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       摘要：文章通过展示在我国城市房屋拆迁中的各主体权利和权力的行使，历史地、动态地考察在法律制度存在缺陷的情况下，行政权力的膨胀、公民财产权意识的滋长、行政权力的自我调整以及司法权在行政权与公民财产权之间的角色定位过程。在此基础上进一步提出法治国家中公民财产权与行政权的理想范式。
       关键词：房屋拆迁；公民财产权；行政权力：法治
       中图分类号：D630.1；D923.2
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2007)06-0063-03
       一、我国城市房屋拆迁制度背景及缺陷
       我国目前城市的房屋拆迁，最直接的立法是国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》(简称《条例》)。这个1991年制定、2001年修订的行政法规并没有区分“商业拆迁”与“公共利益拆迁”，只要“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的”，就一律“适用本条例”。依据《条例》，拆迁人享有拆迁的强制启动权、强制签约权、申请强制裁决权和强制执行权等四项特权。在拆迁程序的各个环节，被拆迁人都处于绝对的劣势。
       拆迁，涉及到公民的房屋所有权及土地使用权(土地使用权属用益物权)，都是公民最重大的财产权。由于没有区分“商业拆迁”与“公共利益拆迁”，我们可以说《条例》违反了《宪法》有关公民财产权保护的条款及征收征用条款；侵犯了《土地管理法》和《城市房地产管理法》都确认的公民依法取得、登记的土地使用权；违反了《民法通则》、《合同法》中的契约自由原则。作为一部行政法规，《条例》超越了《立法法》“对非国有财产的征收只能制定法律”，以及《物权法》“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”的立法权限。由于篇幅所限，本文对上述问题不展开论证。
       在《条例》出台后，为便于操作，地方各级人大、政府依此相继制定了关于拆迁的各种条例、规定、管理办法、实施意见。前述《条例》中的缺陷不但没有得到弥补，有的还产生极大的扭曲：或肆意扩大拆迁人范围，简化拆迁许可条件，或加大对协议的干预，或降低补偿金额等等。
       二、政府部门在拆迁中普遍存在着行政违法行为
       在前述涉及房屋拆迁的法律、法规、规章存在诸多缺陷之外，不少地方政府部门也未能遵守相关的规定，存在着普遍的违法行为。如2004年初，建设部通报了六起房屋拆迁案例，即辽宁省葫芦岛市连山区兴盛小区拆迁项目(将安置房屋建设资金挪作他用)、河南省驻马店市高新区关庄木材市场拆迁项目(违法发放拆迁许可证，违法暴力强拆)、福建省莆田市梅园路东段旧城改造项目(违法发放拆迁许可证)、内蒙古自治区呼和浩特市兴安北路新城村拆迁项目(违法暴力强拆、砍断被拆迁人双脚)、内蒙古呼和浩特市呼伦南路延伸拓宽拆迁改造项目(违法暴力强拆)、北京市海淀区万柳绿化隔离带综合改造项目(违法暴力强拆)。这是建设部第一次公开通报违法拆迁案件，不但显示出行政违法行为在中国城市房屋拆迁中的普遍性，而且拆迁人对被拆迁人人身权的侵犯也具有相当的共性。又如2004年6月发生在湖南省的“嘉禾事件”，已由国务院定性为：一起集体滥用行政权力、违法违规、损害群众利益并造成极坏影响的事件。“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”，赤裸裸地表明行政权力介入拆迁的强悍姿态。
       三、被拆迁人的应对行为
       对于中国绝大多数的老百姓而言，房屋是他们最重要的私有财产，也是他们保护自己人身安全乃至其他人权的重要载体。面对“兵临城下”的推土机，被拆迁人采取了各种应对方式：
       1、提起行政诉讼。对行政裁决不服而由被拆迁人提起的行政诉讼居高不下。据山东省高级人民法院行政审判庭统计，城市房屋拆迁行政诉讼案件出现逐年迅猛增长的势头，2004年增幅达60％，个别地方甚至出现数倍的增长。浙江省政法委调查表明，因旧城改造、拆迁安置、城市规划、城市房屋登记管理等引发的矛盾急剧增多，由此引起的“民告官”案已占全省行政诉讼案的四分之一。
       2、持宪维权。这种方式在2004年宪法修正案前后尤甚。2003年7月，浙江杭州和金华市分别有116名和1300多名市民联名提出要求全国人大常委会对有关《城市房屋拆迁管理条例》进行违宪审查。
