乏有效参与。在补偿过程中，虽有公告和听证规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，这样极大地限制了农民的参与权。
       从制度操作层面看，由于政府权力缺乏监督，征地补偿中农民权益被严重侵害，而且存在大量的违规现象，表现为政府通过与村委会的单方协作，违法压低补偿费，将低价征得农村的土地再高价转售开发商，从中牟利。此外，对征地补偿纠纷。地方法院往往以涉及社会稳定和敏感性为由予以推脱，将大量的此类纠纷推出法院大门，致使农民告状无门。
       征地补偿立法与制度操作层面存在的上述问题，导致大量失地农民无法维持生计，很多农民被迫走上了上访之路，群体性的农民上访事件时有发生，有的以极端的方式要挟政府予以解决，已成为影响社会安全的重要因素。
       (二)因农村耕地转包引发的纠纷。2005年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中明确指出2006年将在全国全部免征农业税，2006年已经过去了，这一惠民政策已得到较彻底的贯彻执行，但随之产生的一个新的社会问题是：在这项惠民政策下，农村因土地转包所引发的争抢耕地现象大量涌现，因土地承包纠纷引发的上访事件大量增加。目前主要有以下几类耕地转包纠纷：
       第一，转包手续不全引发的纠纷。《农村土地承包法》第37条明确规定：承包方转让土地，除交由他人代为耕种不超过1年的以外，必须签订书面合同。但是，由于农民对签订书面合同的必要性认识不足，此外农民文化水平的欠缺，至使村民之间绝大多数在土地转包时都只是通过口头承诺，没有将转包的权利、义务、责任、期限通过书面方式记载，一旦因政策变化、转包一方反悔，而受包方在期限内投入较大，在没有得到较大回报的情况下，双方之间的转包协议就极易产生纠纷。
       第二，转包依据不足引发的纠纷。在农村，由于30年不变的承包期这一状况，许多妇女出嫁后，原来在村里承包的土地未交出，在夫家又没有新的承包地时，原来承包的耕地却被村里转包给其他村民。尽管《农村土地承包法》第30条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”但是，中国农村根深蒂固的乡规民俗，在实际操作中，仍置《农村土地承包法》不顾，认为“嫁出去的女儿泼出去的水”是传统的做法，得到绝大多数村民的支持、理解、认可，但对于嫁出去的妇女而言，一旦原承包耕地被转包给其他村民，她的生计将受到严重影响，往往就会与村集体发生纠纷。要求村集体将已转包出去的耕地收回，以保护自己的合法权益。
       第三，因农户弃田抛荒外出，村组干部将其承包的耕地收回，转包给其他农户引发的纠纷。在免征农业税这项政策出台前几年，由于农民种田收成入不敷出，大量的农民在没有与村集体协商的情况下就自行弃田抛荒，外出进城务工经商，几年后，原本肥沃的良田杂草丛生，为了应对税费上缴及避免耕地荒芜，村集体经济组织将这些耕地收回，在没有通知和征得原承包户同意的情况，将这些耕地转包给其他无田或愿意多承包的农户耕种。现在国家政策发生了变化，原来弃田抛荒农户回
       来后纷纷要求收回耕地，而村集体认为由别人承包该份耕地，受包人不仅代交了各种税费，而且在耕地上投入较大，如果现在收回归还给原承包户，不仅现在耕种的农户不同意，而且于情于理也说不过去。而原承包户则认为。根据土地承包30年不变的政策，即使自己欠税欠费或土地抛荒，村集体也不能以此为由收回承包地转包给他人，这等于村集体单方面解除承包合同，是违法行为。
       二、解决农村土地纠纷的法律机制障碍
       由于农村土地纠纷涉及的利益关系到农民的生存等重大问题，对农民而言，利益巨大，往往是不可调和的，处理起来难度非常大，其法律障碍主要表现为以下几个方面：
       (一)农村土地纠纷进入诉讼程序的障碍
       1、因法院设置的诉讼门槛无法使农村所有的土地纠纷进入诉讼程序。以征地引发的纠纷为例，由于纠纷主体涉及到地方政府，在法院的人、财、物依然依附于地方政府的情况下，考虑到这一纠纷本身具有的社会敏感性及复杂性，法院从规避风险及自利的角度对征地引发的纠纷通过设置过高的诉讼门槛，阻止此类纠纷进入诉讼程序，其结果往往是对此类纠纷不予立案受理，有的法院即使基于社会压力受理后也往往是判决农民或村集体败诉。有的高级法院则是以内部文件的形式下发，将此类纠纷列人法院不予受理的范畴，下级法院则依照该内部文件将此类纠纷推出法院的大门。
