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       摘要：行政区划体制合理与否直接影响区域经济的发展。文章以促进广西壮族自治区经济发展为目的，在分析广西现行行政区划体制所存在问题的基础上，提出其行政区划体制改革的原则与措施，使广西的行政区划体制更好的适应区域经济发展的需要，从而加快广西地区经济发展的步伐。
       关键词：区域经济；广西；行政区划；问题；原则；措施
       中图分类号：K928.2
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2007)06—0040-03
       促进区域经济快速协调发展已经成为各省市的首要任务，与此同时改革不适应经济发展的行政管理体制就成为当务之急，行政区划体制就是政治体制或行政管理体制的一个重要组成部分，行政区划体制改革是政治体制改革和行政体制改革的一个重要内容。
       一、行政区划对区域经济发展的影响
       行政区划是国家政权建设的前提和重要组成部分，对于区域经济的发展起着重要的作用。这主要体现在以下几个方面：一是政府纵向权力结构，影响着地方政府发展区域经济的积极性、能动性和创造性。二是政府产业、财税、金融、投融资等政策，对国家宏观经济运行和区域经济发展，都将产生很强的导向乃至直接的决定性作用。三是地方政府为履行政府职能，在贯彻落实国家宏观经济政策、制定区域经济发展战略，规划区域生产力布局，实施产业政策等计划、组织、管理、调控区域经济的具体政府行为，都直接或间接地介入区域经济活动，作用于区域资源配置，对区域优势发挥和区域经济发展产生更为直接、突出、独特而深刻的影响。同时，在中央与地方分权体制下，受制于施政范围限制和经济利益驱动的地方政府，在对涉及到跨行政区、涉及区际利益关系的一些矛盾与问题处理上，能否着眼于长远利益和全局利益，采取相互合作、因势利导的理性行为方式，将会对跨行政区的区域经济成长、发育、发展产生十分深刻的影响。
       二、广西行政区划的现状及其存在的问题
       广西现行的行政区划格局是在长期的计划经济体制下形成的，随着我国从计划经济向市场经济体制的转变，现行的行政区划格局已不能适应经济体制的转变。具体来说，广西现行的行政区划体制主要存在以下不能适应区域经济发展的问题。
       1、市级行政区数量少，经济辐射能力弱。广西现有14个地级市，14个地级市市区人口仅占全区人口的七分之一，14个地级市市本级经济总量只占全区经济总量的三分之一多一点。全区只有7个县级市，县级市占县(市)总数的9％，不到全国县级市占县(市)总数(19％)的一半。作为区域经济中心的地级市数量少，规模小，明显不适应全区经济社会发展的需要，影响着城市对乡村的带动作用。广西14个地级市中，百色、河池、来宾、崇左等9个市是近10年来改设的，城市基础设施建设相当薄弱，工业化水平很低；南宁、柳州、桂林、梧州、北海等市，尽管经过几十年的建设，城市各方面也有了很大的进步，但由于经济转轨进程缓慢，城市经济总量小，功能不齐全，辐射能力差，带动能力不强，起不到应有的先导作用。因此，大力发展中心城市，不断增强中心城市的经济带动功能，成为广西区域经济发展的重要目标取向。
       2、行政管理幅度小。广西以地级行政区域单元为基础已基本形成了各具特色的五大经济区。桂南沿海经济区，优势在于沿海、港口密集、海洋资源、高新技术；桂中经济区，产业优势在于工业，发展以工业为重点；桂北经济区，优势在于旅游和农林资源，重点发展旅游业和农林优势产业；桂东经济区，主要发挥粤港澳、农业产业化、乡镇企业等优势，桂西经济区优势则在于山区资源、水能、矿产，形成以种养、能源、矿业为主的产业。但是，受行政区划幅度过小的影响，广西经济区域行政分割现象较为突出，各地资源很难在更大范围内流动、配置和整合，资源互补性不强，产业关联性和升级能力较差，资源综合要素效应未得到充分发挥，最终也影响了各市经济发展速度。
       3、乡镇行政区划不合理，增加了行政管理成本。广西现有1324个乡镇，人口不足2万人的乡镇有480个，占乡镇总数35％。乡镇设置数量多、规模小，每个乡镇服务的人口半径小，也相应增加了财政开支，加重了农民的负担。以东兰县为例，全县面积2415平方公里，人口27.8万人，下辖23个乡镇，平均每个乡镇面积105平方公里，人口1.2万人。人口不足1万的乡镇达到13个，年财政收入超过100万元的乡镇仅有1个，年财政收入不足30万元的乡镇达16个之多，其中有5个乡镇年财政收入不足10万元，最少的仅5.6万元。按照每个乡镇行政事业编制最低150个人，每人每年8000元计，每个乡镇财政一年需要120万元以上，乡财政根本难以维持，增加了国家的财政负担，同时也造成重复建设，小城镇发展滞后，不到100人就要负担一名“吃皇粮”人员，加重了农民负担。