       3、上访。当被拆迁户发现行政诉讼效果不佳时，便愈来愈多地采用上访这种方式。截止2003年8月底，共有5360人亲自到国家信访局投诉拆迁问题，国家信访局收到相关信件11641件。从2000年到2003年8月底，国家信访局接收拆迁投诉信件及拆迁户上访人数每年同比均增长一半左右。
       4、“钉子”般地坚守。最典型的莫过于2007年重庆的“史上最牛的钉子户”。
       5、自残。如2003年9月12日，安徽省池州市青阳县下岗工人朱正亮不满县政府的1日城改造拆迁安置，在天安门金水桥上自焚。
       6、以暴抗拆。2007年3月22日，正是重庆“史上最牛钉子户”同拆迁方紧张对峙的时刻，远在千里之外的苏州“钉子户”马雪明，把两名拆迁人员和一名街道干部堵在家里，将凳子狠狠砸向他们的脑袋。造成两死一伤的恶劣后果。
       还可以发现，被拆迁人的行为越来越多地呈现出群体性，或虽个体行为却得到社会的普遍支持回应。前者如2000年2月，10357名被拆迁户联名向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，被称为“万人诉讼”；后者如重庆“史上最牛的钉子户”，从网络开端，并为传统媒体所跟进，传统媒体和网络又积极互动，互动背后又有强大的社会情绪，还招来无数外国记者，形成独立于拆迁行为以外的群体性社会事件。媒体的倾向性也值得玩味。在2003年之前，关于城市拆迁的报道充斥了类似这样的标题：“为了城市形象，200余个‘钉子户’被拔”；“XX法院力拔‘钉子户’”。2003年之后，当因拆迁而导致的社会矛盾以前所未有的激烈程度呈现在世人面前时，由新华社记者“拆迁之痛痛彻民心”的标题始，媒体又向被拆迁人倾斜。
       四、行政权的自我纠偏——拆迁新政
       2003年9、10月间发生的几起极端事件，使得拆迁纠纷达到了极至。有专家警言：拆迁问题已与三农问题同样严重。这引起国家最高层的重视并带动了地方政府，一场以维护被拆迁入利益为主要内容的拆迁新政在各地相继展开。
       2003年9月国务院办公厅发出《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。《通知》直言：“城镇房屋拆迁引起的纠纷和集体上访有增加趋势，甚至引发恶性事件，影响正常的生产生活秩序和社会稳定”。随后，中央又派出4路人马，分赴山东、上海、南京、杭州等地，突击调查拆迁问题。2003年12月，建设部迅速出台了《房屋拆迁评估指导意见》和《城市
       房屋拆迁行政裁决工作规程》。前者力图完善拆迁的评估程序，后者则对强制拆迁进行了限制规定。
       2004年6月由国务院办公厅专门发文，即《关于控制房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。该《通知》列举了在城镇房屋拆迁中存在一些突出问题，指出：“一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城市拆迁补偿和安置措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁”。并就相关问题提出了具体要求，每一条都是指向约束、规范、端正各级政府的拆迁管理行为。
       各地政府也在2003年底至2004年上半年，陆续修正了原来政策，在多项条文中体现民意民情，体现出对行政权力的约束。如浙江规定：拆迁规划应当提前公示；补偿标准应听取群众意见，以市场评估价确定补偿金额；保证拆迁居民都有房住；不得用公安政法机关压制群众；强制拆迁须在依法裁决后。上海市出台了房屋拆迁的公示、信访接待、举报、承诺和监管等5项制度，并严禁对未签约居民户断水、电、气、通信等不文明行为发生。北京市要求拆迁现场要实行拆迁补偿公示制度，拆迁中不得使用威胁、恐吓、欺诈等不正当手段；承认了对公民国有土地使用权的补偿。
       虽然从国务院到地方的政策仅是在原来《条例》基础上进行修补，但效果很明显：2004年的全国拆迁面积下降了整整一半。说明公民的维权行为及社会矛盾的激化在一定程度上启动了行政权力的自我纠偏机能。
       五、拆迁纠纷中的司法权力
       首先，法院对涉及拆迁的纠纷惟恐避之不及。尽量不予立案。一个尚方宝剑就是依据有关行政诉讼法律的规定，对“抽象行政行为”不予受理，这就把许多涉及拆迁项目、城市规划、补偿标准的起诉拒之法院门外。同时，许多法院内部还自定标准，更进一步缩小受案范围。例如北京市高级人民法院1995年制定的《京高法106号文件》中规定，5类与拆迁决定、行政裁决、安置、补偿等相关的诉讼，不予受理。