       2、诉讼成本问题使农村土地纠纷难以进人诉讼程序。当前。由于法院的办案经费不能全部从地方财政获取的情况下，不足部分只能依靠收取的诉讼费来补足。因此，对原告预交的诉讼费，即使原告在胜诉后，不需其承担本案诉讼费的情况下，法院往往借口收支两条线的原因，不是在结案时就将原告预交的诉讼费予以退还，而是要等到被告交纳了其应负担的诉讼费，或者被告不愿意交纳的情况下，原告申请法院执行能执行到被告应当交纳的诉讼费后，法院才将原告交纳的诉讼费退还，而现实情况往往是法院根本无法从被告处收取或执行，这样本应由法院承担不能收取诉讼费的风险就相应转嫁给了胜诉的原告。尽管2007年4月1日由国务院制定的《诉讼费用交纳办法》已经开始实施，但地方法院从财政渠道获取办案经费在没有得到根本改观之前，这一行政法规在地方各级法院依然难以及时得到有效执行，在有的地方法院所收取的诉讼费日趋减少的状况下。还会遭到地方法院无形的抵制。基于此。原告合法权益的维护仅仅写在判决书上，却没有付诸成现实，相反，应当退还自己的诉讼费都无法兑现，这对期望通过诉讼寻求法律救济的当事人的打击是相当严重的。
       (二)农村土地纠纷进入调解程序的障碍
       1、农村土地纠纷所涉及的土地，对于纠纷各方而言可谓利益重大，达成调解的几率极小。因为耕地对农民而言，是其家庭生存的命脉，特别是征地纠纷中，一旦耕地被征收则意味着农民失地、失业，其生存的保障没有任何依靠。对地方政府而言。土地的征收事关地方政府重大利益，其招商引资的成功，财政收入的增加等等，土地在其中扮演了无可替代的重要角色。可以说。双方对此没有任何可妥协的余地。
       2、调解制度本身不健全，影响了通过调解方式予以解决的功效。第一，就人民调解制度而言，因为纠纷主体的特殊性，法律关系的复杂性，以及事件本身的特殊性，该调解制度无法有效解决此类纠纷。此外，人民调解员大都由村干部兼任，缺乏相应的法律水平与知识，无法胜任解决此类纠纷。第二，行政调解作为基层政府治理农村的一项制度，也难以发挥应有的功效。在征地补偿、安置纠纷中，地方政府作为纠纷的当事人一方，农民集体组织往往无法相信作为对方附属机构的调解机关的公正性。此外，对于其他农村土地纠纷，在免征农业税后，乡(镇)财政缺乏应有的渠道，只能依靠中央财政转移支付来解决，对治理农村的财政费用没有保障的情况下，试图通过行政调解来解决的愿望往往是心有余而力不足。第三，司法调解作为一种贯穿司法程序的制度，对于农民而言，由于土地纠纷发生在熟人之间，一旦纠纷进入诉讼程序，就很难通过调解解决，因为在进入诉讼等程序之前，此类纠纷往往先经过村镇相关部门的调解，只有在万般无奈的情况下，农民才会告上法庭。一旦告上法院，往往意味着与对方势不两立，那么，法院也就难以通过调解的方式来解决纠纷。
       三、构建科学的农村土地纠纷解决机制
       目前任何一种单一的纠纷解决机制均不可能完美，就诉讼这一纠纷解决机制而言，其启动和运行有专门的程序和条件，有特定的时间和场所，近年来民事和行政诉讼证据规则的实施，使参与诉讼所需要的法律技术要求比以前明显提高，农民在没有专业的法律人士的辅助下，已经很难胜任参与诉讼并使之顺利推进。此外，农民也不可能在诉讼上投人太多的时间、精力，因为农作物的生长周期不容农民将太多的农忙时间投入到诉讼中，否则，将影响到农业收成及农民一家老少的生计。即使纠纷得到了公平的判决，由于土地纠纷本身的特殊性，绝大多数条件都难以执行。就调解这一纠纷解决机制而言，虽然启动阶段便易，运行阶段富有经济性，当事人在心理上具有亲和性，且调解结果具有和谐性。但其规范性缺失带来的公平危机，以及法律效力不明带来强制执行力的不强都直接影响到其纠纷解决机制的功效。因此，针对农村土地纠纷的现状，多元化的农村民事、行政协调纠纷解决机制有效运作的前提就是调解与诉讼必须协调互动，如果没有这种协调互动，调解就可能处于一种自发自在的状态，相应的也就很难与司法制度形成一种良性关系和秩序，这样非诉方式甚至可能成为与国家司法权相对立的权力体系。由上可知，为了维护农村稳定，化解因土地纠纷所可能诱发的群体性上访事件及其他恶性事件，必须在充分发挥调解这一纠纷解决机制的功效的基础上，完善诉讼对纠纷解决的功效。
