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       摘要：文章以第三部门和民间组织发展为视角研究和谐社区的管理，对于第三部门组织在社区治理方面所表现的新功能与构建和谐社会而发挥的独特作用进行了概述，并对政府怎样监管和调控第三部门，充分发挥民间组织的积极作用，抑制其消极作用提出了对策建议。
       关键词：第三部门；民间组织；社区发展
       中图分类号：C916　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)01-0019-03
       第三部门组织是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事社会公益事业，以实现服务社会公众、促进社会稳定与发展为宗旨的社会公共部门。它不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动，其组织特征是组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。第三部门组织正日益成为促进中国走向和谐的积极力量。尤其是在社会转型过程中，出现了各种新的社会问题和社会需求，而解决这些问题和满足这些需求，仅靠政府力量已经远远不够，需要组织化的社会力量。无论是政府还是社会群体，都需要自下而上的民间组织在其中发挥积极作用。民间组织既是民主政治发展的重要条件，也是民主政治发展的重要结果。
       一、第三部门在构建和谐社会中可以发挥独特的作用
       (一)社会协调与治理功能
       非营利组织在积极推动社会协调并参与社会治理方面有三个突出的特点：一是作为公民自发的组织形式，自主地行使结社权，将彼此间具有共同需要的利益诉求和权利意识表达成集体意志，并通过集体行动的方式参与到社会公共事务中来，通过表达和参与形成在社会公共空间中的话语权，进而影响社会过程。二是以志愿参与、利他互助、慈善公益等理念实现人际沟通，在人与人、人与社会、人与自然之间搭建理解、对话、互动的桥梁，有助于化解人与人之间、不同群体及利益集团之间、人与社会之间以及人与自然之间的各种矛盾和冲突。三是通过有组织的社会动员和社会参与，能帮助其成员实现人生的社会价值或更广泛的公益价值。社会协调和社会治理功能，体现了非营利组织所具有的社会性或公民主体性，这是它区别于政府和企业的本质特征之一。它既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力体，也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济体，它源于社会、源于公民、源于结社权这样一种公民基本权利的行使，是公民以自组织的方式表达意愿和诉求、参与各种社会事务的最基本的途径之一，并由此而形成公民自主的公共空间，体现了其社会管理的和谐的意义。
       (二)可持续社区发展建设功能
       非营利组织的组织化水平迅速提高。突出的特点是由单独行动走向主动联盟。主要表现为，开始自觉地关注能力建设，有意识地学习行动策略，通过多种方式建立合作、分享经验、扩大影响。在农村，由社区民众自发形成的维护权益类民间组织也有这样的发展特征。从更深广的社会背景看，一些国际组织在中国的活动也开始注重提升民间组织的能力和网络建设，注重网络式培训交流平台的搭建。另外，越来越多的民间组织开始采取灵活策略，积极影响政府决策。尤其体现在扶贫、社会福利、环保等与政府存在利益交叉点的领域。与此同时，不同部门和层级政府的态度也呈现出“多元化”和“灵活性”的特点。例如，政府职能转变使一些农民工输入地的地方政府公开认可甚至帮助自发成立的农民工服务组织。在扶贫领域，民间组织以积极态度寻求与地方基层政府的配套合作，目前这种合作已经延伸到高层，以“政府购买”的形式进行合作。如：中澳双边政府技术合作的广西喀斯特环境恢复与扶贫开发相结合项目。其目标是建立以社区参与性发展为管理的示范模式。在广西忻城县的北更乡、遂意乡、红渡镇，农民们建立了农民金银花专业经济协会，北更乡还成立了供水、种桑养蚕等协会。这些协会都在民政、工商等部门办理了登记备案。协会的所有活动都是农民自愿参与，自我管理的。其他相关专业的农民协会也都在发挥巨大的作用。只要村民有技术服务、培训需求、产品供销等方面的要求都可由协会牵头组织实施及管理，乡政府则起着引导服务的协调作用，大大提高了行政效能建设。非营利组织是社区群众参与基层民主的一种组织形式，它的快速持续发展是我国社会的新特征。随着经济体制改革的不断深入，城镇化进程的加快，不同地域、不同民族、不同文化的民间群体保持各自的特征生活在同一个社区，向社会提出了新的挑战。我们要在多样化的社区空间里，创建牢固的社会信任和凝聚力，培育和发展社区领导和社区非正式领导的领导力，运用新的方法和工具，倡导由内向外的发展原则，去寻求和构建一个得到广泛认同的核心文化，这样的文化尊重每一个民族和种族，爱护和保护弱者，使不同文化背景的群体得以共存和发扬光大，以促进和谐、健康的社区发展，保持社会的稳定。