       4、市管县体制不适应现阶段县域经济的发展。市领导县体制开始于20世纪80年代，其初衷是为了克服原来城乡之间互相分割的弊端，通过市领导县体制以加速城乡一体化进程，从而带动县域经济的发展。然而，从市领导县体制在广西的实践情况来看，并不尽合理。由于广西的大多数城市经济辐射功能弱，其市领导的县反而多。城市发展不仅不能对所属县经济发展产生有效的扩散，推动城乡经济的耦合，相反，还需要县为城市发展输送资源。另一方面，市县作为代表不同利益的主体，客观上存在竞争性合作关系，市领导县体制使市县处于不平等竞争的地位，在地级市范围内统得过死，缺乏应有的活力，从体制上为城市掠夺农村的资金、资源提供了便利，特别是大量规模偏小的城市升格为地级市，为了在短时间内改变城市面貌，强化中心城市的功能，对所辖县市的剥夺尤为严重，拉大了城乡差距、工农差距。
       三、广西壮族自治区行政区划体制改革的原则与建议
       广西为少数民族聚居地区，有少数民族人口1845万人，占总人口的38％。因此，其行政区划改革应遵循以下原则：一是要有利于振兴民族经济，促进各民族共同繁荣；二是要有利于民族区域自治制度的落实，切实维护少数民族的自治权；三是要利于减轻财政负担，改变行政区划层次较多、分割过细的设置，打破行政区经济格局，推动区域经济共同发展；四是要有利于区域特色经济的形成，对于经济类型相同，地域相邻的区域，可考虑整合、合并，扩大特色经济规模；五是要配合政府职能转变，有利于简政放权，提高地方办事效率；六是要有利于推进广西生产力布局的战略调整。根据以上原则，我们提出广西壮族自治区行政区划改革的一些建议：
       1、适当增加建制市数量，增强中心城市的辐射能力：广西远期城镇化要发展到40-50％水平，仅靠发展个别特大型城市是不够的，按照南宁、柳州的预测规模仅能承担
       全区6-7％的城镇化水平的任务。从长远看，发展新兴城市和小城镇，是使广西城镇空间布局合理化的重要途径。广西城镇重点发展轴有两条：一是以湘桂铁路为轴线的南北城镇带。该线已有桂林、柳州、南宁、北海、钦州、防城港等广西重要的城市，兴安、鹿寨、黎塘等县已具备设市的条件。二是西江沿线、黎湛轴。上述轴线上目前分布有贵港、玉林、梧州三个地级市和桂平、北流、岑溪等县级市，横县、藤县、容县、博白县、兴业县、陆川县等城镇都有发展成为新兴城市的潜力。此外，还有平果县作为国家大型铝业基地，有望发展成为中等规模的地区级中心城市；田东、南丹、荔浦、平乐、钟山等县均有撤县设市的潜力。此外，广西现有城市经济辐射能力明显比较弱，要通过以下措施提高中心城市的辐射能力：一是完善地区级城市的经济职能，增强产业聚集力；二是完善城市基础设施，扩大产业和人口积聚的空间；三是建立完善的高水平文教卫生设施，为城市居民和本地区农民提供良好的服务；四是在资金和政策上重点支持地区级城市的发展；五是科学制定地级市的区域经济发展战略，发挥比较优势，发展特色经济。
       2、加大行政区划幅度，协调区域经济发展。在坚持相对稳定的基础上，适当的扩大、调整行政区划幅度，是现阶段市场经济体制下，加快区域经济协调发展的必然选择。行政区划应以一定的经济区划为基础，使行政区划与发挥地区优势相结合，与依托中心城市、组织合理的经济网络相结合，与实现经济区发展战略相结合。从广西的自治区辖市来看，北海市和防城港市在总面积和市辖区人口上都比较小，是否可以考虑将其并入钦州市，这三个城市在经济区类型上非常相似，都以港口经济、海洋产业等为重点，且均属于桂南沿海经济区。在其他城镇也可以参考其辖区面积、人口以及经济区类型进行整合，以形成若干个区域经济增长极，发挥其在广西经济发展中的扩张效应。在现阶段经济区发展还需要依托政府大力引导和强力推进的情况下，积极创造条件，适时调整行政区划，以促进区域经济协调、快速发展，显得尤为必要和迫切。
       3、合理调整乡镇规模，提高行政效率，降低行政成本。有计划、有步骤的进行乡镇撤并，有利于减轻农民负担，促进小城镇发展。由于生产力的发展，交通、通讯技术的提高。设立乡镇的标准应较1984年民政部的设镇标准有所改变，具体的说合并后的乡镇总人口应该在5-8万为宜，面积一般应在100平方公里以上。但是在实际的操作过程中要充分尊重乡镇的历史沿革和群众多年形成的生产、生活习惯，不能搞“一刀切”。乡镇撤并以后，要机构精简，严肃编制管理，按一类乡镇39名、二类乡镇37名、三类乡镇32名定编，实行“一人一编一卡”，同时为了增强乡镇机关事业单位干部职工在此次区划调整中的心理和经济承受能力，减少社会动荡，应采取相关措施，多渠道分流富余人员。根据以上标准和要求，广西可撤并30个左右规模较小的乡镇，撤并数量在25％左右，撤并后广西乡镇总数可减少到1000个左右。
       4、取消市管县体制，加快县域经济发展。逐步取消市领导县体制，从根本上解决“市卡县”、“市刮县”、“市压县”，放活县域经济，给县域经济发展注入活力。目前，浙江和湖北等地试点省直管县体制，采用“扩权强县”、“留利农村”，结合行政审批制度改革，在实行市领导县体制的地方，从扩大县(县级市)财权、事权、人事权人手，逐步弱化地级市干预县的行政能力和扩大辖县范围的经济动力。如果全面扩权有困难，可以首先从赋予县(县级市)经济管理权人手，使其在经济上脱离地级市，为取消市领导县体制铺平道路。广西作为欠发达地区，应积极开展省(区)直管县体制的试点工作，可先将7个县级市和一些经济基础和条件较好的县，进行“自治区直管县”试点，使他们脱离地级市领导体制下，与地级市有平等的机会发展，在此基础上总结经验，逐步推行。
       责任编辑　赵　静