       其次，由于法院设置的体制问题，长期以来地方政府习惯将地方法院视为自己的一个职能部门，政府的各项中心任务如计划生育、征收农业税、拆迁、招商引资都要求法院参加。嘉禾事件之后，当地县法院直接参与拆迁广受诟病。2004年7月，湖南省高级人民法院下发了《关于城市房屋拆迁非诉行政执行案件有关问题的通知》，该《通知》要求湖南省各级法院依法审查行政机关申请执行的强制拆迁案件的合法性，不能成为城市房屋拆迁的纯粹执行工具；人民法院不得违法参与政府及其他行政机关组织的有关拆迁的具体行政行为，以确保人民法院的中立地位。湖南省高级人民法院行政庭庭长在接受采访时如释重负：“《通知》下发最显著的效果是把法院从政府的压力下解脱出来了，不用再为站在政府和被拆迁户之间做艰难抉择而苦恼。”最高人民法院副院长曹建明在2004年12月全国高级法院院长会议上明确表示，“法院不得以任何形式参与拆迁，原则上不允许先予执行”。
       2004年，最高人民法院开始在自己的职权范围内积极寻求一条公正解决拆迁案件的制度通道。2007年3月，重庆“史上最牛的钉子户”事件把九龙坡法院推上前台，与此同时，最高人民法院院长肖扬在第五次全国行政审判工作会议上提出积极探索行政案件诉讼协调新机制的要求。特别是对因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议，要注意最大限度地采取协调方式处理，以妥善化解行政争议，协调行政权力与公民权利关系，维护社会和谐稳定。㈣肖扬的讲话一方面反映了司法权力在解决社会矛盾中有所作为的愿望，另一方面更多的是反映了司法权面临诸多法律困扰以及受到现实环境的制约的比较尴尬境地。
       六、几点启示：
       (一)公民的财产权界定了行政权力的界限
       “没有财产权及其相应的观念，就没有文明的、道德的生活”。公民财产权的确定不但界定了公民之间的行为规则，更重要的是防范了国家权力尤其是行政权力的超界限。所谓“风能进，雨能进，国王不能进”，就是对公民财产权利与国家权力这一法治关系最贴切、最形象的比喻。因此，我们还可以说，没有财产权及其相应的观念，就不是现代的法治国家。2004年的宪法修正案的意义也在于此。我们可以看到，正是在2003年、2004年中国进行修宪之时，被拆迁人举起了宪法的旗帜。依法行政首先是“依宪行政”，行政权力，应在公民财产权面前止步。
       (二)公共利益是行政权力介入公民财产权的唯一正当理由
       在现代社会，公民财产权不是绝对的，国家对公民个人财产有征收和征用的权力，但理由只有一个，那就是“公共利益”。但由于我国“公共利益”在文本上的简约，更由于《城市房屋拆迁条例》对“公共利益”、“商业利益”毫无区分，对行政权力没有控制，导致了行政权力肆无忌惮，甚至膨胀到一种无限的程度。所以，对行政权力的约束必须从界定“公共利益”开始。
       (三)正当程序是公民财产权保护的有序化轨道
       没有正当程序，政府权力的滥用就不会遇到任何障碍，一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。现代宪法已经放弃“私有财产神圣不可侵犯”的宣告，而强调对财产征收、征用的正当程序保护。在拆迁过程中，正是由于公开程序、听证程序、民主决策程序的缺位或混乱不清造成了行政权力的滥用，加重了人治色彩，公民权利被侵犯的机率就会增加。
       (四)以法促政是法治国家运行的根本模式
       从2003年底以来的“拆迁新政”在一定程度上缓解了拆迁矛盾。重庆“史上最牛的钉子户”的震撼形象在另一方面反映的是拆迁人的顾忌，其最终的和平解决也意味着公民的权利每进一步，政府的权力就得退一步。但“以政促政”的方式毕竟不是法治国家的常规治理模式，无助于拆迁矛盾的彻底解决：正如德国法学家弗立兹·韦纳所言：“法治国家，应是一个国家之行政屈服在法律之下，即行政系在法律之下”。因此，在宪法的规范下重新立法，构建一个完整的城市规划、土地管理、土地征收征用、房屋拆迁的法律体系，是当务之急。
       (五)司法权力应当成为法的守护神
       拆迁问题之所以成为群众上访的主要问题，有人甚至为此采取过激行为，重要原因之一是老百姓没有解决纠纷的正当途径，特别是司法途径不通。对公民生命、自由和财产的强制执行必须经过司法程序，是任何一个法治社会的最基本的要求。对公民财产的强制征收被排除司法程序之外是对法治最严重的破坏，不但直接侵害了私人财产权，而且也引发了社会极大的不稳定，破坏了人们对法治的信心。对此我们需要加倍努力，尤其是要大力推进以司法独立、司法廉洁、司法高效为目标的司法改革进程。
       责任编辑　谭　焰