       (三)调节公益服务功能
       民间组织对于社会治理的作用越来越显著，总体而言，积极作用是主导的。在社会转型过程中，第三部门组织能够承担部分以往由政府包揽的公共服务，是部分公共物品的重要提供者；在解决社会问题方面具有独特优势，可以弥补政府与市场的不足；为社会提供了新的资源配置体制和利益传输渠道，满足了社会多元化的需求，成为社会发展的重要推动力量。在改革和发展过程中，我国社会形成了多元利益主体的格局。民间组织促进了这些利益主体之间的信息沟通和意愿表达，有利于维护市场与社会秩序，减少政府的社会管理成本，提高政府公共决策的效率。同时民间组织也是新必利益主体维护自身利益的重要组织依托。民间组织虽然立足于“民间”和“非政府”，但它们所开展的“环保”、“扶贫”、“教育”、“培训”等活动，与政府“构建和谐社会”的目标是一致的，是构建和谐社会的积极力量，是公民社会形成的重要基础。
       (四)政策倡导与影响功能
       非营利组织在立法和公共政策的倡导方面也发挥着积极的影响。这主要体现在三个方面：第一，作为推动社会公益事业的主体，非营利组织积极参与相关立法和公共政策的制定过程。第二，作为特定群体特别是弱势群体的代言人，非营利组织表达他们的利益诉求和政策主张，努力在立法和公共政策过程中谋求实现更广泛的社会公正。第三，非营利组织通过媒体和社会舆论关注相关立法和公共政策的实施过程及其效果，倡导和影响政策结果的公益性和普惠性。一些非营利组织还以公众参与的形式直接介入政策实施过程，成为政策的监督者甚至执行者，积极影响公共政策效果，反映了非营利组织对于社会政治过程和公共决策过程的影响力。非营利组织生成于社会的公共空间，通过动员社会资源、提供公益服务、推动社会协调并参与社会治理而形成一定程度的公权力，从而对立法和公共政策过程施加一定的影响。非营利组织的政策倡导和影响功能对现代公共管理提出了挑战，要求政府必须和非营利组织之间建立合作伙伴关系，以实现社会的共同目标。
       二、进一步完善政府对第三部门组织的监管和调控
       
       民间组织本身是一把双刃剑，在其发挥积极作用的同时，也不可避免地存在一些消极作用。从当前来看，问题主要表现在：有的民间组织打着社会公益的旗帜从事不正当的谋利活动，特别是一些依靠资助和募捐活动的民间组织，募集的资源往往主要为这些组织成员享有，真正的帮助对象没有获益或获益很少。有的民间组织利用政府工作的失误和群众的不满而介入群体性事件，增加了社会秩序的不可控因素。这是当前社会面临的突出问题。本人认为，关键在于政府应怎样监管和调控。为了发挥民间组织的积极作用。抑制其消极作用，需要政府加强规制引导。当前需要做好以下工作：
       (一)立法规范管理与政策引导
       目前，民政部门和其他主管机关似乎主要将法律作为自己进行行政管理的依据，而没有充分意识到法律环境对非营利组织发展的重要性，它们似乎更加看重自己所执行的积极促进某些非营利组织发展的行政措施。的确，如果行政措施得当，可以达到较好的效果，但是必须认识到的是，非营利组织从其本身来说应当基于私人的自愿行为而设立和运作，自治永远是其最根本的精神，政府的职责除了一定的引导工作外，从根本上说，行政管理的宗旨是保障人民在有设立非营利组织的需求的时候，尽可能地(在确保其合法以及不违反公共利益的前提下)帮助其顺利实现自己的意愿。在我国非营利组织很不发达的情况下，也许政府有必要做一些更加积极的引导工作，但是从长远来看，政府的主要职责一定是比较有限的，应该让非营利组织在法制的轨道上，按照自己的生态规律繁衍生息、新陈代谢。第一，加强民间组织领导班子建设和党的建设工作，建设专业化、职业化的工作人员队伍。要引导各类民间组织以服务国家、服务社会为己任，为会员、同业和群众服务，反映合理诉求，规范自身行为。第二，改进登记注册管理。现有民间组织登记注册办法门槛过高，虽然有效控制了过量增长，但在实际工作中，许多民间组织因为很难找到业务主管单位，导致登记注册困难，被迫选择工商登记甚至不登记。这样，政府既难掌握总体情况，更难实施有效管理。第三，加强日常监管。应该实行“宽进严管”的政策，加强政府职能部门的监管，使民间组织在合法范围内活动，在组织宗旨范围内活动。