       (一)完善诉讼这一纠纷解决机制的构想。完善我国诉讼制度，必须从保障当事人诉讼权为基础来完善诉讼进入机制及诉讼成本制度，才能使农村土地纠纷顺利进人诉讼程序。
       1、降低农村土地纠纷进入诉讼程序的门槛，改变将交纳诉讼费用作为当事人起诉和行使诉讼的必要条件。尽管最高人民法院在1994年作出规定：“原告起诉或当事人提起上诉后，按照规定交纳案件受理费，是人民法院受理案件的一个前提条件。如果当事人没有交纳案件受理费或上诉费，或者没有足额缴纳案件受理费或上诉费，申请缓交，减交或免交又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应立案受理，案件不进人诉讼程序。”但我国现行诉讼立法并没有明确将交纳诉讼费用作为当事人起诉和行使诉权的必要条件。而在司法实践中，事实上已经将预交案件受理费作为诉讼的成立要件之一，如果当事人不预交案件受理费，诉讼程序是不可能启动的，那么当事人的诉权当然也就无法得到保护和实现。因此，必须改变司法实践这一实施多年的传统做法，案件受理费具有税收的性质，不将当事人交纳诉讼费作为当事人起诉和行使诉讼的必
       要条件，并不是主张当事人无需交纳诉讼费，因为诉讼费用作为保障国家司法有效运作的前提和基础，国家不可能对民事纠纷这种私权纠纷的司法解决提供“免费的午餐”，而是要改变法院在不能从地方政府获取足够的财政资源的情况下，变本加厉向当事人获取资源作为一种自然选择的趋向，而这一选择又是建立在违背我国现行诉讼立法基础之上作出的，就更加需要从制度上加以防范和制止。
       2、降低当事人进行诉讼的成本，改变法院将收取诉讼费用的风险转嫁给原告的做法。关于案件受理费退还的程序，虽然《诉讼费用交纳办法》作出了具体规定，但对地方法院在诉讼费的退还程序上地方财政主管部门还没有作出具体规定，目前地方法院还是将应当收取被告诉讼费的风险转嫁给原告，只是具体的方式不同而已。由于法院有时都难以向被告收取和执行诉讼费，如果将这风险转嫁给原告，无疑是给原告出了一个天太的难题，虽然法院强调在“收支两条线”后，原告预交的诉讼费已直接进入财政专户。法院在结案时无法将已进入财政专户的诉讼费退还原告，但这不能成为法院不退还原告预交的诉讼费的理由，因为法院与财政主管部门之间的内部关系，不能作为其转嫁诉讼费收取风险的借口。因此，必须按照判决书上诉讼费用承担的比例及时将应退还给原告的诉讼费，在结案时予以退还。这样，才不致于使当事人产生畏诉厌诉的心态，使通往正义之路不致于越走越窄。
       (二)完善调解这一纠纷解决机制的构想。调解方式运作在很大程度上体现了“私法自治”的原则，国家公权介入较少，一方面有利于当事人在充分行使处分权的基础上达到自行解决纠纷的好处，另一方面，也可能导致与国家司法权的脱节甚至走向对立的后果。因此，必须针对调解这一特性予以完善，那就是对通过调解方式解决纠纷后所达成的和解协议，调解书等处理结果的效力加以制度上的保证，通过法院行使审查的方式使其产生终局性效力和执行力，从而解决调解方式效力不明这一缺陷。在实践中，针对司法调解所作出的调解书必须在送达以后才能发生效力，而送达又需要一段时间，这样当事人往往在调解书送达时反悔，拒绝接受送达，从而影响了调解的实效性。这一缺陷，从最高法院制定的《民事调解规定》第13条来看，法院试图在这方面有所作为或突破。第13条规定，根据民事诉讼第90条第1款第4项规定，当事人各方同意在调解协议上签名或盖章后生效。经人民法院审查确认后，应当计人笔录或者将协议附卷，并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。当事人请求制作调解书的。人民法院应当制作调解书送达当事人，当事人拒收调解书的，不影响调解协议的效力。因此，借鉴司法调解这种突破性经验，对于行政调解和人民调解所达成的调解协议，在最高人民法院2007年发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的基础上，直接赋于人民调解及行政调解协议强制执行力，但其前提必须是完善人民调解和行政调解的程序，以及提高调解人员的素质，以保证调解协议的正当性。
       责任编辑　陆　莹