在监管机制上，要从传统的行政监管转向法治监管，从政治监管转向综合监管。第四，加强民间组织内部建设，提高自律性和诚信度，是实行培育发展和管理监督并重政策的重要内容。民间组织要建立和完善以章程为核心的内部管理制度，健全会员大会、理事会制度，认真执行有关财务会计制度和换届选举制度，实行民主管理。第五，培育社会监督机制。监管大量民间组织活动的成本很高，仅靠政府监管力有不及，加强社会监督是重要的国际经验。民间组织应将其活动和财务等情况向社会公开，接受社会力量和公众的监督。另外，民间组织之间的监督和制衡也是社会监督的重要方式。第六，加强对民间组织的评估工作，借鉴国际经验，探索建立民间组织的综合评估体系，定期跟踪评估。表彰诚信守法、严格自律、作用突出的民间组织，促进民间组织形成自我管理、自我约束、自我发展的运行机制。
       (二)拒绝“傀儡”合作
       目前，我国许多行业协会都是由政府来推动形成的。于是某些“协会”就成了政府的“自留地”。在这块地上种什么，怎么种，都由政府说了算。政府的资金、设备、人员涌入，政府的权力在这里延伸。具有一定的行政权力的“协会”不再仅仅代表着企业的利益。有学者将这种“半官方、半民间；半政府、半社会”状态的“协会”，称之为“二政府”。他们拥有“官方”的身份，享受着体制内优越的待遇，承担着政府延伸的职能。虽然，充当政府“傀儡”的角色就目前来看，也不一定就是坏事，政府推动形成的非政府组织在社会的公共服务领域还是发挥了很大作用的，但在整个世界“小政府、大社会”的趋势下，维持非政府组织的“傀儡”状态，不利于中国行政体制改革目标的实现。
       (三)加强平等合作与“赋权”效果
       随着公共事务治理边界的开放，政府要改变其原来一家垄断的治理格局，采取邀请、授权、委托等方式与非营利组织建立起“联带”关系。非营利组织作为社会治理的一支重要力量，将逐步填充一些由于政府改革所形成的“治理真空”，并为构建和谐社会不断拓展满足民众需求的新的治理空间。
       在指导思想上，政府应当认识到，非营利组织在发达国家发挥巨大作用的原因就在于它们独立、强大，而这又必然导致在一定情形下它们会和政府发生矛盾，甚至可能发生相当激烈的冲突，这是非营利组织自身的使命使然。政府不能一方面期望其充分发挥作用，另一方面又期望其对政府永远顺从。相反，在矛盾和对抗中，政府和非营利组织都可以逐渐了解如何进行有效的沟通、合作以及互相妥协。
       要完善民间组织管理体制，加强管理力量，重点要解决管理机构不健全和执法监管力量薄弱的问题。要完善民间组织的双重管理体制，进一步明确业务主管单位的职责，赋予登记管理机关综合协调职能，指导、协调各业务主管单位在登记管理方面的工作。登记管理机关要与业务主管单位以及政府职能部门加强沟通，密切配合，形成合力，真正发挥管理效能，形成高效、有力的管理监督体制。加强民间组织依法登记制度，除《社会团体登记管理条例》明确规定可以免于登记的社会团体以外，所有民间组织都必须依法由民政部门统一登记。对于违背国家法律法规、不利于社会稳定的民间组织要严禁成立。针对近些年来西方敌对势力利用境外某些民问组织进入我国从事渗透颠覆活动的新情况，要切实加强涉外民间组织的管理，完善监控体系，维护国家安全和社会稳定。
       加强民间组织内部建设，提高自律性和诚信度，是实行培育发展和管理监督并重政策的重要内容。要引导各类民间组织以服务国家、服务社会为己任，为会员、同业和群众服务，反映合理诉求，规范自身行为。要切实解决社团、基金会行政化倾向严重的问题。按照政社分开的原则，将社会团体的机构、人事、财务同国家机关、企事业单位分开，办事机构不得与国家机关、企事业单位的工作机构合署办公；现任国家工作人员除确需兼任并经严格审批的外，不得在社会团体和基金会兼职。民间组织要建立和完善以章程为核心的内部管理制度，健全会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)制度，认真执行有关财务会计制度和换届选举制度，实行民主管理。加强民间组织领导班子建设和党的建设工作，建设专业化、职业化的工作人员队伍。加强对民间组织的评估工作，借鉴国际经验，探索建立民间组织的综合评估体系，定期跟踪评估。表彰诚信守法、严格自律、作用突出的民间组织，促进民间组织形成自我管理、自我约束、自我发展的运行机制。
       总之，作者认为作为第三部门发展的民间组织在国家社会建设中的作用已被越来越多的人所认识。虽然这种非营利组织在自身管理与发展中面临诸如财政、经济、效能等问题，但是只要从政府层面加强管理和引导，就能保证非营利组织的健康发展，从而发挥其在构建和谐社会中的更大作用。
       责任编辑　余　青